De begrotingstoelichting bestaat uit de volgende onderdelen:

• 1. De departementale begroting

  • 1. Leeswijzer

  • 2. Het beleid

    • 1. Overzicht belangrijkste uitgaven- en ontvangsten

    • 2. De beleidsartikelen

    • 3. De niet-beleidsartikelen

    • 4. Agentschap Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)

1. Leeswijzer

In deze Eerste Suppletoire Begroting van OCW zijn de effecten van besluiten van het Kabinet over de Voorjaarsnota verwerkt. Deze suppletoire wet moet dan ook in samenhang worden bezien met de Voorjaarsnota. Allereerst is de begrotingsstaat voor de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten voor de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap opgenomen. Hierin wordt inzicht gegeven in de financiële wijzigingen die op (beleids)artikelniveau worden voorgesteld in de begroting voor het jaar 2019. De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media is verantwoordelijk voor Artikel 1 (Primair onderwijs), Artikel 3 (Voortgezet onderwijs), Artikel 9 (Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid) en Artikel 15 (Media). De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is verantwoordelijk voor de overige artikelen. De verdeling van de beleidsterreinen is vastgelegd in de portefeuilleverdeling van Kabinet Rutte III.

Dit onderdeel van de memorie van toelichting bestaat uit een algemeen deel en een artikelsgewijs deel. Het algemeen deel bevat een overzicht van de belangrijkste suppletoire mutaties op de OCW-begroting (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt per beleidsartikel een overzicht van de wijzigingen gegeven, inclusief toelichting (paragraaf 2.2). Daarbij worden mutaties groter of gelijk aan onderstaande staffel toegelicht:

De toelichtingen op de uitgaven gelden ook voor de verplichtingen. Alleen indien er sprake is van een groot verschil van de verplichtingenmutaties ten opzichte van de uitgavenmutaties, wordt dit verschil apart toegelicht. Deze verschillen ontstaan bijvoorbeeld doordat er verplichtingen zijn aangegaan die niet tot een uitgavenmutatie leiden (zoals het aangaan van garantieverplichtingen in het kader van schatkistbankieren) of door regelingen waarvoor de verplichtingen dit jaar worden aangegaan terwijl de uitgaven pas volgend jaar (of in de jaren daarna) plaatsvinden.

2. Het beleid

2.1. Overzicht belangrijkste uitgaven en ontvangsten mutaties

In onderstaande tabel worden de belangrijkste suppletoire mutaties met de budgettaire effecten voor 2019 weergegeven.

Deze mutaties worden hieronder nader toegelicht.

Toelichting:

1. Leerlingen- en studentontwikkeling en mbo-systematiek

De Referentieraming is de jaarlijkse raming van leerlingen- en studentenaantallen. Uit de Referentieraming 2019 blijkt dat het aantal leerlingen en studenten per saldo hoger is dan de in de begroting 2019 verwerkte aantallen; samen met de studiefinancieringsraming leidt de Referentieraming tot een tegenvaller op de begroting van € 55,2 miljoen in 2019 oplopend tot € 57,9 miljoen in 2023.

De tegenvaller op de Referentieraming is het saldo van de uitkomsten per sector. In het po is er sprake van een tegenvaller die mede wordt veroorzaakt door een toenemend migratiesaldo waardoor er meer kinderen in de leerplichtige leeftijd zijn. In het vo is er juist een meevaller. In het mbo is er een tegenvaller, onder andere door een hogere doorstroom van vmbo leerlingen naar mbo, vooral naar de niveaus mbo 3 en 4, en door een hogere instroom vanuit buiten het onderwijs. In het hbo daalt het aantal studenten de eerstkomende jaren ook minder sterk dan eerder geraamd, vooral door een hogere instroom vanuit mbo en van buiten het onderwijs. Ook de wettelijke erkenning van het associate degree zorgt voor een minder grote daling. In het bijzonder valt een stijging op in de pabo. Het aantal hbo-studenten stijgt over het algemeen vooral in deeltijdopleidingen. In latere jaren daalt het aantal studenten in het hbo juist sterker dan eerder geraamd. In het wo is de doorstroom vanuit het hbo en de instroom van Nederlandse studenten buiten het onderwijs hoger. Daarnaast is de instroom van internationale studenten hoger. Het kabinetsbeleid stimuleert mensen om hun opleiding af te stemmen op de Nederlandse arbeidsmarkt, specifiek in tekortsectoren, zoals techniek, zorg en de lerarenopleidingen, en daar lijken de positieve effecten van zichtbaar. Op de studiefinancieringsraming is een meevaller. Dit wordt deels veroorzaakt door lagere uitgaven op de omzetting van lening naar gift bij de bol in het mbo. Ook is er een bijstelling naar beneden op de uitgaven aan het ov.

De per saldo tegenvaller op de leerlingen- en studentenraming en studiefinancieringsraming wordt door het Kabinet structureel generaal gecompenseerd. Hierdoor kunnen de onderwijsinstellingen structureel gecompenseerd worden voor de groei in leerlingen en studenten ten opzichte van de raming in het vorige jaar.

In Tabel 2 is de doorrekening van de mutaties op de leerlingen- en studentenraming en de studiefinancieringsraming te zien. De bedragen voor de studiefinancieringsraming zijn een saldo van uitgaven en ontvangstenmutaties. Voor 2019 telt de uitgaventegenvaller van € 21,7 miljoen en de ontvangstentegenvaller van € 33,5 miljoen op tot een tegenvaller van € 55,2 miljoen.

Vorig jaar hebben de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, en de Minister van Financiën een verkenning verricht naar de systematiek rondom de OCW-ramingen. Over het eerste deel van deze verkenning, gericht op de nauwkeurigheid van de ramingen, bent u voor de begrotingsbehandeling 2019 geïnformeerd. Net zoals in voorgaande jaren is de afwijking van de leerlingen- en studentenraming minder dan 1% ten opzichte van de vorige raming. De betrouwbaarheid van de raming is hiermee hoog. In het eerste deel van de verkenning is toegezegd om voor de zomer terug te komen op het tweede deel van de verkenning, gericht op de doorrekening van de ramingen naar de OCW-begroting. Aan deze toezegging is bij deze voldaan.

Samen met Financiën zijn alle mogelijke manieren verkend om in deze doorrekening naar de begroting van OCW meer rust te brengen. Voorwaarden hierbij zijn dat de werkwijze voldoet aan alle begrotingswet en –regelgeving en de begrotingsregels van dit Kabinet en dat deze geen onevenredige verschuiving van risico naar het onderwijsveld teweeg brengt.

Onder deze voorwaarden zal een mee- of tegenvaller op de OCW-begroting als gevolg van de doorrekening van de ramingen altijd bestaan. Wel hebben wij kans gezien om de onrust in de begrotingscyclus te verminderen. Een afwijking van het geraamde aantal studenten wordt voortaan in het ho met één jaar vertraging doorgerekend naar de ho-budgetten en de budgetten in het lopende begrotingsjaar worden niet aangepast. Hierdoor hoeft er niet meer in het lopende jaar onder tijdsdruk te worden omgebogen als er sprake is van een tegenvaller. Dit sluit aan bij de wijze waarop de leerlingenaantallen budgettair worden verwerkt in het mbo (de «mbo-systematiek»). Dit heeft als gevolg dat er in het lopende jaar voor het ho geen mee- of tegenvaller op de OCW-begroting plaatsvindt.

Voor de ho-sectoren betekent dit dat de onderwijsbudgetten voor het lopende jaar vast staan en dat de sectoren het volgende jaar gekort of gecompenseerd worden voor een verandering in de raming van het aantal studenten. Het macrobudget voor het ho wordt dus met één jaar vertraging aangepast aan de studentenaantallen. Aan de ene kant dragen de ho-sectoren hierdoor een beperkt risico (for better or worse), aan de andere kant biedt dit zekerheid over het beschikbare budget in het lopende jaar. Om te voorkomen dat de ho-sectoren nadeel ondervinden door invoering van deze nieuwe werkwijze wordt eenmalig alsnog de tegenvaller in het lopende jaar (2019) gecompenseerd. In Tabel 2 is dit zichtbaar doordat de mutaties in het ho voor 2019 en 2020 hetzelfde zijn. 2019 wordt nog doorgerekend volgens de oude systematiek, en in 2020 wordt opnieuw uitgegaan van de mutatie in 2019. Vervolgens wordt in 2021 de mutatie van 2020 verwerkt, enzovoorts.

2. Doorverdeling loon- en prijsontwikkeling

Het Kabinet besluit dit jaar opnieuw loon- en prijsontwikkeling (lpo) uit te keren over de departementale begrotingen, ter compensatie van stijgende lonen en prijzen. In Tabel 3 is de verdeling van de lpo over de artikelen te zien. De lpo-tranche 2019 die OCW uitkeert aan de sectoren bedraagt in 2019 € 895,1 miljoen. Een deel van de lpo wordt ingehouden ter dekking van de openstaande taakstelling en de tegenvaller bij onderhoud en vervangingen van de ICT-systemen bij DUO. Dit wordt verder toegelicht onder 3 en 4. Alle wettelijk verplichte lpo wordt wel uitgekeerd. De uitgekeerde lpo in Tabel 3 en de ingehouden lpo in Tabel 4 tellen op tot het bedrag in Tabel 1 bij «Ontvangen relevante loon- en prijsbijstelling».

3. Tegenvaller DUO en overige tegenvallers

In de Tweede Suppletoire Begrotingswet 2018 zijn problemen in onderhoud en vervanging van ICT bij DUO gemeld. Deze problematiek is toen voor 2018 van dekking voorzien. Daarnaast is vermeld dat de Tweede Kamer bij de Voorjaarsnota 2019 wordt geïnformeerd over de omvang en dekking van de structurele problematiek bij DUO. Om de taken van DUO uit te kunnen blijven voeren, zijn investeringen nodig in onderhoud en vervanging van de ICT-systemen. Het gaat om een bedrag van € 26,7 miljoen in 2019 oplopend naar € 49,1 miljoen in 2030. Deze problematiek wordt in deze begrotingswet gedekt. De benodigde bedragen worden hiertoe op het instrument «bijdrage aan agentschappen» van de artikelen gezet. Momenteel wordt door DUO de implementatie van de aanbevelingen van de beleidsdoorlichting verwerkt in een ontwikkelplan. De ordentelijke implementatie van deze aanbevelingen zijn voorwaardelijk voor het aanwenden van de gereserveerde middelen. De dekking vanaf 2025 komt terug in de begroting 2021.

2018 is afgesloten met een positieve eindejaarsmarge van € 10,3 miljoen. Hier staat tegenover dat er € 19,6 miljoen aan overlopende verplichtingen uit 2018 nog dit jaar betaald moeten worden. Twee uitgaven die in 2019 begroot waren, zijn reeds in 2018 uitgegeven, waardoor er in 2019 ruimte vrijvalt. Dit betreft een betaling van het Regionaal Programma (€ 0,7 miljoen) en van het Regionaal Investeringsfonds (€ 2,1 miljoen). Per saldo moet hierdoor € 6,4 miljoen aanvullend OCW-breed gedekt worden voor overlopende verplichtingen uit 2018.

Tot de overlopende verplichtingen (€ 19,6 miljoen) behoren:

Deze problematiek telt op tot een reeks beginnend op € 14,0 miljoen in 2019, € 9,1 miljoen in 2022 en € 7,6 miljoen vanaf 2023. Voor 2019 telt de tegenvaller bij DUO (€ 26,7 miljoen) en de bovenstaande problematiek (€ 14,0 miljoen) op tot € 40,7 miljoen.

4. Invullen openstaande taakstelling en tegenvallers

In de begroting 2019 was een taakstelling op Artikel 91 (Nog onverdeeld) geparkeerd, beginnend in 2020 met € 114,4 miljoen, oplopend tot € 160,9 miljoen in 2023. Deze taakstelling was het gevolg van de tegenvaller op de leerlingen- en studentenontwikkeling en studiefinanciering in 2018.

Voor de openstaande taakstelling en de tegenvaller bij DUO wordt een deel van de lpo structureel ingezet. Het grootste deel van de lpo wordt verplicht uitgekeerd aan de sectoren. Een kleiner deel van de lpo op onderwijs, onderzoek en de apparaatskosten wordt ingezet . Als gevolg hiervan ontvangen de onderwijs- en onderzoeksectoren vanaf 2019 nog steeds meer geld, maar worden zij niet volledig gecompenseerd voor inflatie. Onder dit niet uitgekeerde deel van de lpo valt de prijsbijstelling op de onderwijsbekostiging (behalve die van Artikel 1 (Primair onderwijs)), en de meeste loon- en prijsbijstelling op de andere begrotingsinstrumenten. Ook de prijsbijstelling over het apparaat van OCW en de agentschappen wordt ingehouden. Het grootste deel van de lpo is echter wel uitgekeerd. Dit geldt voor vrijwel alle loonontwikkeling op de onderwijsbekostiging, de loonontwikkeling op de loonsom van de apparaatskosten van de onderzoeksinstituten en de loonontwikkeling op de studiefinanciering. Daarnaast wordt de loonbijstelling op het apparaat en de agentschappen uitgekeerd. De uitgekeerde lpo is gelijk aan de lpo in Tabel 3.

In Tabel 4 is de ingehouden lpo per artikel weergegeven. In 2019 wordt € 145,3 miljoen ingehouden, oplopend tot € 149,2 miljoen in 2024. Deze lpo is voldoende om zowel de openstaande taakstelling als de tegenvaller bij DUO binnen de begrotingshorizon te dekken. Hiervoor is intertemporele compensatie vereist omdat het kasritme van de problematiek niet aansluit met dat van de dekking. Als gevolg hiervan is de dekking in 2019 uit de niet-verplichte lpo hoger dan de problematiek. In de andere jaren is dit juist omgekeerd. Cumulatief zijn de problematiek en de dekking gelijk.

Daarnaast wordt vanaf 2024 de lpo-tranche 2018 op de intensiveringsmiddelen ingezet. Deze tranche is vorig jaar ingezet ter dekking van de problematiek in 2019-2023, en kan nu structureel worden ingezet voor 2024 en verder.

5. Intensiveringen

Het Kabinet heeft structureel € 41 miljoen vrij gemaakt voor bèta-techniek in het hoger onderwijs. In 2019 wordt dit geld ingezet voor bekostiging bèta/techniek-opleidingen hbo (€10,0 miljoen) en bekostiging bèta/techniek-opleidingen wo (€ 27,0 miljoen) en mbo zij-instroom voor bèta/techniek-opleidingen (€ 4,0 miljoen). Voor 2020 en verder wordt het bedrag geparkeerd op artikel 91 (Nog onverdeeld). De uitkomsten van de commissie Van Rijn zullen worden meegenomen in de verdeling van deze middelen vanaf 2020.

6. Regeerakkoordmiddelen

Drie regeerakkoordreeksen worden naar OCW overgeboekt van de Aanvullende Post:

G33 Aanpak werkdruk primair onderwijs

Voor de aanpak van werkdruk in het primair onderwijs was er al € 99 miljoen in 2018 en per 2019 € 237 miljoen structureel beschikbaar gekomen aan Regeerakkoordmiddelen. Een restant bleef op de Aanvullende Post staan. Daarvan komen nu extra middelen voor OCW beschikbaar, te weten € 81 miljoen in 2021, € 193 miljoen in 2022, € 153 miljoen in 2023 en € 96,5 miljoen structureel. Omdat uit tussentijdse evaluaties blijkt dat de middelen positief bijdragen aan het tegengaan van werkdruk haalt OCW via een kasschuif een deel van deze nieuw vrijgekomen middelen naar voren, zodat de scholen er nu direct baat bij hebben. Dit heeft als resultaat dat er nu € 333,5 miljoen aan werkdrukmiddelen beschikbaar zijn voor scholen in schooljaar 2019/2020 (in plaats van € 237 miljoen). Het bedrag van € 333,5 miljoen is beschikbaar in de schooljaren 2019/2020 tot en met 2022/2023 en stijgt per schooljaar 2023/2024 naar een bedrag van structureel € 430 miljoen. De nieuwe reeks wordt in Tabel 5 weergegeven. Deze reeks is inclusief het laatste restant dat nog op de Aanvullende Post staat (te weten € 40,5 miljoen in 2023 en structureel € 96,5 miljoen per 2024). Dit zal bij een toekomstige begroting ook beschikbaar komen, afhankelijk van de evaluatie in 2020.

G40 Cultuur (en historisch democratisch bewustzijn)

Deze reeks, oplopend van € 1,7 miljoen in 2019 tot € 28,8 in 2023, is vanaf dit jaar beschikbaar. De resterende middelen uit de cultuurreeks worden vanaf 2021 ingezet voor de vernieuwde culturele basisinfrastructuur, die in dat jaar van start gaat. In 2019 en 2020 worden incidenteel middelen ingezet voor historisch-democratisch bewustzijn, een scholingsinstrument voor de culturele sector, een productiefonds podiumkunsten en aanvullingen op bestaande faciliteiten voor talentleningen en voor filmproductie (de cash-rebate-regeling).

G42 Media/onderzoeksjournalisatiek

Ook deze reeks, structureel € 5,0 miljoen vanaf 2019, is overgeboekt naar OCW. De Regeerakkoordmiddelen voor onderzoeksjournalistiek zijn ter bevordering en verbetering van de randvoorwaarden van de Nederlandse onderzoeksjournalistiek. De middelen worden ingezet voor talentontwikkeling en professionalisering van onderzoeksjournalisten en voor het stimuleren van journalistieke producties, innovatie en samenwerking in de journalistieke sector. De middelen, verdeeld door het Stimuleringsfonds voor de Journalistiek en het Fonds Bijzondere Journalistieke Projecten, zijn vooral bedoeld voor lokale en regionale initiatieven.

G43 Intensivering erfgoed en monumenten (met name nationaal restauratiefonds)

Dit betreft een incidenteel bedrag van € 38,6 miljoen in 2019. Van dit bedrag wordt € 35,6 miljoen overgeboekt naar OCW. De overige € 3,0 miljoen blijft achter op de Aanvullende Post en zal worden ingezet voor de restauratie van het Vredespaleis. OCW levert hiermee een bijdrage aan de restauratie van dit belangrijke erfgoed. Daarnaast kan de renovatie van het Vredespaleis rekenen op nog € 3,0 miljoen aan ondersteuning vanuit de reguliere regelingen van Cultuur. De resterende middelen uit de reeks Erfgoed en monumenten worden ingezet om een pilot te starten waarmee een aantal al langer bestaande financiële knelpunten bij grote monumenten rond maatschappelijke opgaven als verduurzaming en betere toegankelijkheid kan worden opgelost. Naast het oplossen van deze concrete knelpunten kunnen via deze pilot ervaringen worden opgedaan waarmee in de toekomst vorm kan worden gegeven aan een meer structurele ondersteuning van bijzondere monumenten met ambities op het terrein van toegankelijkheid en duurzaamheid.

7. Kasschuiven en intertemporele compensatie

Op de begroting worden diverse meerjarige kasschuiven doorgevoerd, om de budgetten in overeenstemming te brengen met het verwachte bestedingsritme. Daarnaast komt het bij verschillende problematiek voor dat de gevonden dekking zich niet in dezelfde jaren bevindt. In dit geval is er intertemporeel gecompenseerd.

8. Niet plafondrelevante mutaties

De niet plafondrelevante mutaties hebben betrekking op de studiefinanciering. De raming van de niet-relevante uitgaven en ontvangsten aan studiefinanciering is voor de komende jaren naar beneden bijgesteld met per saldo bedragen die in de jaren 2019 tot en met 2023 schommelen tussen de € 142 miljoen en € 175 miljoen euro. Voor 2019 gaat het om een bijstelling van per saldo € 165 miljoen. Ruim de helft van dit bedrag wordt veroorzaakt door lager geraamde uitgaven aan de leningen (rentedragende lening, collegegeldkrediet en levenlanglerenkrediet) als gevolg van de lagere realisatie in 2018 en het doorrekenen van de Referentieraming. De andere helft wordt veroorzaakt door diverse mutaties. Zo zijn de geraamde prestatiebeursuitgaven aan mbo-studenten naar beneden bijgesteld vanwege de lagere aantallen mbo-studenten in de bol. Ook zijn de geraamde niet-relevante ontvangsten van terugbetaalde leningen naar boven bijgesteld op grond van de realisatie in 2018. Tot slot worden de prestatiebeursbedragen van studenten die geen diploma hebben gehaald gemiddeld later omgezet naar een definitieve lening, door een overgang naar een nieuw ICT-systeem. Dit zorgt voor een daling van deze geraamde uitgaven.

9. Rente studiefinanciering

Door de lage rentestand is er een tegenvaller op de geraamde renteontvangsten op studieleningen. Deze komt conform de begrotingsregels ten laste van het generale beeld.

10. Overige mutaties

Dit is een saldopost van mee- en tegenvallers en dekking binnen artikelen. Deze worden hieronder per artikel toegelicht. Daarnaast vallen de technische mutaties en overboekingen onder deze post.

Het onderzoeksbureau Panteia heeft een beleidsdoorlichting van de WTOS uitgevoerd. Uit dit onderzoek bleek dat de uitvoeringskosten bij DUO niet juist gealloceerd waren op de begroting van de betrokken beleidsartikelen. Naar aanleiding van het Panteia onderzoek heeft vervolgens een analyse plaatsgevonden op de allocatie van de budgetten voor het prestatiecontract van DUO. Dit heeft geleid tot een herverdeling van de kosten, die een realistische weergave biedt van de kosten per beleidsartikel voor de uitvoering van het prestatiecontract DUO. Deze herverdeling zorgt in deze suppletoire begrotingswet voor budget-neutrale herverdeling tussen de verschillende artikelen.

2.2 De Beleidsartikelen