2.2.1 Financiering staatsschuld

2.2.1.1 Algemene beleidsdoelstelling

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

Het risicobeleid is gebaseerd op een zo efficiënt mogelijke financiering van de staatsschuld. Efficiënt wil zeggen tegen zo laag mogelijke rentekosten, gegeven een aanvaardbaar renterisico voor de begroting. Op basis van onderzoek 2 wordt vanaf 2008 gewerkt met een 7-jaars gecentreerde portefeuille als benchmark. De feitelijk gerealiseerde portefeuille wijkt af van de benchmark omdat de werkelijke financiering een combinatie is van uitgifte van schuldpapier van verschillende looptijden en het gebruik van renteswaps.

Jaarlijks wordt achteraf nagegaan in welke mate het Agentschap erin slaagt de benchmark te benaderen. Het gaat dan om zowel de kosten als het risico van de benchmark. Hierover wordt ex-post gerapporteerd.

De minister van Financiën is eindverantwoordelijk voor schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.

Fluctuaties in het renteniveau bepalen mede de rentelasten en het risico op mogelijke mee- of tegenvallers daarin. Met het risico- en financieringsbeleid wordt geprobeerd de kosten en het risico te beperken.

Daarnaast kunnen als gevolg van het algemene budgettaire beleid en de conjunctuur, via het begrotingssaldo, veranderingen optreden in de financieringsbehoefte van de Staat. Door een deel van de schuld te financieren op de geldmarkt wordt een buffer aangebracht waarmee onverwachte wijzigingen in de financieringsbehoefte worden opgevangen.

2.2.1.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

De totale uitgaven en totale ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen. Ten eerste worden rentelasten en rentebaten verantwoord. Ten tweede zijn de aflossing en uitgifte vaste schuld in de tabel opgenomen. Als derde onderdeel is de mutatie vlottende schuld opgenomen. De vierde post betreft de apparaatuitgaven

Rentelasten en rentebaten

Binnen de rentelasten wordt een onderscheid gemaakt tussen de rentelasten vaste schuld (schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar), de rentelasten vlottende schuld (korter dan een jaar) en uitgaven voortijdige beëindiging.

De grootste post binnen de rentelasten wordt gevormd door de rentelasten over de vaste schuld. Hieronder vallen ook rentekosten vanwege renteswaps. De wijze waarop de raming tot stand komt, wordt verder toegelicht in de verdiepingsbijlage.

De rentelasten over de vlottende schuld bestaan uit de rentelasten van schatkistpapier (DTC’s), Commercial Paper (CP’s) en rentelasten vanwege overige kortlopende schulden.

De rentebaten vaste schuld bestaan volledig uit baten samenhangend met renteswaps. De Staat maakt gebruik van deze swaps sinds 2001. Nieuwe swapcontracten en wijzigingen in de raming voor de korte rente kunnen leiden tot een wijziging in deze baten.

De rentebaten vlottende schuld bestaan vooral uit vergoedingen over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo. Ook de rentebaten over de tijdelijk overgenomen schulden van ABN AMRO (voorheen Fortis Bank Nederland) vallen onder deze rubriek.

Aflossingen en uitgifte vaste schuld

Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt.

Apparaatuitgaven

De apparaatuitgaven bestaan uit de personele en materiële kosten van het Agentschap van het ministerie van Financiën. Het betreft onder meer kosten voor het beheer van de staatsschuld, kosten die samenhangen met de uitgifte van schuld (vooral provisies voor banken die DSL’s afnemen), kosten voor het betalingsverkeer en de kosten van het schatkistbankieren.

Grafiek 1: Budgetflexibiliteit art. 1 Financiering staatsschuld

Toelichting

Voor de begroting IXA Nationale Schuld is de budgetflexibiliteit zeer gering, omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld. De verplichtingen die opgenomen zijn in de begroting IXA Nationale Schuld zijn daarom op grond van de Comptabiliteitswet 2001 gelijk gesteld aan de uitgaven.

De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de operationele doelstelling bestaan uit renteontvangsten en rentebetalingen als gevolg van transacties op de geldmarkt en kapitaalmarkt.

2.2.1.3 Operationele doelstelling

Benaderen van de resultaten van de benchmark door zo efficiënt mogelijk te voorzien in de financieringsbehoefte van de Staat.

Om van jaar tot jaar binnen het risicokader zo efficiënt mogelijk te voorzien in de financieringsbehoefte van de Staat en zo de benchmark zo goed mogelijk te benaderen.

Voor het realiseren van de algemene doelstelling, schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico, kan de Staat een aantal instrumenten inzetten, zoals:

• • uitgifte van leningen op de kapitaalmarkt: DSL’s;

• • uitgifte van leningen op de geldmarkt: DTC’s;

• • uitgifte van commercial paper (CP);

• • geldmarktdeposito’s;

• • renteswaps;

• • inkoop van leningen op de kapitaalmarkt.

Elk jaar wordt in het financieringsplan vastgesteld wat de optimale inzet van instrumenten is. Op de kapitaalmarkt wordt uitgegeven in leningen met looptijden van 3 tot circa 30 jaar. Het aantal nieuwe leningen is onder meer afhankelijk van de financieringsbehoefte. Meestal worden 2 of 3 nieuwe leningen per jaar uitgegeven. Het heropenen van bestaande leningen behoort eveneens tot de mogelijkheden. Door de inzet van renteswaps kan het renterisico in de portefeuille als gevolg van uitgifte van kapitaalmarktleningen worden bijgestuurd in de richting van de benchmark.

2.2.1.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

2.2.2 Kasbeheer

2.2.2.1 Algemene Beleidsdoelstelling

Optimaal kasbeheer van het Rijk en van de instellingen die aan de schatkist zijn gelieerd.

Om publieke middelen doelmatig te beheren en daarbij financiële risico’s te voorkomen. Dit wordt nader toegelicht in de eerste wijziging van de Comptabiliteitswet 2001 (Kamerstuk: 28 035, nr. A).

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het beheer van publieke middelen en geldstromen.

De bekendheid met de voordelen van geïntegreerd middelenbeheer bij daarvoor in aanmerking komende instellingen. De kwaliteit van de met het bankwezen afgesloten contracten ter afhandeling van het betalingsverkeer van de rijksoverheid.

2.2.2.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting op budgettaire gevolgen van beleid

De totale uitgaven en ontvangsten zijn opgebouwd uit vier onderdelen:

• (1) rentelasten en rentebaten;

• (2) verstrekte leningen en ontvangen aflossingen;

• (3) mutaties in rekening-courant en deposito’s;

• (4) uitgaven en ontvangsten bij voortijdige beëindiging.

Onder de rentelasten vallen de rentebetalingen aan baten-lastendiensten, rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) en sociale fondsen over de bij het Rijk aangehouden middelen. Daarnaast maakt ook de rentevergoeding aan het AOW spaarfonds deel uit van de rentelasten, hoewel dit uitsluitend de interne boekhouding van het Rijk betreft. De rentebaten bestaan uit renteontvangsten over verstrekte leningen en roodstanden op de rekening courant. Leningen, aflossingen, rekening-courantsaldi en deposito’s bepalen de schuldverhouding van het Rijk met de deelnemers aan het geïntegreerd middelenbeheer (baten-lastendiensten, RWT’s en de sociale fondsen).

In de loop van begrotingsjaar 2010 zijn de apparaatuitgaven overgebracht naar artikel 1.

Verstrekte leningen en aflossingen

Bij de baten-lastendiensten zal naar verwachting de komende jaren elk jaar het bedrag dat aan nieuwe leningen wordt verstrekt lager zijn dan het bedrag dat op lopende leningen wordt afgelost. Hierdoor neemt het bedrag aan uitstaande leningen af. Bij de RWT’s neemt in 2010 het uitstaande bedrag naar verwachting af vanwege vervroegde aflossingen van Prorail. Vanaf 2011 overtreft bij de RWTs het bedrag aan nieuwe leningen het bedrag dat wordt afgelost.

Mutaties in rekening-courant en deposito’s

Deelnemers aan het schatkistbankieren kunnen via een rekening-couranttegoed of deposito hun middelen aanhouden in de schatkist. Een daling van het rekening-courantsaldo of van de aangehouden deposito’s vormt een uitgave voor het Rijk, omdat minder middelen in de schatkist worden aangehouden. Andersom geldt dat een stijging van het saldo rekeningcourant of van de aangehouden deposito’s als ontvangst telt; er worden immers meer middelen in de schatkist aangehouden. Het verwachte verloop van de mutaties voor de komende jaren wordt volledig verklaard door de geraamde ontwikkeling van de rekening-courantsaldi van de sociale fondsen. De komende jaren zullen de rekening-courantsaldi van de sociale fondsen dalen, hetgeen leidt tot uitgaven voor het Rijk.

Rentelasten en rentebaten

De saldi op de rekening-courant en deposito bepalen samen met de rentetarieven de rente-uitgaven in het kader van het geïntegreerd middelenbeheer. De rentelasten zullen de komende jaren nagenoeg geheel bestaan uit de berekende rentevergoeding over het AOW spaarfonds. Door de jaarlijkse inbreng wordt de omvang van het AOW spaarfonds groter, hetgeen zorgt voor oplopende rentelasten voor de komende jaren.

De rentebaten worden bepaald door de stand van de uitstaande leningen, eventuele roodstand op de rekening courant tegoeden en de rentetarieven. De rentebaten zullen de komende jaren naar verwachting toenemen door onder meer oplopende roodstand van de sociale fondsen op hun rekening-courant.

Grafiek 2: Budgetflexibiliteit art. 2 Kasbeheer

Toelichting

De ontvangsten en uitgaven zijn voor 100% als juridisch verplicht aan te merken. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot operationele doelstelling 1 bestaan uit rente-ontvangsten over aan baten-lastendiensten en RWT’s verstrekte leningen respectievelijk uit rentebetalingen over door baten-lastendiensten, RWT’s en sociale fondsen aangehouden rekening-couranttegoeden en deposito’s. De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot operationele doelstelling 2 bestaan uit door banken in rekening gebrachte kosten voor het betalingsverkeer van het centrale kasbeheer.

2.2.2.3 Operationele doelstellingen

2.2.2.3.1 Operationele doelstelling 1

Het kasbeheer van de rijksoverheid en de aan haar gelieerde instellingen doelmatig inrichten.

Om publieke middelen risicoloos en met zo laag mogelijke rentelasten te beheren.

• • De verplichting tot het in de schatkist aanhouden van de middelen van Rijk, baten-lastendiensten, sociale fondsen en RWT’s;

• • Het via centrale financiering voorzien in de leenbehoefte van aan geïntegreerd middelenbeheer deelnemende instellingen;

• • Het begeleiden en adviseren van de deelnemende instellingen.

• • Het benaderen van instellingen die op vrijwillige basis hun gelden mogen aanhouden in de schatkist met de daarbij behorende faciliteiten.

• • Toename aantal deelnemers;

• • Budgettair voordeel publieke sector (effect voor de Staat en voor de RWT’s)

Het aantal deelnemers

Schatkistbankieren geeft gunstige budgettaire effecten voor de gehele overheid. Het budgettaire voordeel voor de gehele overheid loopt de komende jaren terug. Dit is te verklaren door de naar verwachting teruglopende leenbehoefte bij de deelnemers aan het schatkistbankieren.

Er is een effect voor de Staat en voor de deelnemers. Hieronder worden de effecten en de hieraan ten grondslag liggende veronderstellingen besproken.

Budgettair voordeel voor de Staat

Door het aanhouden van de middelen hoeft de Staat extern minder te lenen en bespaart zij rentekosten. Hier staat weliswaar een rentevergoeding voor het aanhouden van de middelen tegenover, maar per saldo is er voordeel. De middelen worden aangehouden in rekening-courant en kortlopende deposito’s terwijl de staatsschuld grotendeels uit langlopende leningen bestaat. Doordat de lange rente meestal hoger is dan de korte rente resulteren er baten voor de Staat. Tegenover het rentevoordeel staat een renterisico. Wanneer de korte rente stijgt tot boven de lange rente waartegen in het verleden leningen zijn opgenomen en verstrekt, kan er een financieel nadeel optreden. De rente-uitgaven vanwege het aanhouden van middelen worden dan hoger dan de rente-inkomsten als gevolg van het verstrekken van leningen en de uitgespaarde rentelasten door de lagere externe financieringsbehoefte.

Voordelen voor de RWT’s

Het financiële voordeel voor deelnemers wordt bepaald door de verschillen tussen tarieven gehanteerd door de Staat en private banken. De meeste tarieven van het schatkistbankieren sluiten aan bij de tarieven waartegen de Staat zichzelf financiert; alleen op kortlopende deposito’s wordt een hoger tarief vergoed, namelijk Euribor. Het voordeel voor deelnemers is niet eenduidig vast te stellen, omdat deze sterk bepaald worden door de situatie op de financiële markten alsmede de individuele situatie van een instelling. Tevens is van belang of er sprake is van overtollige middelen dan wel een leenbehoefte bij de deelnemende instelling.

Leenbehoefte bij RWT’s

Vanwege de hoogst mogelijke kredietwaardigheid als AAA partij zijn de leentarieven van het schatkistbankieren in de regel gunstiger dan de tarieven van private banken. Vanwege haar risicoprofiel kan de Staat tegen zeer aantrekkelijke tarieven geld aantrekken. Deelnemers aan het geïntegreerd middelenbeheer profiteren van deze lage tarieven omdat deze worden doorgegeven door de Staat.

Liquide middelen van RWT’s

Liquide middelen kunnen worden aangehouden in deposito of via rekening-couranttegoed. Hoewel de vergoedingen op deposito’s zijn vastgesteld op interbancaire niveaus, blijken deze op dit moment niet concurrerend te zijn met de tarieven van private banken. Voor een deposito geldt dat, door de huidige situatie op de financiële markten, veel private banken hierop hogere vergoedingen bieden. Op een rekening-couranttegoed wordt in de regel wel voordeel behaald aangezien veel private banken hier geen vergoeding voor geven.

Het schatkistbankieren biedt echter nog andere wezenlijke, niet-financiële voordelen voor RWT’s en andere deelnemers. Ten eerste lopen instellingen het geringst mogelijke risico op hun uitzettingen. Ten tweede is er voor instellingen – onder daarvoor geldende voorwaarden – altijd krediet beschikbaar zowel in de vorm van rekening courant als via leningen. Ten derde zorgt de mogelijkheid tot schatkistbankieren voor een aanzienlijke verbetering van de inkoopmacht van potentiële deelnemers bij commerciële banken. Ten vierde vereenvoudigt deelname aan schatkistbankieren de treasury-functie bij deelnemers omdat bij het uitzetten van middelen niet langer kredietrisicomanagement hoeft te worden gevoerd.

2.2.2.3.2 Operationele doelstelling 2

Het betalingsverkeer van het Rijk betrouwbaar en efficiënt afwikkelen.

Om de kwaliteit van de dienstverlening bij het uitvoeren van het betalingsverkeer van het Rijk en de aanvaardbaarheid van de daaraan verbonden kosten te waarborgen.

• – Contracten met commerciële banken;

• – Verlenging dan wel vernieuwing (via een Europese aanbesteding) van lopende contracten.

Gemiddeld stukstarief van de binnenlandse betalingen van de rijksoverheid;

Voor het betalingsverkeer van departementen is in 2009 een contract gesloten met Royal Bank of Scotland. Dit contract wordt in 2012 geëvalueerd en kan dan eventueel in 2013 worden verlengd. Het nieuwe contract met Royal Bank of Scotland zal naar verwachting een gering effect op de prestatie-indicator hebben, omdat het om een beperkt deel van het totale betalingsverkeer van de Rijksoverheid gaat.

Het betalingsverkeer van de Belastingdienst wordt in 2010 opnieuw aanbesteed. Er wordt verwacht dat door deze aanbesteding het betalingsverkeer van de Rijksoverheid voordeliger zal worden. De eventuele overgang naar een nieuwe bank wordt gefaseerd en zal eind 2010 aanvangen. Vanaf 2011 zal naar verwachting een effect op de prestatie-indicator zichtbaar worden.

2.2.2.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

Het buitenlandse betalingsverkeer van het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt in 2011 opnieuw aanbesteed, omdat het lopende contract met ABN AMRO in 2012 afloopt.