N0.WOI.I6.OO52/I/V0 's-Gravenhage, 4 juli 2016
Bij brief van 8 maart 2016 heeft de Minister-President op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd hem van voorlichting te dienen over de ministeriële verantwoordelijkheid voor begrote gelden die overeenkomstig de Wet financieel statuut van het koninklijk huis worden besteed, gegeven de vrijheid van de Koning om zijn Huis, met inachtneming van het openbaar belang, in te richten.
De Minister-President vraagt in het verzoek om voorlichting om een nadere beschouwing te geven over de betekenis van artikel 41 van de Grondwet, in het bijzonder in het licht van de ministeriële verantwoordelijkheid (artikelen 42 en 68 van de Grondwet) voor begrote gelden die overeenkomstig de Wet financieel statuut van het koninklijk huis worden besteed.
De Afdeling advisering van de Raad van State gaat eerst in op het grondwettelijk kader. Daarna bespreekt zij de wijze waarop in de Wet Financieel Statuut Koninklijk Huis (WFSKH) en de begrotingswet hoofdstuk 1 invulling is gegeven aan het grondwettelijk kader. Daarbij komt de Afdeling tot de conclusie dat artikel 41 Grondwet, dat ziet op de inrichting van het Huis door de Koning, van toepassing is op zowel de grondwettelijke uitkering aan de Koning als op de functionele kosten (respectievelijk de artikelen 1 en 2 van de begroting hoofdstuk I). Dit betekent dat voor uitgaven die op grond van deze artikelen worden gedaan geldt dat de Minister-President hierover geen inlichtingen aan het parlement verstrekt, tenzij deze uitgaven het openbaar belang raken. In dit verband merkt de Afdeling op dat een onderscheid tussen privé-uitgaven en functionele kosten, zo dat al gemaakt zou kunnen worden, in het licht van de grondwetsgeschiedenis niet relevant is. Ten slotte past de Afdeling het gegeven kader toe op de onderwerpen die in de recente Kamervragen daarover aan de orde zijn gesteld.
1. Aanleiding
De Minister-President heeft op 16 februari 2016 in antwoord op vragen vanuit de Tweede Kamer verwezen naar de voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State d.d. 23 december 2010 (hierna: de voorlichting uit 2010).1 Deze voorlichting richtte zich met name op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de leden van het koninklijk huis. Naar aanleiding van reacties op de antwoorden van 16 februari 2016 en aanvullende vragen vanuit de Tweede Kamer van 17 en 18 februari 2016 is aan de Afdeling een nieuwe voorlichting gevraagd met het verzoek daarin een nadere beschouwing te geven over de betekenis van artikel 41 van de Grondwet. Daarbij zou in het bijzonder ingegaan dienen te worden op de ministeriële verantwoordelijkheid (artikelen 42 en 68 van de Grondwet) voor begrote gelden die overeenkomstig de Wet financieel statuut van het koninklijk huis worden besteed, gegeven de vrijheid van de Koning op grond van artikel 41 van de Grondwet om zijn Huis, met inachtneming van het openbaar belang, in te richten.
2. Grondwettelijk kader
a. Artikel 41 Grondwet
Artikel 41 luidt:
De Koning richt, met inachtneming van het openbaar belang, zijn Huis in.
i. Het begrip «inrichting van zijn Huis» in artikel 41 Grondwet
Oorspronkelijk werd het begrip «inrichting van zijn Huis» vooral uitgelegd in de betekenis van de koninklijke hofhouding. Zo schreef De Savornin Lohman in 1901 dat de inrichting de benoeming van de officieren of andere personen in dienst van zijn Huis betrof, ook die van de echtgenote van de Koning en van de prinsen en prinsessen van zijn Huis.2 Dit werd bevestigd bij de totstandkoming van de grondwetsherziening 1983, waarbij werd gesteld:
«Vanouds heeft het woord «Huis» in de bepaling «De Koning richt zijn Huis naar eigen goedvinden in» de betekenis van «hofhouding». Het gaat daarbij niet alleen om de eigen koninklijke huishouding, maar ook om die van de leden van het koninklijk huis.»3
Bij de grondwetsherziening van 1983 werd gesteld dat onder dit begrip ook moet worden verstaan de eigen persoonlijke levenssfeer van de Koning in meer algemene zin.4 Tegenwoordig wordt dit begrip en daarmee artikel 41 Grondwet ook gezien als een waarborg van een zekere private sfeer voor de persoon van de Koning.5 Daarbij is van belang dat het ambt van Koning geen drager van grondrechten is, maar de persoon van de Koning wel.6 De Afdeling onderstreepte in haar eerdere voorlichting dat:
«de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning haar grondslag vindt in artikel 10 van de Grondwet, nader aangevuld door artikel 41 van de Grondwet. Daarin wordt bepaald dat de Koning met inachtneming van het openbaar belang zijn Huis zelf inricht. Op het openbaar belang is de Minister-President aanspreekbaar. Zolang het openbaar belang bij die inrichting in acht wordt genomen, zal de Minister-President zich niet met die inrichting mogen bemoeien.»7
ii. Openbaar belang
De clausule «met inachtneming van het openbaar belang» is in 1983 in artikel 41 van de Grondwet opgenomen. Hierover werd onder meer opgemerkt:
«Het oordeel over de vraag of een handeling of gedraging van de Koning het openbaar belang raakt, valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De Ministers leggen daarover zo nodig verantwoording af tegenover de Staten-Generaal.»8
Zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt is in abstracte geen algemene regel te geven voor de afbakening van de grens tussen de persoonlijke levenssfeer van de Koning (en de leden van het koninklijk huis) enerzijds en het openbaar belang anderzijds. IJkpunten bij die afbakening zijn het niet vermengen van functionele mogelijkheden en privébelangen en het voldoen aan (inter)nationale wet- en regelgeving. Ook het handhaven van de eenheid van de Kroon en van het regeringsbeleid moet daarbij als ijkpunt worden aangemerkt.9 Deze ijkpunten maken het evenwel niet mogelijk om een verdere verduidelijking aan te brengen omdat vooraf niet voorzienbaar is welke handelingen of uitgaven het openbaar belang zullen raken. Het is goed mogelijk dat een handeling of uitgave die op het eerste gezicht of in abstracto valt binnen de persoonlijke levenssfeer op een later moment toch het openbaar belang lijkt te raken, bijvoorbeeld omdat de specifieke omstandigheden of de gewijzigde context waarbinnen deze handeling of uitgave plaatsvindt aanleiding geeft om te oordelen dat toch het openbaar belang geraakt wordt.
Het is in eerste instantie aan de Koning zelf om te bepalen hoe hij zijn persoonlijke levenssfeer wil inrichten. Hij moet dan ook als eerste beoordelen of bij die inrichting in concrete gevallen het openbaar belang kan worden geraakt. Als dat het geval is of daarover in redelijkheid twijfel mogelijk is, moet de Minister-President worden geïnformeerd. In 1964 stelde de Raad van State met betrekking tot de voorganger van het huidige artikel 41 van de Grondwet:
«Wat de in artikel 25 der Grondwet bedoelde inrichting van het Huis des Konings betreft, deelt de Raad het standpunt, dat het in beginsel niet een zaak is van de Regering, doch van de Koning persoonlijk. Hierop wijst zowel de inhoud als de plaats van deze grondwettelijke bepaling.»10
De Afdeling heeft deze lijn herbevestigd in de voorlichting van 2010.11
Het is daarentegen aan de Ministers, in het bijzonder aan de Minister-President, te bepalen waar de grens ligt tussen handelingen/gedragingen van de Koning die particuliere aangelegenheden betreffen waar het openbaar belang niet geraakt wordt en dus ook geen ministeriële verantwoordelijkheid geldt, en die handelingen die het openbaar belang wel raken en de ministeriële verantwoordelijkheid wel geldt. Ten aanzien van de vraag of die grensbepaling juist heeft plaats gevonden geldt de ministeriële verantwoordelijkheid evenzeer. Zo werd reeds in het advies van de Ministers van Staat Drees en Oud uit 1964 met betrekking tot de ministeriële verantwoordelijkheid in aangelegenheden van het Koninklijk Huis gesteld:
«Er valt hier te onderscheiden tussen het trekken van de grens en de verantwoordelijkheid voor de grensbepaling. De grens trekken is de zaak van de Ministers, die voor hun grensbepaling verantwoordelijk zijn aan de Staten-Generaal. De Kamers kunnen de Ministers niet verplichten de grens anders te trekken dan zij juist achten, doch zij kunnen wel weigeren met de door hen getrokken grens genoegen te nemen.»12
b. Artikel 42 Grondwet
Artikel 42 bepaalt dat de regering wordt gevormd door de Koning en de Ministers. Dit artikel bepaalt voorts: De Koning is onschendbaar, de Ministers zijn verantwoordelijk. Deze onschendbaarheid houdt onder meer in dat de Koning geen politieke verantwoordelijkheid draagt en dus geen verantwoording schuldig is aan het parlement. In plaats daarvan dienen de Ministers voor alle gedragingen van de Koning bij de vervulling van zijn ambt ten overstaan van het parlement verantwoording af te leggen.
Deze ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor de handelingen voor de Koning, in beginsel ook als het gaat om zijn handelingen in het kader van artikel 41 van de Grondwet. Zo stelde de regering bij de grondwetsherziening van 1983:
«Van belang is ook dat vele uitgaven voor de hofhouding rechtstreeks ten laste van de rijksbegroting komen. Dat onderstreept nog eens dat in beginsel ministeriële verantwoordelijkheid bestaat voor de gedragingen van de Koning, ook die welke betrekking hebben op de inrichting van de hofhouding, voor zover zij het openbaar belang raken.»13
Zoals de Raad eerder opmerkte is de ministeriële verantwoordelijkheid voor het privédomein van de Koning in de regel passief en wordt deze pas geactiveerd wanneer blijkt dat door het optreden van de Koning het openbaar belang wordt geraakt. Dit kan het geval zijn als een handeling (bijvoorbeeld een bepaalde uitgave) van de Koning die aanvankelijk als privé-handeling was aangemerkt, alsnog het openbaar belang raakt. Dit betekent dat steeds weer moet worden afgewogen of een handeling al dan niet in de privésfeer ligt en in beginsel het openbaar belang al dan niet raakt en waarom.14 Het uiteindelijke oordeel over de vraag of een handeling of gedraging van de Koning het openbaar belang raakt, valt onder de ministeriële verantwoordelijkheid.15 De Ministers zijn daarmee in beginsel niet aanspreekbaar op privégedragingen, maar zijn wel gehouden aan te geven waarom het naar hun oordeel om privégedragingen gaat waarvoor geen verantwoording afgelegd hoeft en dient te worden. In de ministeriële verantwoordelijkheid voor gedragingen van de Koning bij de vervulling van het koningschap ligt de bescherming van de persoonlijke levenssfeer derhalve besloten. Op die verantwoordelijkheid is de Minister-President in het parlement aanspreekbaar.16
Het openbaar belang kan worden geraakt wanneer gedragingen in de persoonlijke levenssfeer hun weerslag hebben op het koningschap.17 De Afdeling merkt op dat het enkele feit dat over een handeling of uitgave van de Koning Kamervragen worden gesteld er op zichzelf nog niet toe leidt dat deze handeling of uitgave daardoor geacht moet worden het openbaar belang te raken. Ditzelfde geldt voor het gegeven dat de uitgaven geschieden vanuit de publieke middelen. Een andere uitleg zou immers met zich brengen dat het niet langer de Ministers (en in het bijzonder de Minister-President) zijn die deze afweging hebben te maken. Daarnaast zou een dergelijke ruime uitleg van het «raken van het openbaar belang» afbreuk doen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning, die artikel 41 Grondwet mede beoogt te waarborgen. Dit laat onverlet dat de Minister-President vanwege de ministeriële verantwoordelijkheid aanspreekbaar is over de wijze waarop hij invulling geeft aan het begrip «raken aan het openbaar belang». Het parlement kan wel weigeren met de door de Minister-President gekozen invulling genoegen te nemen. Het is in dat geval aan het parlement om te bepalen of en zo ja, welke politieke consequenties daaraan moeten worden verbonden.18
Voor een goed functioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid is van belang dat de Koning en de Minister-President een vertrouwensrelatie hebben waarbinnen ruimhartige informatie-uitwisseling mogelijk is. Daarnaast moet sprake zijn van wederkerigheid bij de informatie-uitwisseling, waarbij de Minister-President voldoende informatie krijgt, maar ook aangeeft op grond van welke overwegingen en belangen het begrip «raken aan het openbaar belang» door hem beoordeeld wordt. Op die manier kan een zorgvuldige beoordeling van de vraag of het openbaar belang geraakt wordt plaatsvinden.19 In het geval de Koning en de Minister-President van mening verschillen over de vraag of een handeling raakt aan het openbaar belang, komt, gelet op de ministeriële verantwoordelijkheid, het uiteindelijke oordeel hierover aan de Minister-President toe.
c. Artikel 68 Grondwet
Ingevolge artikel 68 Grondwet geven de Ministers de kamers mondeling of schriftelijk de door een of meer leden van de kamers verlangde inlichtingen waarvan het verstrekken niet in strijd is met het belang van de staat.20 Deze inlichtingenplicht vloeit voort uit de ministeriële verantwoordelijkheid van artikel 42 Grondwet. Op grond van de inlichtingenplicht zijn de Ministers – zowel gezamenlijk als afzonderlijk – aanspreekbaar op hun doen en laten als leden van de regering bij de behartiging van het algemeen belang. Tegen een weigering om de gevraagde inlichtingen te verstrekken staan geen juridische voorzieningen open. Wel kunnen de kamers uiteraard het vertrouwen in de betreffende Minister opzeggen.21
Uit de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening van 1983 blijkt dat de reikwijdte van de inlichtingenplicht niet in artikel 68 Grondwet zelf is afgebakend, maar dat deze door de staatkundige praktijk wordt bepaald. Dat geldt ook voor de uitzonderingsgrond «het belang van de staat».22 Een relevante vraag, waar de Afdeling in de eerdere voorlichting reeds op is ingegaan, betreft de verhouding tussen het begrip «openbaar belang» in artikel 41 Grondwet en het begrip «belang van de staat» in artikel 68 Grondwet. Deze verhouding is als volgt: indien het openbaar belang in de zin van artikel 41 Grondwet wordt geraakt, dan worden op grond van artikel 68 Grondwet desgevraagd inlichtingen verstrekt, tenzij het belang van de staat zich daartegen verzet. Indien het openbaar belang niet wordt geraakt, dient verstrekking van inlichtingen omwille van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning achterwege te blijven. Uit de grondwetsgeschiedenis en de staatkundige praktijk volgt dat het belang dat is gemoeid met de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning (en de leden van het koninklijk huis) moet worden gerekend tot het belang van de staat in de zin van artikel 68 van de Grondwet.23
3. Wet Financieel Statuut Koninklijk Huis en begroting hoofdstuk I
Aanvankelijk vermeldden de opeenvolgende grondwetten zelf de bedragen van het inkomen van de Koning. Dat inkomen heeft lange tijd bestaan uit een geldbedrag, waarbij belastingvrijdom gold, de beschikking over paleizen, en vanaf 1848 ook de inkomsten uit de Kroondomeinen.24 Bij de grondwetsherziening 1972 zijn de geldelijke bedragen uit de Grondwet gehaald. Artikel 40, eerste lid, van de Grondwet (artikel 22 van de Grondwet 1972) bepaalt sindsdien dat de Koning jaarlijks uitkeringen ontvangt ten laste van het Rijk op grond van bij de wet te stellen regels. De verdere wettelijke regeling daarvan is opgenomen in de Wet financieel statuut van het Koninklijk Huis (WFSKH). Hierdoor is het mogelijk geworden om met meer flexibiliteit een inkomen te waarborgen dat mee kan stijgen met de prijsontwikkeling en voldoende armslag biedt om de professionaliteit van de ondersteunende diensten te vergroten.25
De aanleiding voor het uit de Grondwet halen van de bedragen was gelegen in het feit dat anders het in de Grondwet verankerde inkomen van de Koning substantieel had moeten worden verhoogd. De reden hiervoor was met name dat de rechtspositie van het Hofpersoneel was genormaliseerd en de personeelslasten daardoor aanzienlijk waren gestegen. Ook was het aantal staatsbezoeken toegenomen en voorzag de Grondwet niet in een automatische correctie voor inflatie. Om die reden achtte de regering het wenselijk om de uitkeringen in het vervolg bij wet te regelen, zodat makkelijker aanpassingen konden worden gedaan in verband met genoemde en soortgelijke ontwikkelingen.26
Sinds 1973 wordt een onderverdeling gemaakt in de gelden die de Koning ontvangt. Functionele kosten die samenhangen met het Koningschap komen voortaan ten laste van de rijksbegroting. Daarnaast voorziet de WFSKH in uitkeringen, bestaande uit een inkomensbestanddeel en een bestanddeel voor personeel en materiële kosten. Voor deze uitkeringen geldt een automatische aanpassing aan de loon- en prijsontwikkeling.
Bij de totstandkoming van deze regeling benadrukte de regering dat er weliswaar een scheidslijn werd aangebracht tussen de onkosten die door de Koning(in) zelf worden betaald en de onkosten die rechtstreeks ten laste van de rijksbegroting komen, maar dat hiermee het beginsel, neergelegd in (destijds) artikel 25 (nu artikel 41) Grondwet niet werd aangetast.27 Dit betekent dat deze wijziging uitsluitend een begrotingstechnisch karakter had en niet beoogde om een splitsing aan te brengen tussen uitgaven die wel onder artikel 41 Grondwet vallen en uitgaven die daar niet onder vallen. Voor beide typen uitgaven bleef artikel 25, thans artikel 41 Grondwet derhalve van toepassing. Zo is de Dienst Koninklijk Huis, die veruit de grootste functionele kostenpost vormt, steeds aangemerkt als «het Hof», de hofhouding die altijd onder de «inrichting van zijn Huis» is begrepen.28 Daarover merkte de regering bij de grondwetsherziening 1983 op dat de term «Huis» werd gehandhaafd, omdat het hier in de eerste plaats om de inrichting van de hofhouding gaat.29
Bij de grondwetsherziening in 1983 is onderkend dat de wijzigingen van het stelsel effect konden hebben op de mate waarin er discussie zou kunnen ontstaan over deze financiële regeling. De regering merkte op dat vele uitgaven die voor de grondwetsherziening van 1972 en de in 1973 in werking getreden WFSKH uit de grondwettelijke inkomens werden betaald, nu rechtstreeks ten laste van de rijksbegroting komen, en deze uitgaven veel eerder ter discussie kunnen komen bij de betreffende begrotingsposten dan vroeger het geval was.30
In de bijgevoegde bijlage 1 wordt de verhouding tussen de WFSKH en de begroting hoofdstuk I (De Koning) schematische weergegeven. Een en ander wordt hier nader toegelicht. Artikel 1 van de WFSKH maakt in het eerste lid een onderscheid tussen (A) het inkomstensbestanddeel en (B) de personele en materiële kosten. Het A-deel wordt aangepast in verhouding tot de aanpassing van de bezoldiging van de vice-president van de Raad van State. Het B-deel wordt voor de helft aangepast aan de hand van de wijziging van de salarissen van het burgerlijk rijkspersoneel en voor de helft aan de wijziging van de consumentenprijsindex. Daarbij gelden de genoemde bedragen in artikel 1, tweede lid, van de WFSKH als ijkpunt. Op de begroting hoofdstuk I (De Koning) worden het inkomensbestanddeel (A-deel) en de personele en materiële kosten (B-deel) als lumpsum opgenomen en aangeduid als de grondwettelijke uitkeringen aan de leden van het Koninklijk Huis (artikel 1 van de begroting hoofdstuk 1). Deze uitkeringen vinden hun grondslag in artikel 40 van de Grondwet.
Artikel 2 WFSKH blijft in deze voorlichting buiten beschouwing: dit artikel ziet op de toekenning van een bedrag aan de overlevende echtgenoot of echtgenote van de Koning, zolang deze lid is van het koninklijk huis, in geval van overlijden van de Koning, welk bedrag opgenomen is in het bedrag van artikel 1 begroting hoofdstuk I.
Artikel 3 van de WFSKH ziet op de personele en materiële kosten (de functionele declarabele kosten) die samenhangen met het koningschap en die worden bekostigd uit de Rijksbegroting, nadat deze vanwege de Koning door de Dienst van het Koninklijk Huis daartoe door tussenkomst van de Minister-President bij de Minister die het aangaat zijn gedeclareerd. Op de begroting hoofdstuk I worden deze aangeduid als functionele uitgaven van de Koning (artikel 2). Deze indeling van de begroting is ingevoerd naar aanleiding van het rapport van de Stuurgroep herziening kosten Koninklijk Huis.31 Doel van de stuurgroep was om te komen tot een nieuwe opzet van de begroting, waarbij een beter en meer integraal overzicht kon worden verstrekt van de uitgaven die samenhangen met de uitoefening van het koningschap. Om die reden worden thans op de begroting hoofdstuk I in artikel 3 de doorbelaste uitgaven van andere begrotingen opgenomen. Deze uitgaven worden primair geraamd en verantwoord ten laste van de desbetreffende begrotingen en vervolgens door de betreffende Minister doorbelast aan begroting hoofdstuk I. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om uitgaven in het kader van de voorlichting en de uitgaven van het Kabinet der Koning.
Ten slotte kent de begroting hoofdstuk I 2016 voor het eerst een extracomptabele bijlage waarop niet doorbelaste uitgaven worden vermeld die op andere begrotingen worden geraamd maar wel in verband met de uitoefening van het koningschap kunnen worden gezien. Het gaat hier onder meer om de begrotingen van Veiligheid en Justitie en Defensie voor beveiliging en Wonen en Rijksdienst voor het ter beschikking stellen van paleizen. Het toevoegen van deze bijlage is gebeurd naar aanleiding van de evaluatie van de begroting van de Koning met als doel de vindbaarheid van en het inzicht in de uitgaven die op andere begrotingen zijn opgenomen te vergroten. De extracomptabele bijlage brengt geen verandering in de ministeriële verantwoordelijkheid voor de respectievelijke begrotingsposten.32
De verantwoording over het beheer van de begroting en de controle daarop vindt op de gebruikelijke wijze plaats, wat inhoudt dat de uitgaven onderdeel zijn van de reguliere controle door de auditdienst en de Algemene Rekenkamer.33 Bij de uitgaven op grond van artikel 2 van de begroting hoofdstuk I vindt daarvoor tevens controle plaats door de externe accountant van de Dienst Koninklijk Huis.34
4. Onderscheid privé/functioneel
De vraag rijst of het mogelijk is om een helder onderscheid te maken tussen uitgaven die de Koning doet uit hoofde van zijn functie en uitgaven die hij doet als privépersoon. Het onderscheid dat gemaakt wordt tussen de persoonlijke (grondwettelijke) uitkeringen op grond van artikel 1 WFSKH (artikel 1 van de begroting hoofdstuk I) en de functionele declarabele kosten van de Koning waar artikel 3 WFSKH (artikel 2 van de begroting hoofdstuk I) op ziet, lijkt op het eerste gezicht een dergelijke splitsing te suggereren. Daarmee zou artikel 41 van de Grondwet voor zover het uitkeringen en kostenposten betreft alleen van toepassing zijn op de persoonlijke uitkeringen op grond van artikel 40 van de Grondwet, en niet zien op de functionele uitgaven. Zoals hiervoor reeds is opgemerkt heeft de grondwetgever bij de herziening in 1972 evenwel expliciet aangegeven dat artikel 41 onverkort van toepassing is op beide categorieën van uitgaven/kostenposten.35 In lijn daarmee stelde de regering bij de technische wijziging van de WFSKH dat onder meer met artikel 3 WFSKH (de functionele declarabele kosten) «invulling gegeven [wordt] aan artikel 41 van de Grondwet».36 In diezelfde lijn merkte de Afdeling eerder op dat de Koning, om de eigen verantwoordelijkheid voor een goede vervulling van het koningschap te kunnen dragen, binnen de grenzen van de WFSKH zelfstandig afwegingen moet kunnen maken ten aanzien van een veelheid van uitgaven van zeer uiteenlopende aard, zowel waar het personele als waar het materiële kosten betreft.37
Deze uitleg van artikel 41 van de Grondwet is in overeenstemming met de realiteit, dat de Koning als persoon en de Koning als drager van het ambt zo nauw verweven zijn, dat een scherpe scheiding tussen de persoonlijke uitgaven in de particuliere sfeer en de functionele kosten ten behoeve van het koningschap niet te maken is. De regering stelde dan ook:
«Hierbij zij eraan herinnerd, dat het privéleven van de Koning, meer dan dat van ieder ander, met het staatsbelang ten nauwste is verweven en in het algemeen niet gescheiden kan worden gezien van de Koninklijke waardigheid. Dit betekent, dat voor een regerend Vorst en zijn Huis een volledige scheiding tussen de functionele kosten van het koningschap en uitgaven in de meer particuliere sfeer niet op verantwoorde wijze is te maken. Men kan zich zelfs met bijvoorbeeld Struycken en Oud afvragen, of een dergelijk onderscheid in het geheel wel op zijn plaats is, omdat bij het koningschap het functionele en het persoonlijke aspect onscheidbaar zijn.»38
Dit was eerder reeds opgemerkt door de commissie die de belastingvrijdom van de Koning onderzocht.39 Artikel 41 Grondwet betreft derhalve niet alleen de Koning als persoon, maar ook als staatshoofd. Hiermee hangt samen dat een scheiding tussen het ambt en de persoon ook wringt met het Koningschap als instituut. De Afdeling heeft er eerder op gewezen dat anders dan bij publieke ambtsdragers voor de Koning geldt dat het koningschap hem krachtens geboorte toevalt en zijn hele leven bepaalt. Daardoor, zo merkte de Afdeling op, is het onderscheid tussen ambt en privé bij de Koning moeilijker scherp te markeren. In tegenstelling tot gekozen en benoemde ambtsdragers kan de Koning beslissingen over privégedragingen niet uitstellen tot na zijn ambtstermijn. Gedragingen in het kader van de vervulling van het koningschap worden ook aan de Koning als persoon toegerekend en gedragingen in de persoonlijke levenssfeer leiden al snel tot commentaar op de vervulling van het koningschap.40
De Afdeling wijst er daarnaast op dat het er niet alleen om gaat dat sommige uitgaven die onder artikel 2 van de begroting hoofdstuk 1 (artikel 3 WFSKH) een meer privékarakter zouden kunnen hebben – zoals bijvoorbeeld de kosten voor verwarming van de paleizen, waaronder de woonvertrekken – maar ook dat sommige uitgaven die gedaan worden vanuit artikel 1 van de begroting hoofdstuk I (artikel 1 WFSKH) een meer functioneel karakter kunnen hebben. De Raad merkte hierover eerder al op:
«Niet alle met representatie verband houdende uitgaven van de Koning lenen zich voor het onderbrengen onder bovenbedoelde posten en derhalve zal dan ook nog een deel van het grondwettelijk inkomen aan zodanige uitgaven besteed moeten worden: de Raad denkt hierbij aan uitgaven, die tevens een min of meer persoonlijk karakter dragen.»41
De Afdeling merkt wel op dat aan de toepasselijkheid van artikel 41 Grondwet op artikel 2 van de begroting hoofdstuk I niet altijd consequent de hand wordt gehouden. Zo zijn bij enkele recente begrotingsbehandelingen moties aangenomen die ertoe geleid hebben dat de kosten van de vluchten van het Koninklijk Huis en de kosten van het faunabeheer apart worden vermeld in de toelichting bij de begroting, hoofdstuk l.42 Deze bij begrotingsartikel 2 (artikel 3 WFSKH) onderscheiden posten zijn een uitzondering op het hiervoor beschreven stelsel omdat bij deze posten niet per concreet geval is bezien en geconcludeerd of en zo ja sprake is van een handeling/uitgave die het openbaar belang raakt.
Verondersteld is daarentegen dat deze posten in alle (toekomstige) gevallen aan dit criterium voldoen. De Afdeling acht dit met name in verband met mogelijke precedentwerking onwenselijk omdat het verder uitsplitsen van de posten die vallen onder artikel 1 of 2 van de begroting hoofdstuk I (artikel 1 en 3 WFSKH) afbreuk doet aan de waarborg die artikel 41 Grondwet mede beoogt te bieden ten behoeve van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de Koning. De grondwetsgeschiedenis en de systematiek van de WFSKH nopen ertoe dat per specifiek geval een afweging wordt gemaakt met betrekking tot de vraag of het openbaar belang wordt geraakt. Datzelfde zou mutatis mutandis gelden voor reserveringen die binnen artikel 2 van de begroting (artikel 3 WFSKH) worden gevormd om te komen tot een bestendige en consistente gedragslijn in de aanwending van het budget ter voorkoming van piekuitgaven.43
Indien Minister(-President) en parlement gezamenlijk tot de conclusie komen dat een bepaalde handeling/uitgave in alle gevallen geacht wordt het openbaar belang te raken, zou in overweging moeten worden genomen om deze niet langer te financieren vanuit artikel 2 van de begroting, hoofdstuk I, maar vanuit artikel 3 van de begroting hoofdstuk l44 dan wel buiten de begroting hoofdstuk I45 te ramen en te verantwoorden op de begroting van de desbetreffende ministerie. In het laatste geval is artikel 41 Grondwet niet langer van toepassing en wordt over de hoogte van de betrokken post in principe informatie verschaft, tenzij er andere specifieke belangen zijn die zich daartegen verzetten.46 Zo zou overwogen kunnen worden om de bezoeken aan de andere delen van het Koninkrijk op dezelfde wijze op de begroting op te nemen als de staatsbezoeken aan andere landen (dat wil zeggen in de extracomptabele bijlage bij de begroting) gelet op de consistentie van de indeling van de begroting.
5. Vaststelling omvang begrote gelden
De wetgever heeft op grond van het budgetrecht van artikel 105 van de Grondwet de bevoegdheid om de hoogte van de begrote gelden ten behoeve van de kosten van het koninklijk huis vast te stellen. Waar het de persoonlijke uitkering aan de Koning betreft kan dit door aanpassing van de systematiek en hoogte van de bedragen in artikel 1 van de WSFKH met daaruit voortvloeiende gevolgen voor artikel 1 van de begroting, hoofdstuk I. Waar het betreft de functionele uitgaven (artikel 3 WFSKH) geschiedt dit door bepaling van de hoogte van het bedrag in artikel 2 van de begrotingswet, hoofdstuk I. Ten aanzien van de doorbelaste uitgaven van andere begrotingen als bedoeld in artikel 3 van de begroting, hoofdstuk I47 (uitgaven die functioneel samenhangen met het koningschap maar niet via de Dienst van het Koninklijk Huis lopen) alsmede van andere uitgaven in verband met de uitoefening van het koningschap die niet op begroting, hoofdstuk I staan48 vindt zulks plaats in het kader van de vaststelling de desbetreffende begrotingen. Dit betekent dat indien de wetgever tot de conclusie komt dat omvang van de kosten verbonden aan het koningschap aanpassing verdient, zij haar bevoegdheden daartoe kan uitoefenen.49 Het is dan vervolgens aan de Koning om binnen de door de wetgever vastgestelde hoogte van de begrote gelden keuzes te maken over de wijze waarop deze het beste kunnen worden aangewend ter uitvoering van de koninklijke taak.
Bij een discussie over de hoogte van de uitkeringen en uitgaven dient overigens het volgende in ogenschouw te worden genomen. Zoals de Raad van State eerder heeft opgemerkt, moet de uitoefening van het Koninklijk ambt in overeenstemming zijn met de aan dit hoge ambt verbonden staat en waardigheid. Dit geldt in het bijzonder voor de aanzienlijke verplichtingen van representatieve aard. Het belang van de Staat brengt mede, dat deze verplichtingen naar behoren kunnen worden vervuld.50 De regering heeft er daarnaast op gewezen dat er materiële kosten zijn die een indirect gevolg zijn van de Koninklijke functie. De regering merkte het volgende op:
«Zo moet de Koningin – mutatis mutandis geldt dit voor andere leden van het Koninklijk Huis – een grotere en kostbaarder opzet van haar huishouding hebben en een andere levensstandaard volgen dan zonder die verbinding met de Koninklijke functie het geval zou zijn. Deze extra kosten worden ook gemaakt voor het niveau van ontvangsten en diners, kleding, geschenken e.d.»51
6. Conclusies
Het voorgaande leidt tot de volgende conclusies. Artikel 41 Grondwet ziet zowel op de uitkeringen op grond van artikel 1 WFSKH (artikel 1 van begroting hoofdstuk I) als op de uitgaven op grond van artikel 3 WFSKH (artikel 2 van begroting hoofdstuk I). Het uitgangspunt van deze grondwetsbepaling is dat handelingen en uitgaven die hieronder vallen niet openbaar zijn, tenzij zij het openbaar belang raken. Dat betekent onder meer dat over de hoogte van de concrete uitgaven door de Minister-President in beginsel geen inlichtingen worden verstrekt aan het parlement, tenzij er sprake is van een situatie waarin door die specifieke uitgaven het openbaar belang wordt geraakt. Of hiervan sprake is zal per geval moeten worden afgewogen, omdat het niet mogelijk is om een generiek en concreet toepasbaar onderscheid te maken tussen uitgaven die het openbaar belang wel raken en die dat belang niet raken. Een eventueel onderscheid tussen privéuitgaven en functionele uitgaven is daarbij niet relevant. Omdat artikel 41 Grondwet op beide soorten van uitgaven ziet, kunnen er privéuitgaven zijn die het openbaar belang wel raken en functionele uitgaven die dat niet doen.52 Het voorgaande geldt niet voor uitgaven die samenhangen met het Koningschap maar die via andere begrotingshoofdstukken worden gedaan. Voor die uitgaven, die volledigheidshalve in artikel 3 van de begroting, hoofdstuk I, dan wel in de extracomptabele bijlage daarbij worden vermeld, geldt dat deze in principe openbaar zijn, tenzij er een bijzonder belang is dat zich tegen openbaarmaking verzet.
7. Lopende discussies
Toegepast op de onderwerpen die worden genoemd in de Kamervragen die aan het verzoek om voorlichting ten grondslag liggen, leidt dit tot het volgende.
Het onderhoud van de Gouden Koets wordt bekostigd uit artikel 2 van begroting hoofdstuk I (artikel 3 WFSKH). Indien de uitgaven voor het onderhoud het openbaar belang raken, dan kunnen zij openbaar worden gemaakt. Zolang de Minister-President van oordeel is dat het openbaar belang niet wordt geraakt, zal hij, op grond van artikel 41 Grondwet, openbaarmaking moeten weigeren, gelet op zijn verantwoordelijkheid om de persoonlijke levenssfeer van de Koning te beschermen. Hetzelfde geldt voor de kosten van het onderhoud van de Glazen Koets.
Wat de verbouwingskosten van de paleizen betreft geldt dat deze waar het gaat om de structureel onderhoud en renovatie van de paleizen die door de Koning worden gebruikt vallen onder de begroting van Wonen en Rijksdienst. Deze kosten worden derhalve openbaar gemaakt. Waar het gaat om de aankleding en inrichting van de paleizen worden de kosten in het algemeen betaald uit artikel 2 van de begroting hoofdstuk I (functionele uitgaven van de Koning, artikel 3 WFSKH). Deze vallen onder artikel 41 van de Grondwet en worden niet openbaar gemaakt tenzij zij het openbaar belang raken.
Met betrekking tot de Groene Draeck geldt, dat deze sinds de abdicatie niet langer aan het staatshoofd toebehoort. Om die reden wordt het onderhoud niet langer betaald vanuit artikel 2 van de begroting hoofdstuk I; er is immers geen sprake meer van functionele kosten die samenhangen met het koningschap (artikel 3 WFSKH). De betreffende kosten vallen dan ook niet meer onder artikel 41 Grondwet.
De Vice-President van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Bijlage I Schema
Schematisch kan de verhouding tussen artikel 41 Grondwet, de WFSKH en de begrotingswet als volgt worden weergegeven:
| WFSKH | Begroting I De Koning | |
|---|---|---|
| Grondwettelijke/ constitutionele uitkering | Artikel 1: inkomen (A) en niet-declarabele kosten (personeel en materieel (B)) Artikel 2: inkomen weduwe/weduwnaar van de Koning) | Begrotingsartikel 1 |
| Functionele uitgaven | Artikel 3: samenhangend met het koningschap niet zijnde uitkeringen op grond van de artikelen 1 en 2 en door tussenkomst van de Minister-President gedeclareerd door of vanwege de Koning | Begrotingsartikel 2: De functionele uitgaven die te relateren zijn aan de uitoefening van het koningschap en die op declaratiebasis door de DKH namens de Koning worden ingediend bij de Minister-President |
| Doorbelaste uitgaven andere begrotingen | n.v.t. | Begrotingsartikel 3: Doorbelaste uitgaven van andere begrotingen die functioneel samenhangen met het koningschap (RVD; Militaire Huis; Kabinet van de Koning) |
| Niet doorbelaste uitgaven andere begrotingen | n.v.t. | Extracomptabele bijlage: Niet doorbelaste andere uitgaven ten laste van andere begrotingen (beveiliging; Veiligheid en Justitie en Defensie; groot onderhoud/renovatie paleizen (Wonen en Rijksdienst); staatsbezoeken etc. (Buitenlandse Zaken). |