2.1.1 BELEIDSPRIORITEITEN

Inleiding

De arbeidsmarkt staat onder druk door de moeilijke economische omstandigheden. Bij consumenten hebben vermogensverliezen en toegenomen onzekerheid geleid tot minder uitgaven en een lager vertrouwen. Ondernemingen zijn genoodzaakt hun productie aan te passen. De gevolgen hiervan kunnen pijnlijk zijn. Zo is er verlies van werkgelegenheid bij ondernemingen die moeten inkrimpen of het niet redden. Het aantal mensen dat geconfronteerd wordt met werkloosheid stijgt hierdoor. Tegelijkertijd zijn de inkomsten en de uitgaven van de overheid nog altijd niet in evenwicht.

Deze omstandigheden vragen om structurele hervormingen die de Nederlandse economie en arbeidsmarkt versterken, om maatregelen die de schatkist op orde brengen en om beleid dat de gevolgen hiervan eerlijk verdeelt. Dat zijn de drie pijlers onder het kabinetsbeleid. In combinatie zorgen zij ervoor dat Nederland de crisis kan ombuigen naar duurzame groei. Deze beleidsagenda schetst de hoofdlijnen van het SZW-beleid in deze kabinetsperiode, te beginnen met de reactie op de huidige arbeidsmarktontwikkelingen.

Aan het werk

Zoals al aangekondigd in het regeerakkoord zet dit kabinet er vol op in om samen met de sociale partners het functioneren van de arbeidsmarkt te verbeteren en mensen duurzaam aan het werk te helpen. Met de sociale partners is een sociaal akkoord bereikt over de hiervoor noodzakelijke maatregelen. De komende periode staat dan ook in het teken van het verder uitwerken en implementeren van de gemaakte afspraken uit het regeerakkoord en het sociaal akkoord. Daarbij gaat het zowel om directe impulsen bij de huidige uitdagingen op de arbeidsmarkt als om structurele versterkingen van het stelsel. Een stelsel dat iedereen de kans biedt mee te doen. Een stelsel dat ondersteunt en stimuleert dat mensen, wanneer dat nodig is, zo snel mogelijk van werk naar werk kunnen gaan. En een stelsel dat zijn kracht ontleent aan solidariteit. Die solidariteit moet dan ook voor de toekomst behouden blijven.

Arbeidsmarktimpulsen

De gevolgen van de crisis zijn voelbaar op de arbeidsmarkt. Hoewel de werkloosheid in Nederland nog altijd relatief laag is in vergelijking met de andere Europese landen, is de recente ontwikkeling van met name de jeugdwerkloosheid ongunstig. De jeugdwerkloosheid reageert altijd relatief sterk op de conjunctuur, doordat er elk jaar weer een nieuwe lichting jongeren de arbeidsmarkt op stroomt. De laatste lichtingen schoolverlaters hebben nu last van de economische tegenwind bij het zoeken naar startersfuncties.

Als een jongere voor zichzelf geen kansen ziet op de huidige arbeidsmarkt, dan is dat een wezenlijk probleem. Juist daarom is het van belang de soms wel erg negatieve beelden van de werkloosheid onder jongeren ook enigszins te nuanceren. Het jeugdwerkloosheidspercentage betreft namelijk alleen de jongeren die zich op de arbeidsmarkt begeven (de zogenoemde beroepsbevolking). Veel jongeren zoeken helemaal geen werk, maar volgen voltijds onderwijs. En dat is ook prima. Voor Nederland geldt dat een jeugdwerkloosheid van 10 procent betekent dat ongeveer 7 procent van álle Nederlandse jongeren werkloos is. In veel Europese landen is het verschil tussen de beroepsbevolking en de totale bevolking onder jongeren nog veel groter. In die landen hebben scholieren en studenten bijvoorbeeld minder vaak een bijbaan. Zo betekent een jeugdwerkloosheid van 55 procent in Griekenland in feite dat van álle Griekse jongeren 16 procent werkloos is. Figuur 1 toont voor 15 tot 24-jarigen de totale bevolking, de beroepsbevolking en de werkeloosheid voor diverse EU-landen en voor de EU als geheel.

Figuur 1. Jeugdwerkloosheid in 2012 in Europees perspectief als percentage van de beroepsbevolking en van alle jongeren*

* Ten behoeve van de internationale vergelijking is cijfermateriaal van Eurostat gebruikt. De internationale definitie van werkloosheid die Eurostat hanteert, wijkt af van de nationale definitie van het CBS.

Bron: SZW bewerking op basis van gegevens Eurostat, juli 2013.

Ook de arbeidsmarktsituatie van ouderen vraagt bijzondere aandacht in tijden van crisis. Overigens is de arbeidsparticipatie van ouderen in de afgelopen jaren continu gestegen. De arbeidsdeelname van 50- tot 60-jarigen verschilt inmiddels niet wezenlijk meer van de arbeidsdeelname van de totale beroepsbevolking en ook die van 60- tot 65-jarigen is fors gegroeid. Het wegnemen van financiële prikkels voor vroegpensioen is hierbij heel effectief geweest. De gemiddelde leeftijd waarop werknemers met pensioen gaan, steeg van 61,0 jaar in 2006 naar 63,6 jaar in 2012. In 2006 ging de grootste groep nog op 60-jarige leeftijd met pensioen, met daarnaast een kleine piek bij 65 jaar. Ondertussen komt pensionering op 60-jarige leeftijd relatief weinig meer voor. De grootste piek ligt nu bij het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd. Daarnaast neemt ook de pensionering boven de AOW-gerechtigde leeftijd toe (zie figuur 2).

Figuur 2. Leeftijd waarop werknemers met pensioen gaan, 2006-2012

* De cijfers over 2012 zijn nog voorlopig.

Bron: SZW bewerking op basis van gegevens CBS.

Dit laat onverlet dat ouderen die hun baan verliezen momenteel veel moeite hebben weer aan de slag te komen. Naast het reeds bestaande instrumentarium – bijvoorbeeld de premiekorting die een werkgever kan krijgen als hij een oudere uitkeringsgerechtigde in dienst neemt – is daarom voor de jaren 2013 en 2014 in totaal 67 miljoen euro extra uitgetrokken om oudere werklozen aan het werk te helpen. Hierbij gaat het om extra inspanningen op het gebied van re-integratie van oudere werklozen, het intensiveren van netwerkgroepen en het organiseren van inspiratiedagen voor oudere werklozen om hen te helpen bij het vinden van een baan.

Sectorplannen

Het kabinet heeft verder 600 miljoen euro beschikbaar gesteld voor cofinanciering van sectorplannen, waarin sectoren gericht aan de slag gaan met de uitdagingen op de arbeidsmarkt. Er bestaat geen simpele, snelle en allesomvattende oplossing voor de oplopende werkloosheid. Het is primair aan werkgevers en werknemers samen om in deze moeilijke tijden te komen tot maatregelen om duurzame werkgelegenheid te creëren. Het kabinet roept werkgevers- en werknemersorganisaties daarom op een analyse van de arbeidsmarkt in hun sector te maken en met een plan te komen om de knelpunten op korte en middellange termijn via maatwerk aan te pakken. Voor maatregelen uit dergelijke sectorplannen die aan de voorwaarden voldoen is cofinanciering beschikbaar.

In het sociaal akkoord is afgesproken dat het kabinet door cofinanciering van sectorplannen ondersteuning zal bieden bij inspanningen om mensen die hun baan dreigen kwijt te raken via (inter-)sectorale mobiliteit en scholing aan de slag te houden. Ook het bieden van kansen aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt kan rekenen op steun, evenals het bieden van kansen aan jongeren om werkervaring op te doen. Daarnaast kunnen sectorplannen bijdragen aan duurzame inzetbaarheid van werknemers, bijvoorbeeld door het inzetten van oudere vakkrachten voor coaching en begeleiding. Sectorplannen kunnen ook zorgen voor een betere werking van de arbeidsmarkt binnen en/of tussen sectoren, ook op langere termijn.

Naast de bovengenoemde directe impulsen zijn – in overeenstemming met de aanbevelingen van de Europese Commissie – verdere structurele maatregelen nodig om de arbeidsmarkt in lijn te brengen en te houden met de eisen van de 21e eeuw. Dan gaat het om maatregelen ter bevordering van de arbeidsparticipatie, met name van mensen in de marge van de arbeidsmarkt. Onderdeel daarvan is de verdere beperking van fiscale regels die de arbeidsparticipatie ontmoedigen, onder meer door een geleidelijke afschaffing van de overdraagbaarheid van de algemene heffingskorting van een partner met weinig of geen eigen inkomen. Ten slotte blijft het zaak de werking van de arbeidsmarkt te verbeteren en de arbeidsmarktmobiliteit te bevorderen, onder meer door de afgesproken hervormingen van de ontslagwetgeving en van de WW-uitkering.

Naar een inclusieve arbeidsmarkt

Aan mensen die dat echt nodig hebben, biedt de overheid inkomensondersteuning en aangepaste arbeid. Daarnaast ondersteunt de overheid hen bij het vinden van werk. Op die manier wil het kabinet bereiken dat alle mensen als volwaardige burgers mee kunnen doen aan onze samenleving. Bij voorkeur via een reguliere baan, maar als dat (nog) een brug te ver is, door op een andere manier te participeren in de samenleving. Hiervoor komt er één regeling die wordt vastgelegd in de Participatiewet. Met het sociaal akkoord van april 2013 hebben sociale partners zich verbonden aan de doelstelling om meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen. De afspraken uit het sociaal akkoord verbreden het draagvlak voor de Participatiewet. De nieuwe wet stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van mensen om werk te vinden, neemt belemmeringen daarvoor weg en maakt hulp mogelijk voor degenen die dat ook echt nodig hebben. Hiervoor komen verschillende instrumenten beschikbaar, zoals loonkostensubsidie en beschut werk.

Gemeenten en sociale partners zorgen ervoor dat er 35 regionale Werkbedrijven komen. De Werkbedrijven worden de schakel tussen werkgevers en mensen met een arbeidsbeperking. Zij moeten de kans op succesvolle plaatsing vergroten. Gemeenten hebben het voortouw en werken samen met UWV en sociale partners. Voor de uitwerking van het Werkbedrijf overleggen sociale partners met gemeenten in de onlangs opgerichte Werkkamer. Werkgevers stellen zich ervoor garant dat er voor mensen met een arbeidsbeperking ook werk is. Deze afspraak zal worden gemonitord. Als er onvoldoende banen worden gerealiseerd treedt er, na overleg met sociale partners en gemeenten, een verplicht quotum in werking. Het quotum wordt wettelijk vastgelegd.

In 2014 treffen het Rijk, (organisaties van) gemeenten, sociale partners, cliëntenorganisaties en anderen samen de voorbereidingen voor de invoering van de Participatiewet per 1 januari 2015. Met de Participatiewet en met de decentralisaties op andere beleidsterreinen krijgen gemeenten meer en betere mogelijkheden om tot een samenhangend en integraal beleid in het sociale domein te komen. De decentralisaties maken het mogelijk de terreinen van participatie, ondersteuning en begeleiding, en jeugdzorg met elkaar te verbinden en beter aan te laten sluiten bij beleidsterreinen waar gemeenten al verantwoordelijk voor zijn, zoals de WMO.

De inzet van het rijk is om voldoende ruimte aan gemeentelijke beleidsvrijheid te geven en de gemeenten te betrekken bij de regelgeving die hen aangaat. Op die manier zijn zij optimaal in de gelegenheid om de voordelen van de decentralisaties voor hun burgers te benutten. Het Rijk zet er via het programma Beter Werken in het Openbaar Bestuur op in om gemeenten te helpen een professionaliseringsslag te maken.

Van werk naar werk

Het kabinet wil voorkomen dat mensen onnodig in dienst worden gehouden op basis van een reeks van flexibele contracten. Het herstel van de balans tussen vast en flexibel werk vergt daarnaast aanpassing van de bescherming die werknemers met een vast contract hebben. Bijvoorbeeld door ontslagvergoedingen om te zetten in transitiebudgetten die worden aangewend om ander werk te vinden en de omvang daarvan te begrenzen. Aanpassingen van het ontslagrecht maken het stelsel eerlijker, eenvoudiger en meer gericht op het vinden van een nieuwe baan. Verworvenheden als de bescherming tegen willekeur, het preventieve karakter van het stelsel en de waarborg van een zorgvuldige procedure blijven niettemin onverkort behouden. Het uitgangspunt is en blijft dat aan een ontslag een geldige reden ten grondslag dient te liggen. Ook de WW wordt hervormd. De maximale duur van de (publiek gefinancierde) WW wordt beperkt tot twee jaar. Daarnaast wordt de WW activerender gemaakt door ervoor te zorgen dat werken vanuit de WW vaker loont, door de voorwaarden aan te scherpen om vanuit de WW snel passende arbeid te aanvaarden en door samen met de sociale partners in te zetten op van-werk-naar-werkbegeleding. Op deze manier worden investeringen in scholing en mobiliteit gestimuleerd, worden mensen voor de arbeidsmarkt behouden en wordt de (langdurige) werkloosheid teruggedrongen.

De invoering van deze maatregelen kost tijd en luistert nauw. Daarom zal het kabinet de afspraken die hierover met sociale partners zijn gemaakt zorgvuldig uitwerken en pas vanaf 2015 en 2016 geleidelijk implementeren. Het kabinet heeft de SER om advies gevraagd over de verdere vormgeving van de sociale infrastructuur voor de arbeidsmarkt – en met name de rol van werkgevers en werknemers hierin – waarbij de nadruk ligt op het voorkomen van werkloosheid en het beperken van de werkloosheidsduur.

Kansen bieden in alle levensfasen

Het kabinet streeft naar een arbeidsmarkt die iedereen kansen biedt om actief deel te nemen en die mensen ook stimuleert deze kansen te grijpen. De hiervoor genoemde Participatiewet geeft concrete invulling aan dit streven voor de mensen met een arbeidsbeperking en/of een zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt. Een arbeidsmarkt met kansen voor iedereen is een ambitie die nog een stap verder gaat. Dit vergt een stelsel waarin de overheid en andere betrokken partijen (met name sociale partners) er gezamenlijk zorg voor dragen dat alle mensen, als zij dat in bepaalde fasen van het leven nodig hebben, ondersteuning kunnen krijgen in het sociale domein.

Arbeid en zorg

De mogelijkheid om arbeid en zorg te combineren raakt velen: werknemers en hun sociale omgeving, werkgevers en overheid. De vraag hoe de juiste balans kan worden gevonden, neemt aan gewicht toe door maatschappelijke, demografische en beleidsmatige ontwikkelingen. Deze vergroten het belang voor werknemers om werk en andere taken te kunnen combineren. Het kabinet wil met het oog op de participatiebevordering (vooral van vrouwen), inkomensondersteuning, ondersteuning van de ontwikkeling van kinderen en vergroting van de betrokkenheid in de samenleving (meer voor elkaar zorgen), de randvoorwaarden verbeteren zodat werknemers in staat zijn hun verantwoordelijkheid te blijven nemen voor het combineren van arbeid en zorg. In de brief over de resultaten van het sociaal akkoord van 11 april 2013 heeft het kabinet de sociale partners opgeroepen om een versterkte inzet te doen op cao-afspraken die de combinatie van arbeid en zorg ondersteunen. Zoals vermeld zal het kabinet met sociale partners nader in overleg gaan over een gezamenlijke inzet op dit gebied. Door gezamenlijk op te trekken in een brede «arbeid-en-zorgtop» kan een agenda worden geformuleerd die aansluit bij de behoefte op de werkvloer. Daarbij gaat het om zaken als het stimuleren van een grotere betrokkenheid van mannen bij (mantel-)zorgtaken, het creëren van flexibiliteit in het arbeidspatroon, kinderopvang en de aansluiting daarvan met het onderwijs en om aandacht voor de psychosociale arbeidsbelasting.

Huishoudentoeslag

Kindregelingen

Armoede

De armoedeproblematiek is in Nederland mede dankzij een gedegen stelsel van sociale zekerheid relatief gezien beperkt. Ook in deze economisch moeilijke tijden wil het kabinet ervoor zorgen dat niemand als gevolg van een laag inkomen buiten de boot valt. Werk vormt de beste weg uit armoede. Dit is primair ieders eigen verantwoordelijkheid, maar in bepaalde gevallen kan een helpende hand nuttig en nodig zijn. Voor het vervullen van die belangrijke rol zijn de gemeenten het best toegerust. Zij maken werk van armoedepreventie, dragen zorg voor een integrale aanpak over het gehele sociale domein en bieden waar nodig inkomensondersteuning. Speerpunt daarbij is het tegengaan van armoede onder gezinnen met kinderen, zodat ook deze kinderen een goede start kunnen maken. Samenwerking hierbij tussen gemeenten en private partijen, zoals Vereniging Leergeld, Jeugdsportfonds en Jeugdcultuurfonds, is wenselijk en wordt gestimuleerd. Het kabinet gaat het armoede- en schuldenbeleid de komende jaren intensiveren en stelt daartoe in 2014 80 miljoen euro en voor 2015 en latere jaren 100 miljoen euro extra ter beschikking. Een deel van deze middelen – circa 5 miljoen euro – wordt gebruikt om de Sportimpuls te verhogen en de subsidie aan het Jeugdfonds te verlengen.

Schuldenproblematiek

Integratie en maatschappelijke samenhang

De overheid bevordert de maatschappelijke samenhang en sociale stabiliteit door participatie en inburgering van iedereen met een migrantenachtergrond. Integratie begint ermee dat nieuwkomers een uitdrukkelijke keuze maken voor Nederland. Van hen wordt verwacht dat zij investeren in de taal en de vaardigheden die nodig zijn voor een zelfredzaam bestaan. Daarnaast wordt verwacht dat zij zich verdiepen in de kernwaarden van onze samenleving en deze naleven. Dit stelt ook eisen aan ouders op het gebied van grenzen stellen en opvoeden. Nieuwkomers mogen zelf een samenleving verwachten waarin mensen erop kunnen vertrouwen dat hun rechten even goed beschermd zijn als die van een ander, en waarin iedereen een eerlijke kans krijgt om succesvol te zijn en mee te doen. Hiervoor is het noodzakelijk dat instellingen in de publieke sector de vraagstukken die voortkomen uit een divers samengestelde bevolking en achterblijvende integratie het hoofd kunnen bieden.

Om de zelfredzaamheid van nieuwkomers te vergroten, worden de inburgeringseisen in 2014 aangescherpt door invoering van een arbeidsmarktmodule. Het kabinet heeft voorgesteld om via een zogenoemde «participatieovereenkomst» nieuwkomers te wijzen op de rechten, plichten en fundamentele waarden van de Nederlandse samenleving. In 2014 worden verschillende modellen van het participatiecontract getoetst in een pilot. Veel succesvolle migrantenjongeren zijn een informele coach voor jongeren in hun omgeving op het gebied van onderwijs- en loopbaankeuzes. Samen met de SER worden enkele honderden migrantenjongeren aan een coach gekoppeld en zo in hun eigen carrière en netwerk versterkt, waardoor ze een nog betere informele coach voor jongeren in hun omgeving kunnen zijn.

Gelijkwaardigheid is een kernwaarde binnen de Nederlandse samenleving. In 2014 wordt in samenwerking met maatschappelijke partners en het Ministerie van OCW uitvoering gegeven aan de aanpak «Homoacceptatie onder etnische minderheden». De nadruk ligt daarbij op de emancipatie van lesbische vrouwen, homoseksuele mannen, biseksuelen en transgenders (LHBT’s) uit etnische minderheden en het vergroten van de acceptatie onder de ouders. Naar aanleiding van de kabinetsreactie op het advies van de Onderwijsraad, wordt in samenwerking met het Ministerie van OCW invulling geven aan het versterken van het burgerschapsonderwijs. Ten aanzien van het toezicht op privaat gefinancierde internaten geldt dat het vrijwillig toezicht in 2014 volledig is ingevoerd en er een wetsvoorstel wordt ingediend op basis waarvan het toezicht op deze internaten een formeel wettelijk karakter krijgt.

Beschermen van solidariteit

Er is een breed draagvlak binnen de samenleving voor het in stand houden van een stelsel van sociale zekerheid dat aan iedereen kansen biedt – en zo nodig ook ondersteuning. Burgers en werkgevers zijn solidair met elkaar en het merendeel vindt het vanzelfsprekend om de regels die daarbij horen na te leven. Maar het draagvlak brokkelt af als fraude onbestraft blijft. Dan ontstaat het risico dat ook goedwillende burgers en werkgevers minder bereid zijn de regels na te leven. Zeker nu in tijden van crisis het beroep op de sociale zekerheid toeneemt en burgers en werkgevers ook op andere terreinen moeten inleveren. Juist om de solidariteit binnen het sociale zekerheidsstelsel te kunnen behouden moet de aanpak van fraude stevig en zichtbaar zijn.

Handhaving en naleving

Arbeidsmigratie

Tegengaan schijnconstructies

Europa

Het kabinet steunt het streven naar een verdere versterking van de sociale dimensie van de EMU. Het gaat daarbij vooral om het verbeteren van de kwaliteit van het sociaal beleid van de lidstaten door te leren van elkaar en het uitwisselen van «best practices», rekening houdend met de nationale verschillen. Bij hervormingen en bezuinigingsmaatregelen moet bovendien steeds oog zijn voor de sociale aspecten en de langetermijneffecten. Sociale partners dienen zowel op nationaal als Europees niveau goed bij dit proces betrokken te worden. Als het gaat om regelgeving blijven de bevoegdheden primair nationaal. Er dient geen wijziging te komen in de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten, en voorstellen mogen niet leiden tot hogere financiële afdrachten. Kern van het sociale beleid in Europa is het bevorderen van verstandig sociaaleconomisch beleid in de lidstaten, gericht op activering. Daarbij staan voor Nederland enkele thema’s centraal. In Europa moet gestreefd worden naar fatsoenlijke inkomens en eerlijke beloning: gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde locatie. Europese afspraken over een minimumloon worden afgewezen, maar wel dient er aandacht te zijn voor internationale afspraken over billijke beloning en het uitwisselen van best practices hierover. Loondumping en uitbuiting dienen zowel op nationaal als Europees niveau effectief bestreden te worden.

Goede en houdbare oudedagsvoorzieningen

Een onmisbaar onderdeel van een goed stelsel van sociale zekerheid is een oudedagsvoorziening die mensen inkomenszekerheid biedt op het moment dat actieve participatie op de arbeidsmarkt niet langer wordt gevraagd. De overheid biedt daarom een basisinkomen aan personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en stimuleert de opbouw van en waarborgt de aanvullende arbeidspensioenen.

AOW

Met de AOW kent Nederland een oudedagsvoorziening die vrijwel iedere ingezetene het sociaal minimum garandeert. Mede dankzij deze basisvoorziening behoort de armoede onder ouderen in Nederland tot de laagste in Europa. Om de AOW op de lange termijn betaalbaar te houden, wordt vanaf 2013 de AOW-leeftijd stapsgewijs verhoogd naar 67 jaar en vervolgens gekoppeld aan de levensverwachting. In het regeerakkoord is afgesproken deze verhoging vanaf 2016 te versnellen. De AOW-leeftijd zal hierdoor 67 jaar zijn in 2021 (in plaats van in 2023, volgens de nu geldende wet) en daarna gekoppeld worden aan de levensverwachting. Het is de planning om het wetsvoorstel dat de versnelde leeftijdsverhoging regelt in het voorjaar van 2014 bij de Tweede Kamer in te dienen. Voor mensen die per 1-1-2013 reeds deelnemen aan een vut- of prepensioenregeling of een daarmee vergelijkbare regeling en die zich niet hebben kunnen voorbereiden op de leeftijdsverhoging van de AOW is er een overbruggingsregeling. Deze regeling kent een inkomenseis en een partner- en vermogenstoets. Bezit in de eigen woning en pensioenvermogen worden daarbij buiten beschouwing gelaten.

Figuur 3. Versnelde verhoging AOW-leeftijd

* Verdere verhoging boven 67 jaar wordt gekoppeld aan de stijging van de levensverwachting.

Bron: SZW.

Aanvullende pensioenen

Het is aan de sociale partners om afspraken te maken over eventuele aanvullende pensioenopbouw. Daarbij kunnen zij binnen bepaalde grenzen en wettelijke kaders gebruik maken van fiscale faciliteiten. In aansluiting op de aanbeveling van de Europese Commissie zal het aanvullend pensioen in de tweede pensioenpijler aan de verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd worden aangepast, met zorg voor een evenwichtige verdeling van de kosten en de risico’s binnen en tussen generaties. Maatregelen om de inzetbaarheid van oudere werknemers op de arbeidsmarkt te bevorderen, ondersteunen de geleidelijke verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd.

Als gevolg van de kredietcrisis van 2008 en de gestegen levensverwachting kwam het overgrote deel van de pensioenfondsen in financiële problemen te verkeren. Naar aanleiding daarvan hebben onder meer de commissie Goudswaard en ook de sociale partners in het Pensioenakkoord gevraagd het mogelijk te maken de gevolgen van financiële schokken en de levensverwachting geleidelijker te verwerken. Daartoe zal de wetgever het financieel toetsingskader aanpassen. Het nieuwe toetsingskader draagt er naar redelijke verwachting voor zorg dat ook in de gewijzigde, onzekerder omstandigheden het beoogde evenwicht tussen de belangen van de diverse betrokken generaties gewaarborgd blijft.

Stelseldiscussie over toekomst pensioenstelsel

Nederland heeft een goed functionerend pensioenstelsel met steeds betere checks and balances. Tegelijkertijd is het vertrouwen in het stelsel niet meer zo groot als het is geweest. Dat heeft te maken met de financiële situatie van fondsen, maar ook met de vraag of de manier waarop mensen pensioen opbouwen nog wel aansluit bij de manier waarop zij leven en werken in de 21ste eeuw. Het is belangrijk om ervoor te zorgen dat het pensioenstelsel blijft aansluiten bij de eisen van de tijd. In de komende periode zullen deze en andere fundamentele vragen breed besproken worden. De beleidsdoorlichting Pensioenbeleid (artikel 8 van de begroting), die momenteel wordt uitgevoerd, zal een eerste aanzet leveren voor deze discussie.

Tot slot

Deze beleidsagenda maakt duidelijk dat er de komende jaren veel staat te gebeuren op het beleidsterrein van SZW. Dit zal een groot deel van de bevolking direct of indirect raken. Het kabinet realiseert zich dat verschillende maatregelen pijnlijk zullen zijn. Maar juist door nu keuzes te maken, blijft het ook in de toekomst nog mogelijk kansen en ondersteuning te bieden en solidariteit te tonen als dit echt noodzakelijk is. Vanuit die overtuiging bouwt het kabinet, gezamenlijk met sociale partners, gemeenten en andere betrokkenen, verder aan het stelsel van sociale zekerheid en de arbeidsmarkt van morgen.

2.1.2 BUDGETTAIRE ONTWIKKELINGEN SZA-KADER

2.1.2.1 Inleiding

De uitgaven van de overheid zijn verdeeld over drie uitgavenkaders. Dit zijn de Rijksbegroting-in-enge-zin (Rbg-eng), het Budgettair Kader Zorg (BKZ) en het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt (SZA). De Minister van SZW is in beginsel verantwoordelijk voor de beheersing van de uitgaven in het SZA-kader.

Het merendeel van de uitgaven van de SZW-begroting valt binnen het uitgavenkader SZA. Een aantal begrotingsposten wordt echter gerekend tot het kader Rbg-eng, zoals de apparaatsuitgaven van SZW. Een exacte aansluiting tussen de uitgaven in de SZW-begroting en het SZA-kader is te vinden in bijlage 2.

Deze paragraaf geeft een overzicht van de budgettaire ontwikkelingen in het SZA-kader. Er wordt inzicht gegeven in de mutaties die zijn opgetreden sinds de ontwerpbegroting 2013. Dit betreft onder meer mutaties als gevolg van het regeerakkoord Rutte/Asscher, het sociaal akkoord en het aanvullend pakket. Vervolgens wordt ingegaan op de ontwikkelingen in de uitgaven en de volumes. Ten slotte wordt ingegaan op de mutaties van de ijklijn (het uitgavenplafond voor het SZA-kader) en worden de SZA-uitgaven hieraan getoetst.

2.1.2.2 Uitgaven SZA-kader 2013-2018

In tabel 2.1.2.1 zijn de uitgaven die behoren tot het SZA-kader voor 2013 tot en met 2018 weergegeven. Te zien is dat de totale SZA-uitgaven (uitgedrukt in het prijsniveau van het jaar 2013, zogenoemde constante prijzen) van 2013 tot 2015 toenemen van € 74,1 miljard naar € 80,4 miljard. Vervolgens dalen de SZA-uitgaven naar € 79,2 miljard in 2018. Dit verloop wordt door een aantal onderliggende ontwikkelingen beïnvloed. De AOW-uitgaven nemen tussen 2013 en 2015 met € 1,3 miljard toe als gevolg van de vergrijzing. Door de stapsgewijze verhoging van de AOW-leeftijd stabiliseren de AOW-uitgaven zich na 2015. De werkloosheidsuitgaven nemen eerst toe van 2013 naar 2016 om vervolgens weer af te nemen. Dit wordt veroorzaakt door de conjunctuur. Daarnaast wordt de oploop vanaf 2015 verklaard door het invoeren van de ouderencomponent huishoudentoeslag. De oploop wordt geremd door verschillende ombuigingsmaatregelen.

Het restant van de SZA-uitgaven vertoont per saldo een relatief stabiel verloop. De overige uitgaven bestaan met name uit arbeidsongeschiktheidsuitgaven (€ 12 miljard), uitgaven aan kindregelingen en kinderopvang (€ 7 miljard) en de WSW (€ 2 miljard). Een verdere uitsplitsing van de SZA-uitgaven is te vinden in tabel 2.1.2.3.

De uitgavenkaders van de overheid worden uitgedrukt in lopende prijzen, wat betekent dat rekening wordt gehouden met toekomstige loon- en prijsontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor de uitgaven. In lopende prijzen nemen de SZA-uitgaven toe van € 74,1 miljard in 2013 naar € 85,2 miljard in 2018. Uitgedrukt in een percentage van het BBP dalen de SZA-uitgaven in latere jaren.

Tabel 2.1.2.2 geeft een overzicht van de budgettaire mutaties die sinds de vorige ontwerpbegroting zijn opgetreden, de zogenoemde verticale toelichting.

A. Macro-economische mutaties

Aanpassingen van de uitgaven als gevolg van wijzigingen in verwachte economische ontwikkelingen worden macro-economische mutaties genoemd. De macro-economische mutaties laten per saldo een tegenvaller zien van € 0,9 miljard in 2013 tot € 3,1 miljard in 2015. Vervolgens loopt de tegenvaller af tot € 1,1 miljard in 2017. Deze mutatie is het saldo van een tegenvaller in de werkloosheidsuitgaven en een meevaller op de loon- en prijsontwikkeling.

Sinds de begroting 2013 heeft het CPB de raming van de werkloze beroepsbevolking zowel bij de start van het kabinet als bij het CEP en de MEV naar boven bijgesteld. Dit leidt tot hogere uitgaven aan de WW en bijstand. Tegenover de hogere werkloosheidsuitgaven staat een meevallende loon- en prijsontwikkeling. De uitgaven onder het kader SZA zijn met name afhankelijk van de contractloonontwikkeling. Dit komt doordat de uitkeringen in de sociale zekerheid worden aangepast aan de ontwikkeling van de lonen. De procentuele ontwikkeling van de lonen is kleiner dan waar bij de begroting 2013 van werd uitgegaan, waardoor de uitgaven van SZW dalen.

B. Mee- en tegenvallers

C. Ombuigingen

D. Besparingsverliezen en Intensiveringen

E. Technische mutaties

De technische mutaties betreffen voornamelijk bruteringseffecten. Aanpassingen in de fiscaliteit hebben vaak gevolgen voor de hoogte van de uitkeringen, hiervoor wordt het SZA-kader gecompenseerd. Daarnaast bevat deze post technische overboekingen tussen het SZA-kader en het kader Rbg-eng. De technische overboekingen betreffen voornamelijk een overboeking van de middelen voor cofinanciering van sectorplannen naar het kader Rbg-eng.

2.1.2.3 Uitgaven- en volumeontwikkelingen SZA-kader 2013-2018

Dit onderdeel geeft een toelichting op het verloop van de uitgaven in het SZA-kader over de jaren heen, de zogenoemde horizontale toelichting. Ook worden de volumeontwikkelingen van de uitkeringsregelingen toegelicht. De ontwikkeling van de uitgaven wordt namelijk in sterke mate bepaald door de ontwikkeling van de onderliggende volumecijfers. Tabel 2.1.2.3 toont een onderverdeling van de uitgaven in het SZA-kader naar de verschillende regelingen. Het betreft hier netto uitgaven, na aftrek van relevante ontvangsten. Tabel 2.1.2.4 geeft een overzicht van de volumecijfers. De volumeontwikkelingen in tabel 2.1.2.4 wijken op onderdelen af van de cijfers genoemd in de beleidsartikelen. Dat komt doordat in de tabel volumecijfers zijn opgenomen die relevant zijn voor de uitgavenontwikkeling, te weten herleide uitkeringsjaren. Ter illustratie: beleidsartikel 8 bevat het volume AOW in personen, dit is hoger dan het volume dat in tabel 2.1.2.4 is opgenomen. Voor de budgettaire ontwikkelingen is het van belang hoeveel volledige AOW-uitkeringen er in enig jaar zijn en niet het aantal mensen dat een AOW-uitkering heeft. Zo worden in tabel 2.1.2.4 bijvoorbeeld twee mensen met beide een halve AOW-opbouw opgeteld tot één volledige uitkering.

De uitgaven aan de WW stijgen van 2013 tot 2015 om vervolgens in de jaren daarna te dalen. Dit verloop van de raming van de WW-uitgaven is grotendeels het gevolg van fluctuaties in de werkloosheid als gevolg van conjucturele schommelingen. Een hogere werkloosheid betekent ook een groter aantal mensen met een WW-uitkering. De verwachting is dat de werkloosheid de komende jaren stijgt. Vanaf 2016 zal de werkloosheid naar verwachting langzaam dalen, met enige vertraging zal dan ook het aantal WW-uitkeringen dalen.

De geraamde uitgaven aan de bijstand stijgen de komende jaren ook als gevolg van de ontwikkeling van de werkloosheid. De daling van de uitgaven aan de bijstand in 2015 wordt voornamelijk veroorzaakt door het afschaffen van de alleenstaande ouderkop in de bijstand als onderdeel van de hervorming van de kindregelingen en de invoering van de kostendelersnorm. De meerjarige oploop van de uitgaven op het inkomensdeel van de WWB hangt samen met de invoering van de Participatiewet vanaf 2015.

De arbeidsongeschiktheidsuitgaven (WAO, WIA, WAZ en Wajong) nemen tot 2015 toe en dalen vervolgens vanaf 2016. Vanaf 2015 wordt de instroom in de Wajong beperkt tot mensen die volledig en duurzaam geen arbeidsvermogen hebben. Het volume is hierdoor in 2015 ongeveer gelijk aan dat in 2014. Het Wajong-volume daalt vervolgens vanwege de geleidelijke overgang van Wajongers met arbeidsvermogen naar de Participatiewet. Het aantal WAO-uitkeringen daalt omdat het een aflopende regeling is. In latere jaren gaat de daling minder snel vanwege de AOW-leeftijdsverhoging. Het aantal WIA-uitkeringen stijgt omdat de regeling in opbouw is.

De ZW-uitgaven en het aantal mensen met een ZW-uitkering lopen langzaam af. Dit wordt met name veroorzaakt door de verslechterde conjunctuur (minder zieke uitzendkrachten) en maatregelen in de Wet beperking ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid vangnetters. De WAZO-uitgaven (zwangerschaps- en bevallingsverlof) lopen juist licht op, voornamelijk veroorzaakt door een lichte stijging van het aantal uren dat vrouwen participeren in het arbeidsproces.

De uitkeringslasten Anw dalen verder omdat de groep Anw-gerechtigden die voor 1950 geboren is, en daar hun recht op Anw aan ontleent, bij het bereiken van de AOW-leeftijd de Anw verlaat. Ook de groep mensen die bij de inwerkingtreding van de huidige Anw al recht hadden op diens voorganger, de Algemene Weduwen- en Wezenwet, stroomt de komende jaren grotendeels uit vanwege het bereiken van de AOW-leeftijd. Daarnaast levert het verkorten van de Anw-duur voor nieuwe instroom naar 1 jaar een besparing op vanaf 2015.

De ouderdomsuitgaven (AOW) nemen als gevolg van de stijgende levensverwachting en de vergrijzing in 2014 toe. Deze toename wordt in 2014 en 2015 enigszins afgevlakt en vanaf 2016 zullen de AOW-uitgaven naar verwachting niet verder toenemen. Dit wordt ten eerste veroorzaakt door de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd. Ten tweede vindt er vanaf 1 april 2015 geen nieuwe instroom meer plaats in de AOW-partnertoeslag. Hierdoor neemt het aantal personen met partnertoeslag vanaf 2015 snel af.

De uitkeringslasten MKOB dalen in 2014 fors ten opzichte van 2013. Dit komt door de incidentele tegenvaller, die voortkomt uit het met terugwerkende kracht invoeren van de Regeling koopkrachttegemoetkoming niet-KOB-gerechtigden met een AOW-pensioen. De MKOB wordt in 2015 afgeschaft. In dat jaar wordt gefaseerd een huishoudentoeslag ingevoerd. De fiscale ouderenkortingen worden omgezet in de ouderencomponent huishoudentoeslag. De invoering van de ouderencomponent geeft een kaseffect in 2014.

De re-integratie-uitgaven voor arbeidsongeschiktheid kennen een dalend verloop als gevolg van de korting uit het regeerakkoord Rutte/Asscher. Het Wsw-budget kent een dalend verloop vanwege de maatregelen uit het sociaal akkoord. Vanaf 2015 is er geen nieuwe instroom meer in de Wsw, bovendien is er een efficiencykorting toegepast. Het participatiebudget voor gemeenten kent een dalend verloop tot 2015 vanwege de korting uit het regeerakkoord Rutte/Asscher. Vanaf 2016 stijgen deze uitgaven vanwege de maatregelen uit de Participatiewet.

De uitgaven aan kinderopvangtoeslag (KOT) zijn in 2014 nagenoeg gelijk aan de uitgaven in 2013. De uitgaven aan KOT nemen vanaf 2014 toe, voornamelijk door een geraamde toename van het aantal kinderen in de buitenschoolse opvang. De uitgaven aan kinderbijslag dalen voornamelijk door het verlagen van de kinderbijslagbedragen naar het bedrag van het jongste kind. Bovendien neemt het aantal kinderen waarvoor recht op kinderbijslag bestaat af als gevolg van demografische ontwikkelingen. De TOG wordt per 1 juli 2015 geïntegreerd in de AKW.

De uitgaven aan het kindgebonden budget verdubbelen in de komende jaren. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt door de introductie van een alleenstaande ouderkop. Bovendien worden de bedragen voor het eerste en tweede kind verhoogd. De stijging van de uitgaven wordt vanaf 2015 getemperd doordat de inkomensgrens (waaronder recht is op kindgebonden budget) van de WKB wordt geharmoniseerd met die van de zorgtoeslag. Het aantal gezinnen dat in aanmerking komt voor een kindgebonden budget neemt tot 2016 af. Dit wordt voornamelijk veroorzaakt doordat de inkomensgrens tot en met 2015 niet geïndexeerd wordt. Daardoor hebben minder gezinnen recht op een kindgebonden budget.

De ontwikkeling van de uitgaven voor de uitvoering van de sociale-zekerheidsregelingen door UWV en SVB wordt gedeeltelijk veroorzaakt door de volumeontwikkelingen in de verschillende regelingen. Daarnaast zorgt de taakstelling op de uitvoeringsorganen uit de regeerakkoorden Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher voor een daling van de uitvoeringskosten.

De overige uitgaven betreffen verschillende kleinere regelingen zoals de TW, de AIO, de Overbruggingsregeling en middelen voor het beleidsterrein integratie en maatschappelijke samenhang. Daarnaast is de loon- en prijsbijstelling in deze post opgenomen, wat de oploop na 2013 verklaart. Deze is voor de jaren na 2013 nog niet toebedeeld aan de uitgavencategorieën. De uitgavencategorieën zijn daarmee in constante prijzen, terwijl het totaal aan SZA-uitgaven is weergegeven in lopende prijzen.

2.1.2.4 Uitgavenplafond SZA-kader 2013-2017 en toetsing aan uitgavenplafond

Bij de start van de kabinetsperiode is de ijklijn vastgesteld op basis van de toenmalige uitgavenraming. Dit is gebeurd in de startnota1. Gedurende de kabinetsperiode wordt de ijklijn bijgesteld voor prijsontwikkelingen, overboekingen tussen kaders en statistische correcties. Tevens vindt er een herijking van de kaders plaats. Tabel 2.1.2.5 toont de bijstelling van de ijklijn-SZA sinds de startnota.

Voor de bijstelling voor de prijsontwikkeling wordt gebruik gemaakt van de prijs nationale bestedingen (pNB). De prijsontwikkeling blijft achter bij de verwachting in de startnota, daarom vindt een neerwaartse aanpassing van de ijklijn plaats. Deze neerwaartse bijstelling van het uitgavenkader als gevolg van de prijsontwikkeling moet in samenhang worden gezien met de meevaller als gevolg van de loon- en prijsontwikkeling van de uitgaven in tabel 2.1.2.2. De overboekingen betreffen voornamelijk een overboeking van de middelen voor cofinanciering van sectorplannen van het SZA-kader naar het kader Rbg-eng. Statistische correcties zijn voornamelijk zogenoemde bruteringseffecten. Door aanpassingen in de fiscaliteit stijgt de hoogte van de uitkeringen, hiervoor wordt het SZA-kader gecompenseerd. Bovendien vindt een herijking van de kaders (2014–2017) plaats. Het bestaande kader wordt na de verwerking van het 6 miljard pakket en de doorwerking daarvan gecorrigeerd. Dit herijkte kader zal worden gepubliceerd in de Miljoenennota 2014.

In tabel 2.1.2.6 zijn de uitgaven in het SZA-kader afgezet tegen de ijklijn (het plafond waaraan de SZA-uitgaven worden getoetst). Er is geen sprake van een over- / onderschrijding van de ijklijn SZA (2014–2017) omdat de ijklijn bij Miljoenennota opnieuw wordt vastgesteld.

2.1.3 AANSLUITINGSTABELLEN

2.1.4 MEERJARENPLANNING BELEIDSDOORLICHTINGEN