Tekstgedeelte van de Miljoenennota 2006

INHOUDSOPGAVE

VOORWOORD

Na jaren van kwakkelen lijkt de economie nu echt aan te trekken. Voor volgend jaar rekent het Centraal Planbureau op een groei van 2½ procent.

Ook structureel gezien staat het er halverwege de kabinetsperiode beter voor dan aan het begin. Door de loonmatiging en de structurele hervormingen herstelt de concurrentiepositie ten opzichte van omliggende landen. Daardoor groeit voor het eerst sinds 2002 de werkgelegenheid weer. De inflatie bevindt zich op een historisch laag niveau. En ook de financiële positie van de overheid is verbeterd. In 2003 lag het overheidstekort nog boven de 3 procent, nu bevinden wij ons in veiliger vaarwater met een verwacht tekort voor 2006 van 1,8 procent.

Ik begrijp dat dit alles voor de burger niet direct een reden is om te juichen. Die heeft tot nu toe vooral de last van de tegenzittende conjunctuur gevoeld en is onzeker over de veranderingen die op hem of haar afkomen: van een nieuwe zorgverzekering tot een nieuwe pensioenregeling. Het geduld wordt nog even op de proef gesteld, want met een groei in 2005 van gemiddeld slechts ½ procent is 2005 nog een van de magere jaren.

Het jaar 2006 ziet er gelukkig een stuk beter uit. Het kabinet komt met een pakket lastenverlichting en koopkrachtbevorderende maatregelen van ruim 2½ miljard euro. Dat pakket is nodig om de invoering van het nieuwe zorgstelsel te ondersteunen en het biedt tegenwicht aan de gestegen energieprijzen. Zo wordt een deel van de OZB afgeschaft, de rijksbijdrage aan de kinderopvang verhoogd, de ww-premie verlaagd. De kapitaalbelasting wordt afgeschaft en de vennootschapsbelasting wordt verlaagd. Bovendien trekt het kabinet extra geld uit voor kinderopvang, voor jeugdhulpverlening en verpleeghuizen. Verder wordt ruim 2,3 miljard euro van de extra aardgasopbrengsten – verspreid over een aantal jaren – aangewend voor structuurversterkende maatregelen voor verbetering van schoolgebouwen, voor kennis, milieu, mobiliteit en voor monumenten.

Met dit pakket aan maatregelen levert het kabinet een ondersteuning van de koopkracht, terwijl de concurrentiekracht van de Nederlandse economie wordt versterkt en er uitzicht blijft op houdbare overheidsfinanciën.

Het kabinet wil bij de uitvoering van de hervormingsagenda het breder perspectief niet uit het oog verliezen. Wetten en stelsels worden nu gewijzigd opdat ze in de toekomst nog steeds bruikbaar zijn voor de jongere generaties. Het gaat erom dat jongeren straks ook een goed pensioen kunnen hebben; dat als zij oud zijn ook die gezondheidszorg kunnen kiezen die ze nodig hebben; dat als ze zonder werk komen, er nog steeds een vangnet is.

Gerrit Zalm

Minister van Financiën

1 HOOFDLIJNEN

1.1 Betere vooruitzichten

De afgelopen jaren zijn moeilijk geweest. Vrijwel iedereen heeft de economische neergang in zijn portemonnee gevoeld. Inmiddels zijn de economische vooruitzichten beter. Dankzij de eerdere ingrepen bevinden de overheidsfinanciën zich in rustiger vaarwater. Er is in 2006 ruimte voor lastenverlichting (van ruim 2 miljard euro), voor uitgaven die de koopkracht ondersteunen en, via het Fonds Economische Structuurversterking (FES), voor investeringen in kennis, onderwijs, milieu en fysieke infrastructuur. Tegelijkertijd kan een lager begrotingstekort worden gerealiseerd dan in de vorige Miljoenennota werd verwacht: 1,8 procent BBP in plaats van 2,1 procent BBP.

Het kabinet heeft de afgelopen twee jaar benut om de hervormingsagenda uit het Hoofdlijnenakkoord uit te werken en om te zetten in wetgeving. De verdergaande mondialisering en de vergrijzing van de bevolking brengen nieuwe uitdagingen met zich mee. Door tijdig in te spelen op deze veranderingen kan de Nederlandse samenleving de problemen het hoofd bieden en tegelijk optimaal profiteren van de kansen die worden geboden.

Met de hervormingen wordt de draagkracht en het concurrerend vermogen van de Nederlandse economie versterkt. Niets doen zou betekenen dat mensen zich binnen afzienbare tijd – terecht – zouden afvragen waarom de overheid niet slagvaardiger is geweest. Het kabinet gaat dan ook met volle kracht verder met de uitvoering van de hervormingsagenda. Het accent hierbij ligt in 2006 op het uitvoeren van de eerder afgesproken maatregelen.

1.2 Terug in het spoor

Herstel conjunctuur

Voor 2005 wordt een groei van een ½ procent geraamd: bescheiden maar positief. Kijkend naar de onderliggende economische trends is het beeld aanmerkelijk gunstiger. Er heeft zich een aantal belangrijke aanpassingsprocessen voltrokken. De vermogensposities van gezinnen en pensioenfondsen zijn versterkt, een matiging van de arbeidskosten is ingezet en de winstgevendheid van het bedrijfsleven is verbeterd.

Voor 2006 wordt de economische groei geraamd op 2½ procent, het hoogste groeicijfer sinds 2000. De motor achter dit herstel is de stijging van de export. Daarnaast geven de verbeterde winstgevendheid van het Nederlandse bedrijfsleven en de hogere bedrijfsinvesteringen een positieve impuls aan het herstel. De particuliere consumptie neemt toe, mede dankzij de koopkrachtondersteuning van het kabinet. Dit alles leidt ertoe dat ook de werkloosheid weer afneemt ten opzichte van 2005.

Overheidsfinanciën weer in het spoor

Het kabinet heeft snel ingegrepen toen aan het begin van de kabinetsperiode de overheidsfinanciën onverwacht sterk waren verslechterd. Het kabinet nam de maatregelen in het besef dat de kosten van de vergrijzing al zichtbaar zijn en bovendien snel toenemen. De ingrepen waren soms pijnlijk en hebben de koopkracht van de burgers aangetast. De maatregelen waren echter noodzakelijk en effectief. De buitensporig tekortprocedure is inmiddels opgeheven door de Raad van Ministers van Europa. Ook het IMF heeft in zijn jaarlijkse rapport Nederland geprezen voor de snelle reactie op de budgettaire problemen. Het ziet daarin een goede basis om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verder te waarborgen, ook op langere termijn.

Voor 2006 heeft het kabinet gezocht naar een balans tussen begrotingsconsolidatie, economische structuurversterking, ondersteuning van inkomens en conjunctureel herstel. Nu de dreigende ontsporing van de overheidsfinanciën is afgewend, vindt er geen nieuwe bezuinigingsronde plaats. De eerdere ingrepen bieden de ruimte voor een lastenverlichting en voor uitgaven die de koopkracht ondersteunen. Dit alles binnen de financiële kaders van het Hoofdlijnenakkoord. Bovendien is een pakket investeringen vastgesteld, gefinancierd uit het FES. Het EMU-saldo blijft constant op het niveau van 2005. Voor alle jaren valt het EMU-tekort lager uit dan een jaar geleden nog werd gevreesd (tabel 1.2.1). Tussen 2003 en 2006 verbetert het structurele saldo, afhankelijk van de gehanteerde methode voor berekening, met gemiddeld 0,5 tot 0,8 procent BBP per jaar. Bij beide methoden geldt dat de doelstelling voor het structurele tekort voor het einde van de kabinetsperiode (0,5 procent BBP) binnen bereik is.

1.3 Een steuntje in de rug

De moeilijke economische omstandigheden van de afgelopen jaren hebben de koopkracht van vrijwel iedereen onder druk gezet. Door de verbeterde budgettaire positie van de overheid is er nu ruimte om de koopkracht van de mensen te ondersteunen. Door de hoger dan eerder verwachte inflatie (hogere olieprijs, lagere euro) is daar ook extra aanleiding voor. Hierbij is vooral ingezet op het beschermen van kwetsbare groepen en het ontlasten van de middeninkomens met kinderen. De koopkracht van die laatste groep is sterk verslechterd de afgelopen jaren. Ook wordt in 2006 de koppeling van de uitkeringen aan de contractloonstijging hersteld.

In totaal wordt voor ruim 2xxx miljard euro aan maatregelen genomen ter ondersteuning van de koopkracht. Box 1.3.1 geeft een overzicht.

Box 1.3.1 Koopkrachtondersteuning

In totaal wordt er in 2006 voor ruim 2½ miljard euro aan koopkrachtondersteunende maatregelen genomen, ruim 2 miljard euro via lastenverlichting en ruim een ½ miljard euro via uitgaven. De meest in het oog springende maatregelen worden hieronder besproken.

Alle belastingbetalers profiteren van de verhoging van de algemene heffingskorting met 78 euro. Voor werknemers daalt de premie voor de werkloosheidswet met ruim een ½ procentpunt, en voor deeltijders zelfs wat meer. Ook schaft het kabinet in 2006 het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) af.

In 2006 wordt het nieuwe zorgstelsel ingevoerd. Naar verwachting ruim 6 miljoen huishoudens ontvangen een inkomensafhankelijke zorgtoeslag ter compensatie van de hogere nominale premies voor de zorgverzekering. Dit geldt vooral voor de huidige ziekenfondsverzekerden. Per saldo betalen de meeste huishoudens ten hoogste 5 procent van het inkomen aan zorg.

De accijns op autobrandstoffen blijft in 2006 op hetzelfde peil en wordt niet – zoals gebruikelijk – verhoogd met de inflatie. Daarnaast stelt het kabinet het bedrag dat ieder huishouden jaarlijks moet betalen voor het aansluittarief voor elektriciteit vast op het niveau van 2005. Door het toenemend gebruik van de subsidieregeling voor duurzame energie, die uit het aansluittarief wordt betaald, dreigde het tarief vrijwel te verdubbelen van 52 euro naar 100 euro. Door een rijksbijdrage van 350 miljoen euro wordt dit voorkomen (zie ook 1.4).

Enkele maatregelen zijn in het bijzonder gericht op de mensen met een middeninkomen en kinderen. In het voorjaar heeft het kabinet al besloten om het lesgeld voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en leerlingen van 16 en 17 jaar in het MBO af te schaffen. Vanaf 2006 wordt daarnaast 200 miljoen euro extra uitgetrokken voor kinderopvang en de tussen- en naschoolse opvang. Dit maakt werken lonender en stelt bovendien ouders in staat om arbeid en zorg makkelijker te combineren.

1.4 Investeren in een sterkere economie

Er wordt extra geld geïnvesteerd in het verder versterken van de Nederlandse economie. Daarvoor worden de middelen gebruikt uit het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Het FES is opgericht vanuit de filosofie: ondergronds vermogen aanwenden voor bovengronds vermogen. 42½ procent van de aardgasbaten vloeit in het fonds. De opbrengsten moeten zodanig worden ingezet dat ook de toekomstige generaties ervan profiteren.

Er wordt 2,3 miljard euro uitgetrokken voor investeringen in kennis, onderwijs en innovatie, milieu en duurzaamheid, mobiliteit, ruimte, fysieke infrastructuur en monumenten (zie box 1.4.1). De besteding van dit bedrag vindt plaats over een reeks van jaren, zonder een permanent beslag op de begroting te leggen.

Tevens is besloten om subsidies voor windmolens op zee te financieren uit het FES. Het gaat om een bedrag van in totaal 1 miljard euro aan investeringen dat gespreid wordt uitbetaald over de komende jaren. Dit voorkomt, samen met de rijksbijdrage uit de algemene middelen, dat het aansluittarief voor de elektriciteit dat burgers jaarlijks betalen, in de komende jaren omhooggaat (zie box 1.3.1).

Box 1.4.1 Fonds Economische Structuurversterking

Bij de inzet van de FES-middelen gaat het niet alleen om harde infrastructuur, maar ook om investeringen die het vermogen van de samenleving in bredere zin versterken. De bestemde bedragen worden veelal over een reeks van jaren uitgegeven en hebben een eindig karakter. Dit betekent dat vanuit het FES geen permanente uitgaven worden gefinancierd. In 2006 wordt van de 2,3 miljard euro naar verwachting 0,6 miljard besteed.

Kennis, onderwijs en innovatie

In het praktijkgericht onderwijs wordt geïnvesteerd in praktijklokalen. Hierbij wordt de situatie in het bedrijfsleven zo veel mogelijk nagebootst. Dit helpt het voortijdig schoolverlaten te verminderen en verbetert de aansluiting met het MBO. In het MBO wordt geïnvesteerd in het moderniseren van het lesmateriaal, waaronder ICT en andere apparatuur, en in de kennis van docenten over het bedrijfsleven. De ontwikkeling van brede scholen, waarin schoolkinderopvang en zorgtaken in één gebouw zijn gecombineerd, wordt bevorderd. Dit zal bijdragen aan een hogere arbeidsparticipatie.

Hoogwaardig onderzoek vereist een goede infrastructuur zoals laboratoria en simulatieruimten op universiteiten en technologische instituten. Het kabinet heeft geld vrijgemaakt voor de totstandkoming van deze relatief dure infrastructuur. Ook is geld beschikbaar voor projecten en onderzoeksgroepen van wetenschappelijke excellentie en met hoge economische en maatschappelijke relevantie. Daarbij wordt samengewerkt met (risicodragende) private partijen, zoals bij het oprichten van een topinstituut voor de ontwikkeling van nieuwe geneesmiddelen.

De investeringen sluiten aan bij de Europese Lissabon-strategie, de strategie om het groeipotentieel van Europa duurzaam te verhogen. Kennis, onderwijs en innovatie zijn daarbij essentieel. Ook in de EU wordt veel nadruk gelegd op innovatiebevordering en samenwerking tussen universiteiten en private partijen.

Milieu en duurzaamheid

Het kabinet investeert in de verbetering van de luchtkwaliteit, onder meer via stimuleringsregelingen voor de inbouw van roetfilters. De regelingen zijn beschikbaar voor nieuwe en bestaande (vracht)auto's, maar ook voor andere bestaande vervoersmiddelen zoals binnenvaartschepen. Met het pakket aan maatregelen om de luchtkwaliteit te verbeteren en de invoering van de Wet luchtkwaliteit in 2006 creëert het kabinet een gezonder leefklimaat en kunnen ruimtelijke projecten doorgang vinden, zoals de bouw van woningen, wegen en bedrijven.

Verder wordt extra geïnvesteerd in een meer duurzamere energiehuishouding om in de toekomst minder afhankelijk te zijn van fossiele brandstoffen en om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Een bedrag van 250 miljoen euro is gekoppeld aan de besluitvorming over het openhouden van de kerncentrale Borssele, die eind van dit jaar moet worden afgerond. De middelen worden ingezet voor energiebesparing, schoon fossiel (CO₂-opslag) en hernieuwbare energiebronnen (waaronder innovatieve biobrandstoffen). Beoogd wordt het klimaatvoordeel – beperking van CO₂-uitstoot – van het openhouden van Borssele te verdubbelen. Als onderdeel van deze besluitvorming voert het kabinet gesprekken met energiebedrijven over een substantiële bijdrage van hun kant.

Mobiliteit, ruimte en monumenten

Om toekomstige aanpassingen in de spoorlijnvoorzieningen rond de Zuidas in Amsterdam te voorkomen, wordt 100 miljoen euro geïnvesteerd. Voor de invoering van tolsystemen bij versneld op te lossen fileknelpunten heeft het kabinet 100 miljoen euro gereserveerd. Verder is er extra geld vrijgemaakt om de restauratieachterstand bij rijksmonumenten in te lopen.

1.5 Op volle kracht vooruit

Het kabinet gaat door met de uitvoering van de hervormingsagenda uit het Hoofdlijnenakkoord. Met de hervormingsagenda wordt ingespeeld op de mondialisering van de economie en de vergrijzing van onze samenleving. De draagkracht en het concurrerend vermogen van de Nederlandse economie worden versterkt door de hervormingen van de sociale zekerheid en vervroegde uittredingsregelingen die de arbeidsparticipatie bevorderen. De beheersbaarheid van de overheidsfinanciën en zorgkosten wordt ook voor de langere termijn verbeterd. Alleen zo kunnen essentiële sociale voorzieningen duurzaam in stand worden gehouden. Het afwentelen van de kosten op toekomstige generaties is sterk noch sociaal.

Meer werk

Het kabinet stimuleert het arbeidsaanbod via de hervorming van de sociale zekerheid. Met de nieuwe Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) worden werknemers die nog kunnen werken gestimuleerd daadwerkelijk aan de slag te gaan. Werknemers die duurzaam in het geheel niet meer in staat zijn om te werken, krijgen een volledige uitkering. Met de WIA wordt een jarenlange discussie over de hervorming van de WAO afgerond.

In 2006 wordt het systeem van WW-uitkeringen hervormd, conform het unanieme advies van de Sociaal-Economische Raad (SER). Kern van de nieuwe Werkloosheidswet (WW) is dat werklozen worden gestimuleerd om weer aan het werk te gaan. Oneigenlijk gebruik van WW als uittreedroute voor oudere werknemers wordt bestreden. De maximale uitkeringsduur van de WW wordt verkort van vijf jaar naar drie jaar en twee maanden. Daar staat tegenover dat de uitkering de eerste twee maanden 75 procent van het laatstverdiende loon zal bedragen en daarna 70 procent (nu begint de uitkering op 70 procent).

De fiscale subsidiëring van vervroegde uittreding wordt beëindigd. Hierdoor blijft waardevolle kennis en ervaring langer behouden voor de arbeidsmarkt. Bovendien groeit met deze maatregel het draagvlak voor de kosten die de vergrijzing met zich meebrengt.

Meedoen

Het kabinet werkt aan de integratie van nieuwkomers. In 2006 treedt het nieuwe inburgeringstelsel in werking. Met dit stelsel worden de rechten en plichten voor de inburgeraar duidelijker. Iedereen moet de Nederlandse taal leren en zich verdiepen in de Nederlandse samenleving. Mensen die dat niet doen, krijgen geen permanente verblijfsvergunning. Daarbij is er speciale aandacht voor de inburgering van allochtone vrouwen, omdat zij een cruciale rol spelen in de opvoeding van hun kinderen. Door voorschoolse educatie wordt ook rechtstreeks geïnvesteerd in kinderen in een achterstandspositie.

Hoogwaardige zorg moet voor iedereen toegankelijk blijven. De kosten van de gezondheidszorg nemen sterk toe en zullen naar verwachting de komende decennia blijven stijgen. Het kabinet voert in 2006 een nieuw zorgstelsel in dat de tweedeling tussen particulierverzekerden en ziekenfondsverzekerden opheft. Elke inwoner van Nederland is op dezelfde wijze verplicht verzekerd. Verzekeraars zijn verplicht elke verzekerde die zich bij hen meldt, te accepteren zonder premieverschillen. Voor kinderen is geen premie verschuldigd en er is een zorgtoeslag ter compensatie van de negatieve inkomenseffecten van het nieuwe zorgstelsel. De concurrentie tussen verzekeraars prikkelt hen om doelmatigheid af te dwingen bij de zorgaanbieders. En doelmatigheid moet bijdragen aan het betaalbaar houden van de zorg. Het kabinet stelt extra middelen beschikbaar voor de kwaliteit van zware zorg in verpleeghuizen. Voor jeugdzorg is extra geld uitgetrokken om een stijging van het aantal uithuisplaatsingen te financieren.

Minder regels

De overheid moet zich blijven bezinnen op haar rol in de samenleving. De burger is steeds beter opgeleid en steeds mondiger. De tijd waarin de overheid paternalistisch over de hoofden van de burgers en professionals heen beslissingen kon nemen, is voorbij.

De professionals in het onderwijs, de leraren, moeten zich kunnen richten op hun kerntaak: het geven van goed onderwijs. Niet alle problemen kunnen vanuit Den Haag worden opgelost. Daarom krijgen onderwijsinstellingen meer ruimte om zelf te bepalen hoe het onderwijs wordt ingericht. Dit betekent dat veel centrale regelgeving wordt geschrapt en dat scholen een grotere verantwoordelijkheid krijgen bij de besteding van financiële middelen. De overheid blijft wel toezicht houden op de kwaliteit van de scholen.

Overvloedige en te gedetailleerde wet- en regelgeving frustreert burgers en bedrijven en berokkent economische schade. Daarom pakt het kabinet de administratieve lasten aan. In 2007 moeten de administratieve lasten voor bedrijven met een kwart zijn verminderd. In 2006 staan verschillende maatregelen op stapel. Twee concrete voorbeelden zijn de uniformering van het loonbegrip (Wet Walvis) en vereenvoudiging van de wetgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden. Ook voor de burgers zijn maatregelen genomen om de administratieve lasten te verminderen. Zo is bijvoorbeeld de automatische verlenging van de voorlopige teruggaaf van de inkomstenbelasting ingevoerd.

1.6 Vertrouwen in de toekomst

We zijn halverwege de kabinetsperiode. De afgelopen twee jaar zijn gebruikt om de hervormingsagenda uit te werken. In 2006 komen veel van de geplande maatregelen tot uitvoering. Maar in 2006 gaat het niet alleen om het uitvoeren van de hervormingen; de structuur van de economie wordt ook langs andere weg versterkt en de koopkracht van de burgers wordt ondersteund. Tegelijkertijd waarborgt het kabinet de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

Het kabinet heeft de overtuiging dat het gevoerde beleid goed is voor Nederland. De fundamenten van de Nederlandse economie en samenleving zijn en worden versterkt. De resultaten van het beleid worden zichtbaar en zullen de komende jaren groter worden. Dankzij de hervormingen is Nederland beter in staat om in te spelen op de permanente veranderingen in onze omgeving.

2 DE BASIS VAN HET FINANCIEEL-ECONOMISCHE BELEID

2.1 Inleiding

Na een lange periode van kwakkelen lijkt de economie in 2006 weer aan te trekken. In paragraaf 2.2 wordt ingegaan op de huidige stand van de conjunctuur en op de oorzaken van het grillige groeipatroon van de afgelopen jaren. Onderliggende structurele aanpassingsprocessen, samen met de in gang gezette hervormingen, zorgen ervoor dat de economie er nu beter voor staat dan aan het begin van de kabinetsperiode. Een aantal meer langetermijnontwikkelingen komt aan de orde in paragraaf 2.3. Daar wordt uitgelegd hoe onder andere vergrijzing, globalisering, de toegenomen welvaart en de stijging van de arbeidsparticipatie bijdragen aan een blijvende verandering van de Nederlandse economie en maatschappij. De veranderende wereld vraagt om een veranderende overheid en paragraaf 2.4 beschrijft hoe dit wordt vormgegeven. Soortgelijke ontwikkelingen hebben in andere landen tot vergelijkbare hervormingen geleid. Nederland maakt uiteraard zijn eigen keuzes: juist dankzij de ingezette hervormingsagenda is het mogelijk de gewenste collectieve voorzieningen ook in de 21^e eeuw te handhaven. In paragraaf 2.5 wordt ten slotte beschreven dat de vooruitzichten niet alleen voor de korte termijn gunstig zijn, maar dat Nederland mede dankzij de ingezette hervormingen ook over de langere termijn de toekomst met vertrouwen tegemoet kan zien. De koers is uitgezet. Welvaartsgroei komt echter niet vanzelf en vereist een blijvend proactieve opstelling van burgers én van de overheid.

2.2 De Nederlandse economie in vogelvlucht

Economie wacht op herstel

Het geduld wordt nog even op de proef gesteld. De groeiramingen voor 2005 zijn neerwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2005 en het CPB raamt nu een groei van het bruto binnenlands product (BBP) van slechts een ½ procent. Deze nieuwe tegenvaller is voor een groot deel het gevolg van externe ontwikkelingen zoals de fors hogere olieprijs en een tegenvallende wereldhandel. Werd eerder nog gesproken van een overgangsjaar, met de huidige inzichten lijkt 2005 economisch toch vooral als slecht te kwalificeren. De tegenvallende conjunctuur is voor iedereen duidelijk merkbaar: de koopkracht daalt in 2005 naar verwachting gemiddeld met 1½ procent en de werkloosheid loopt voor het vierde achtereenvolgende jaar op.

Voorspellingen (en voorlopige realisaties!) geen garanties

De oorzaak van de neerwaartse bijstelling van de groei lijkt voor het grootste deel achter ons te liggen. Met name in het eerste kwartaal 2005 viel de groei flink tegen (een krimp van 0,5 procent op jaarbasis). De vooruitzichten voor de komende periode zijn aanmerkelijk beter (voor het tweede kwartaal meldde het CBS al een positieve groei van 1,3 procent). Alle ramers/instituten verwachten voor volgend jaar herstel van de economie en het CPB raamt nu een groei van 2½ procent. Dit is een gezonde opleving: geen hausse zoals in 1999–2000, maar het ergste lijkt achter de rug. Natuurlijk is het herstel van de economie al eerder – ten onrechte – aangekondigd. Ramingen zitten er vaak naast en juist de omslagpunten in de conjunctuur blijken moeilijk te voorspellen1. Ook de realisatiecijfers van het CBS moeten met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd – zoals duidelijk wordt uit de recente zeer aanzienlijke bijstellingen van eerdere ramingen. Dit pleit voor een langetermijnvisie bij het sociaal-economisch beleid, in plaats van te reageren op (vermeende) kortetermijn conjuncturele schommelingen.

Box 2.2.1 Scherpe conjunctuuromslag: soms zit het mee, soms zit het tegen

Volgens de meest recente ramingen van het CPB bedraagt de BBP-groei in de periode 2001–2005 gemiddeld 0,7 procent per jaar. Dat is de laagste gemiddelde vijfjaarsgroei sinds de jaren dertig (ex aequo begin jaren tachtig). Bovendien was sprake van een uitzonderlijke omslag: in de vijf jaar daarvoor (1996–2000) groeide de Nederlandse economie juist buitengewoon snel: met 3,7 procent per jaar ver boven het gemiddelde van de EMU-landen. Het dal was weliswaar niet uitermate diep, maar duurde wel uitzonderlijk lang: gerekend vanaf de top in het derde kwartaal van 2000 duurde de periode van laagconjunctuur veertien kwartalen (en dan wordt 2004 niet meegeteld). Daarmee was het zelfs de langste na-oorlogse periode van laagconjunctuur.

Wat veroorzaakte de grote omslag (en de langdurige dip)? In tabel 2.1.1 is te zien dat de meeste factoren die in de periode 1996–2000 de groei tot grote hoogte opjaagden, in de periode daarna wegvielen, of zelfs als rem op de groei werkten. Achter deze cijfers gaat een aantal extreme, exogene schokken schuil zoals eerst de ICT-hausse en vervolgens de aanslagen van 11 september, boekhoudschandalen in de VS én Europa, SARS, de Irak-oorlog en – dichter bij huis – de problemen bij de pensioenfondsen en de vogelpest.

Bron: CPB – Voor 2005 zijn de meest recente ramingen gebruikt. Voor de AEX en huizenprijzen is het niet gepast voorspellingen voor het verloop in 2005 te doen – de ontwikkelingen in de eerste helft van 2005 suggereren een positiever verloop.

Hoe erg zijn scherpe conjuncturele schokken voor Nederland? Over de gehele periode 1996–2005 heeft de Nederlandse economie relatief goed gedraaid, per saldo ongeveer 5 procent beter (meer BBP-groei) dan het eurogebiedgemiddelde. De werkloosheid is sinds 2001 bijna verdubbeld, maar ligt nog duidelijk lager dan begin jaren negentig – en is bovendien nog steeds nauwelijks de helft van het EU-gemiddelde. Relatief grote schokken zijn ook niet onlogisch voor een kleine open economie als de Nederlandse. Zo beschouwd lijkt er geen reden voor bezorgdheid, maar het is te gemakkelijk om alleen naar de gecumuleerde groeicijfers te kijken. Bij grote en langdurige conjuncturele uitslagen is sprake van economische onevenwichtigheden. Dit gaat onder andere samen met grote schommelingen in inkomen en de sociale positie van individuele burgers. Conjuncturele schommelingen veroorzaken bovendien onzekerheid – en via risicopremies kan dit leiden tot lagere bestedingen (zoals lagere investeringen). Ten slotte kunnen langdurige conjuncturele uitslagen negatieve structurele gevolgen hebben, bijvoorbeeld doordat werknemers als gevolg van langdurige werkloosheid vaardigheden verliezen.

De sterke groeiomslag valt grotendeels toe te schrijven aan exogene schokken. Daaraan is natuurlijk weinig te doen. De vraag is echter of specifieke kenmerken van de Nederlandse economie de schokken hebben versterkt. De groeiomslag is grosso modo voor de helft toe te schrijven aan de export – en daarbij speelden de hierboven genoemde exogene schokken een grote rol. De meeste van deze schokken golden echter ook voor andere eurolanden en kunnen het grote groeiverschil met het eurogebied niet goed verklaren. Doordat de arbeidskosten in Nederland vanaf 1998 min of meer continu harder zijn gestegen dan in de concurrerende landen, is de Nederlandse concurrentiepositie gaandeweg echter sterk verslechterd. Dit kan wel verklaren waarom Nederlandse bedrijven relatief hard werden getroffen door het inzakken van de wereldhandelsgroei in 2001 en 2002. Voor de rest van de verklaring moet worden gekeken naar de particuliere consumptie, verantwoordelijk voor grofweg de andere helft van de groeiomslag. De omslag in de consumptie hangt in sterke mate samen met een in Nederland relatief sterke doorwerking van vermogenseffecten: eind jaren negentig werden vermogenswinsten uit aandelen en huizen verzilverd en geconsumeerd. Zowel de aandelenmarkt als de huizenmarkt vertoonde in de periode 1995–2000 sterkere prijsstijgingen in Nederland dan in het eurogebied. Bovendien blijkt uit onderzoek van DNB dat het effect op de particuliere consumptie (via bijvoorbeeld verzilvering van overwaarde) in Nederland relatief sterk is (eerst positief, vanaf 2001 negatief). De ontwikkeling van de vermogens bij pensioenfondsen in combinatie met het premiebeleid droeg ook bij aan de omslag in de particuliere consumptie (en door het unieke kapitaalgedekte pensioenstelsel was het effect van de conjunctuuromslag op de pensioenpremies in Nederland ook groter dan in andere landen). Op de invloed en timing van het begrotingsbeleid wordt in box 4.3 in hoofdstuk 4 nader ingegaan.

De huidige lange conjuncturele neergang heeft bovendien de aandacht gevestigd op enkele meer structurele problemen. De snelle verslechtering van de concurrentiepositie aan het begin van dit decennium was zorgwekkend en was ook het gevolg van nog onvoldoende flexibiliteit op de arbeidsmarkt. Zo valt op dat op de top van de conjunctuur, toen loonstijgingen een grote vlucht namen en de concurrentiepositie snel verslechterde, toch nog ruim twee miljoen mensen thuiszaten met een collectief gefinancierde uitkering. Deze observatie was voor het kabinet reden de werking van de arbeidsmarkt en de relatie met de sociale zekerheid kritisch te bezien. Zie paragraaf 2.3 voor een uitgebreidere bespreking van de collectief gefinancierde inactiviteit.

Onderliggende ontwikkelingen geven blijk van kracht

Omdat het voorspellen van de exacte omslagpunten zo lastig is, is het belangrijk om niet alleen te kijken naar conjuncturele data, maar ook naar de onderliggende, meer structurele ontwikkelingen. Iedere periode van laagconjunctuur draagt de kiem in zich voor het daaropvolgende herstel. Dat dit ook nu het geval is, wordt duidelijk wanneer wordt gekeken naar zowel de meest recente (conjuncturele) cijfers als de onderliggende (deels structurele) ontwikkelingen op verschillende deelterreinen. Positief conjunctureel nieuws is bijvoorbeeld dat de stijging van de werkloosheid in de loop van 2005 ten einde lijkt te zijn gekomen. Onderliggend is de afgelopen jaren veel goeds gebeurd. Alhoewel nog steeds sprake is van een (te) groot reservoir van onbenutte arbeid (zie paragraaf 2.3), kende de arbeidsmarkt de afgelopen periode wel degelijk een sterke onderliggende dynamiek. De ingezette loonmatiging heeft al bijgedragen aan het niet verder verslechteren van de concurrentiepositie, bedrijven hebben de afgelopen periode aangepakt om orde op zaken te stellen en huishoudens hebben hun financiële vermogenspositie geleidelijk zien verbeteren. De door het kabinet ingezette hervormingsagenda draagt bij aan verdere structurele versterking van het Nederlandse groeivermogen. In het onderstaande wordt dieper ingegaan op deze ontwikkelingen.

Dynamiek op de arbeidsmarkt

In 2005 komt de stijging van de werkloosheid ten einde – naar verwachting loopt deze nog op tot 505 duizend. Dat is minder dan vorig jaar werd voorzien: in de vorige Miljoenennota werd nog uitgegaan van een werkloosheid van 550 duizend. Deze «meevaller» is niet alleen maar goed nieuws, want voor een deel het gevolg van een kleiner dan verwacht arbeidsaanbod (het zogeheten «discouraged-worker effect»: mensen denken dat het geen zin heeft de stap naar de arbeidsmarkt te wagen in de tegenvallende conjunctuur2).Toch zijn er wel degelijk signalen dat de arbeidsmarkt de ergste conjuncturele dip te boven is: de werkloosheid loopt de laatste maanden al iets terug, er gaan minder banen verloren, het aantal openstaande vacatures is al zes kwartalen op rij gestegen en ook het aantal uitzenduren neemt al langere tijd toe. Voor 2006 wordt voor het eerst in vijf jaar een daling van de werkloosheid voorzien (naar 475 duizend).

Op korte termijn lijkt de dynamiek op de arbeidsmarkt dus te verbeteren. Een blik op de verdeling van de werkgelegenheid naar bedrijfstak laat bovendien zien dat een flinke, onderliggende, structurele verschuiving van arbeid heeft plaatsgevonden. Uiteraard is de werkgelegenheid in de verschillende bedrijfstakken gevoelig voor de conjunctuur. Wanneer verder wordt gekeken, wordt het echter duidelijk dat bijvoorbeeld de industrie tegelijkertijd een structurele krimp doormaakt, terwijl de werkgelegenheid in de dienstensector juist sterk is gegroeid3. De onderliggende dynamiek blijkt ook uit data over de bruto stromen op de arbeidsmarkt. Kock4 vindt dat in de periode 1991–1997 gemiddeld 939 duizend nieuwe banen per jaar werden gecreëerd (en 856 duizend werden vernietigd). Bovendien is deze dynamiek sinds het midden van de jaren tachtig toegenomen. Internationaal goed vergelijkbare gegevens over bruto-stromen zijn schaars, maar Gomez-Salvador, Messina en Vallanti (2004)5hebben voor de EU-15 banenstromen in en uit bedrijven geconstrueerd op basis van individuele bedrijfsgegevens. Hun data suggereren dat de Nederlandse arbeidsmarktdynamiek relatief hoog is.

Zoals elders beschreven (in hoofdstuk 1 en hoofdstuk 3), heeft het kabinet een aantal maatregelen genomen die het arbeidsaanbod en de flexibiliteit op de arbeidsmarkt verder ten goede komen. Denk aan de omvorming van de «oude» bijstand in de meer activerende Wet werk en bijstand, de aanpassingen in de arbeidsongeschiktheidsregelingen die de instroom al hebben teruggebracht, de extra prikkels (voor werkgevers en werknemers) in de nieuwe Ziektewet, het niet langer stimuleren van eerder stoppen met werken, de meer activerende vormgeving van de WW, de nieuwe Wet kinderopvang, en beleid gericht op het terugdringen van de armoedeval (zoals de verdere verhoging van de arbeidskorting in 2006). Al deze maatregelen dragen ertoe bij dat de dynamiek op de arbeidsmarkt verder verbetert, zodat deze goed kan reageren op een conjuncturele opleving.

Verbetering concurrentiepositie en investeringsklimaat

De concurrentiepositie van het bedrijfsleven stond de afgelopen jaren onder druk. In 2001–2003 verslechterde de positie voornamelijk als gevolg van relatief (te) hoge stijgingen van de loonkosten in Nederland. De daaropvolgende loonmatiging, die dankzij het Sociaal Akkoord werd gerealiseerd, zorgde ervoor dat de concurrentiepositie ten opzichte van de concurrenten uit het eurogebied in 2004 alweer kon verbeteren. Ten opzichte van álle concurrenten verbeterde de concurrentiepositie echter nog niet; dit was het gevolg van de appreciatie van de euro waardoor Nederlandse producten in bijvoorbeeld Amerikaanse dollars duurder werden. Doordat de arbeidskosten in de periode 2004–2006 minder stijgen dan bij onze concurrenten, is wel de basis gelegd voor een verbetering van de algehele Nederlandse concurrentiepositie in 2005 en 2006. Dan kunnen de Nederlandse exporteurs ook weer profiteren van de verwachte aantrekkende wereldhandel. Voortdurende loonmatiging is daartoe echter wel van groot belang.

De ondernemers in de industrie verwachten dit jaar 20 procent meer te investeren dan in 2004 (volgens een enquête van het CBS). Het CPB raamt voor 2005 weliswaar slechts een lichte stijging van de investeringen, maar verwacht dat de bedrijfsinvesteringen volgend jaar weer flink aantrekken.

Ook verwacht het CPB dat de bedrijfswinsten zich volgend jaar verder zullen herstellen. Dit wordt al zichtbaar in de meest recente cijfers van het CBS: de winst na belastingen van de niet-financiële bedrijven steeg in 2004 met 7,0 miljard tot 60,8 miljard euro. De toegevoegde waarde van niet-financiële bedrijven steeg in 2004 met 2,7 procent. Deze stijging is het dubbele van die in 2003.

Figuur 2.2.1 Vermogenspositie bedrijven (indexcijfers – 1995=100)

Bron: http://reach.bvdep.com

Net als op de arbeidsmarkt, is ook in het bedrijfsleven sprake van sterke onderliggende (structurele) activiteit. Cijfers over de toe- en uittreding van bedrijven over de periode 1995–2003 laten zien dat het aantal starters en beëindigingen in Nederland vergelijkbaar is met dat in andere landen in Europa (maar iets lager dan in de VS). In 2004 was er echter een recordaantal faillissementen én nieuwe bedrijven, wat wijst op nieuwe dynamiek. Cijfers van DNB laten bovendien zien dat veel bedrijven de afgelopen periode hebben gebruikt om hun financiële situatie weer op orde te brengen6 (zie figuur 2.2.1).

Belangrijk speerpunt van het kabinet is de verbetering van het ondernemingsklimaat. Vorig jaar werd bijvoorbeeld al de voorbereiding van een grondige modernisering van de vennootschapsbelasting aangekondigd. Dit voorjaar heeft het kabinet de nota «Werken aan winst» aan de Tweede Kamer gestuurd. De nota bevat een pakket aan fiscale maatregelen om bedrijven naar Nederland te halen en in Nederland te houden. De voorgestelde verdere tariefsverlaging en grondslagverbreding zullen leiden tot een meer concurrerende belasting van ondernemingen. Een van de maatregelen uit het pakket is de afschaffing van de kapitaalsbelasting per 1 januari 2006. Dit maakt het voor bedrijven gemakkelijker en goedkoper om kapitaal bijeen te brengen en daarmee te ondernemen. Ook stelt het kabinet voor om met ingang van komend jaar het tarief van de vennootschapsbelasting nog eens extra te verlagen, naar een niveau van 29,6 procent (bijna 5 procentpunten lager dan aan het begin van de kabinetsperiode). Andere maatregelen die bijdragen aan het ondernemingsklimaat, zijn bijvoorbeeld steun voor startende bedrijven, subsidie voor speur- en ontwikkelwerk en natuurlijk de verlaging van administratieve lasten (zie bijlage 7).

Herstel financiële positie huishoudens

Volgend jaar zal de particuliere consumptie naar schatting licht toenemen, met 1 procent7. De koopkracht stijgt in 2006 ook licht (gemiddeld – er zijn wel relatief grote individuele verschillen). De inkomens van huishoudens ontwikkelen zich in 2006 gunstiger door de groei van het aantal banen en de maatregelen van het kabinet ter ondersteuning van de koopkracht (zoals de verlaging van de WW-premie en de verhoging van de algemene heffingskorting (zie box 1.3.1 in hoofdstuk 1). Prijsstijgingen zijn volgend jaar – gemiddeld genomen – beperkt (zie box 2.2.2).

Figuur 2.2.2 Vermogenspositie huishoudens (x € miljard)

Bron: DNB

Net als op de arbeidsmarkt en in het bedrijfsleven, is ook bij de huishoudens sprake van positieve onderliggende ontwikkelingen. Na grote klappen in 2000 hebben de vermogensposities van de huishoudens zich de afgelopen periode weten te herstellen (zie figuur 2.2.2). De huizenmarkt kwam in rustiger vaarwater (maar de gematigde prijsstijging droeg wel bij aan een versterking van de vermogenspositie – ook te zien in figuur 2.2.2 bij «overwaarde»). De AEX-index krabbelde op en ook de pensioenfondsen zagen hun financiële positie verbeteren. De overheid, ten slotte, heeft eveneens haar financiën verbeterd (zie hoofdstuk 4 voor details), waardoor er ruimte is voor gerichte uitgavenintensiveringen en een lastenverlichting.

Box 2.2.2 Inflatie

De inflatie in Nederland is momenteel uitzonderlijk laag. De verandering in de consumentenprijsindex (CPI) bedroeg in 2004 1,2 procent, en dit jaar zal de inflatie naar verwachting op een vergelijkbaar cijfer uitkomen. Hiermee bevindt de inflatie zich op het laagste niveau sinds 1989. In de jaren daarna – tot 2004 was de gemiddelde inflatie steeds 2 procent of hoger. De inflatie is niet alleen in historisch perspectief laag, ook in vergelijking met andere Europese landen is de prijsstijging in Nederland klein. In 2004 lag de Nederlandse inflatie ruim onder de gemiddelde inflatie in Europa. Ook in 2005 behoort de Nederlandse inflatie tot de laagste in Europa.

De lage inflatie wordt onder andere veroorzaakt door de prijzenoorlog tussen de supermarkten. Voedingsmiddelen werden hierdoor in 2004 3,5 procent goedkoper dan het jaar daarvoor – en deze daling zet in 2005 door. Een andere oorzaak voor de lage inflatie is de gematigde ontwikkeling van de lonen. Samen met de sterke stijging van de arbeidsproductiviteit in 2004, zorgde die voor een daling van de arbeidskosten per eenheid product. Overigens is ook de euro een belangrijke oorzaak van de lage inflatie. Doordat de euro de afgelopen jaren duurder is geworden ten opzichte van de Amerikaanse dollar, zijn producten van buiten de eurozone (die vaak in dollars worden verhandeld) relatief goedkoop. Recordprijzen op de wereldmarkten voor olie, koffie, en cacao hebben hierdoor slechts een beperkt opwaarts effect gehad op de inflatie in Nederland. Voor volgend jaar raamt het CPB een inflatie van slechts 1 procent (dit cijfer is wel neerwaarts vertekend door de afschaffing van het OZB-gebruikersdeel).

Figuur 2.2.3 Inflatie en gevoelsinflatie (in procenten)

Hoewel de inflatiecijfers van het CBS duidelijk laten zien dat de inflatie historisch laag is, ervaren mensen dat niet zo. Vanaf 2002 zijn er veel meer mensen die menen dat de prijzen sterker zijn gestegen dan mag worden verwacht op basis van de werkelijke inflatie. De «gevoelsinflatie» is dus hoger dan de echte prijsstijging. Het CBS meet de gemiddelde inflatie, waardoor er op individueel niveau verschillen kunnen zijn. Dit kan de grote discrepantie tussen gemeten en ervaren inflatie echter niet verklaren. De klacht dat alles veel duurder is geworden wordt immers in alle lagen van de bevolking gehoord. Het CBS meet maandelijks ongeveer 80 duizend prijzen en houdt rekening met het gewicht van de verschillende goederen en diensten in het bestedingspatroon. Een mogelijke verklaring voor de hoge gevoelsinflatie vormen de sterke prijsstijgingen in de afgelopen jaren van producten die vaak worden aangeschaft (bijvoorbeeld voorafgaand aan de prijzenoorlog in de supermarkt en vlak na de omwisseling in de horeca). Zo bedroeg de prijsstijging van voedingsmiddelen in 2002 gemiddeld 3,3 procent. Inmiddels is deze prijsstijging echter ongedaan gemaakt (en dat geldt ook grotendeels voor de prijsstijgingen in de horeca). Ter illustratie vergelijkt tabel 2.2.2 voor een aantal dagelijkse boodschappen de huidige prijs in euro's met die op 1 januari 2001.8 Hieruit blijkt dat veel van dit soort artikelen op dit moment zelfs minder kosten dan voor de introductie van de chartale euro. Dit geldt natuurlijk niet voor alle producten (alhoewel de gepresenteerde producten lukraak zijn gekozen, is het natuurlijk ook mogelijk andere mandjes met grotere prijsstijgingen te tonen). Al met al is volgens het CBS de prijs van voedingsmiddelen als gevolg van de prijzenoorlog in de supermarkten op dit moment weer terug op het niveau van eind 2001.

Ook voor huishoudelijke apparaten, (mobiele) telefoons en audio- en videoapparatuur geldt dat ze in de afgelopen drie jaar sterk in prijs zijn gedaald. Deze prijsdalingen hebben er echter nog niet voor gezorgd dat de gevoelsinflatie weer in de pas loopt met de werkelijke inflatie. Kennelijk hebben prijsstijgingen meer invloed op de inflatiebeleving van consumenten dan prijsdalingen. Een andere verklaring voor het gevoel dat de kosten van het levensonderhoud sterk zijn gestegen, is dat mensen meer zijn gaan uitgeven nadat bij de introductie van de euro alle prijzen door 2,2 werden gedeeld. Hierdoor leken veel producten en diensten juist goedkoper te zijn geworden, waardoor mensen hun geld gemakkelijker uitgaven («geldillusie»). Uit recent onderzoek blijkt dat mensen bereid zijn tot meer dan 60 procent meer te betalen voor bepaalde diensten als de prijs in euro's wordt uitgedrukt in plaats van in guldens.9 De Nederlandse consument rekent zich in feite rijk, maar houdt aan het eind van de maand minder over dan verwacht, zodat snel wordt geconcludeerd dat alles duurder is geworden.

Onderliggende ontwikkelingen wijzen erop dat de Nederlandse economie er op dit moment (ook structureel) beter voor staat dan aan het begin van de kabinetsperiode – dit beeld wordt bevestigd door de meest recente economische data. De afgelopen langdurige periode van laagconjunctuur heeft evenwel veel onrust en onvrede veroorzaakt. Mag worden verwacht dat ook in de komende jaren de Nederlandse economie relatief grote schokken zal vertonen? Dit is niet noodzakelijkerwijs het geval. In de eerste plaats zijn in zowel 2001 als 2004 fiscale maatregelen ingevoerd die consumptieve besteding van overwaarde op woningen ontmoedigen. Ten tweede zijn nieuwe regels opgesteld om de dekkingsgraad van de pensioenfondsen te bewaken en zo de risico's van aandelenbeleggingen beter te beheersen. Ten slotte moet worden opgemerkt dat de omvang van de prijsstijgingen op de huizenmarkt en de beurs in de hausse uitzonderlijk groot was (evenals de daaropvolgende koersval in de neergaande fase van de conjunctuur).

2.3 Structurele veranderingen en uitdagingen

Nederland kende de afgelopen jaren een uitzonderlijke conjunctuurcyclus, met hoge pieken en diepe dalen. Op korte termijn hebben deze schommelingen een grote – maar tijdelijke – invloed op het economische klimaat. Tegelijkertijd vindt onderliggend een groot aantal belangrijke structurele ontwikkelingen plaats met een blijvend effect op de economie en samenleving. In deze paragraaf wordt een aantal van deze structurele veranderingen behandeld: vergrijzing, globalisering en de veranderende Nederlandse maatschappij.

Vergrijzing

Over de uitdagingen die het gevolg zijn van de vergrijzende Nederlandse samenleving is al veel geschreven, onder andere in de vorige Miljoenennota. Het is dan ook niet de bedoeling het onderwerp op deze plek uitputtend te behandelen. In plaats daarvan worden enkele belangrijke aspecten aangestipt.

Eerst de belangrijkste cijfers. Op dit moment zijn er ongeveer 2,3 miljoen 65-plussers; volgens de bevolkingsprognose van het CBS zijn dat er in 2040 meer dan 4 miljoen. In dezelfde periode daalt het aantal mensen van 20 tot en met 64 licht (van 10 miljoen naar 9,2 miljoen), zodat het aantal 65-plussers ten opzichte van de werkzame beroepsbevolking sterk stijgt. Figuur 2.3.1 geeft de verhouding 65-plussers ten opzichte van het aantal mensen tussen 15–65 («grijze druk»). Hier is duidelijk te zien hoe de samenstelling van de Nederlandse bevolking de komende tijd zal veranderen. Hiervoor zijn twee belangrijke redenen: een gestegen levensverwachting en een duidelijk lager geboortecijfer10.

Figuur 2.3.1 Grijze druk: verhouding 65-plussers en 20–65-jarigen

Bron: CBS

Wat betekent het voor het beleid?

De vergrijzing is een gegeven. Dat Nederlanders ouder worden en bovendien langer gezond blijven is natuurlijk goed nieuws. Dat mensen langer van hun pensioen kunnen genieten, is voor de betrokkenen ook zonder meer positief. Dat kan bovendien in betrekkelijke welvaart. De ouderen van straks zijn gemiddeld genomen relatief welvarend, zowel in vergelijking met de ouderen van vroeger en nu als in vergelijking met de werkenden van straks (zie verderop). Ook heeft Nederland in vergelijking met andere landen relatief veel gespaard voor de oude dag (dankzij het unieke, kapitaalgedekte pensioenstelsel).

De vergrijzing is op zichzelf dus geen reden voor paniek, maar vraagt wel om beleidsaanpassingen. Zoals beschreven in de Miljoenennota 2005, werkte een standaardwerknemer in 1960 nog gemiddeld 50 jaar van zijn leven, terwijl hij 13 jaar van zijn pensioen genoot. In 2002 werkt dezelfde werknemer nog maar 40 jaar (met een kortere werkweek), terwijl hij 21 jaar lang van zijn oude dag kan genieten11. De gemiddelde lengte van het pensioen is dus bijna verdubbeld, terwijl het aantal gewerkte uren en jaren (waarin kan worden gespaard voor de oude dag en waarin onder meer via sociale premies kan worden bijgedragen aan de collectieve voorzieningen) juist sterk is gedaald. Het zal duidelijk zijn dat deze situatie op de lange termijn niet houdbaar is: gemiddeld genomen kunnen mensen in het beperkte aantal jaren dat ze werken, onvoldoende sparen om voor het resterende deel van hun leven in hun levensonderhoud te voorzien.

Heel kort door de bocht zijn er twee oplossingsrichtingen: als mensen hetzelfde voorzieningenniveau willen handhaven, kan dat alleen door meer te werken (meer mensen aan het werk, meer uren per week of langer doorwerken). Zoals verderop beschreven wordt, is inderdaad sprake van een stijgende participatie, ook van ouderen. Een tweede mogelijkheid is dat wordt geaccepteerd dat de pensioenvoorzieningen worden versoberd. Het kabinet wil mensen niet verplichten om langer door te werken. Natuurlijk kan men er nog steeds voor kiezen om eerder te stoppen met werken. Maar in dat geval moet wel worden geaccepteerd dat de (financiële) gevolgen van die keuze ook volledig voor eigen rekening zijn – daar kan de maatschappij dan niet meer deels voor opdraaien. Vandaar ook dat het kabinet de fiscale faciliëring van eerder stoppen met werken heeft beperkt en dat de pensioenregelingen zo zijn aangepast dat men niet langer een dief van de eigen portemonnee is als langer wordt doorgewerkt (actuarieel neutrale regelingen).

Globalisering gevolg van technologische vooruitgang

De laatste tijd wordt veel geschreven over de uitdagingen van globalisering of mondialisering12. Daarmee lijkt het soms een nieuw fenomeen. Ten onrechte. Ook de Nederlandse Gouden Eeuw was bijvoorbeeld het gevolg van globalisering. Dankzij succesvolle innovaties op het gebied van handel, logistiek en financiën werd een explosieve groei van de internationale handel bereikt13. In dezelfde periode werd met de Vereenigde Oost-Indische Compagnie de eerste multinational een feit. De periode 1950–1973 wordt vaak gekarakteriseerd als een tweede gouden eeuw. Dankzij relatieve wisselkoersstabiliteit onder het Bretton-Woodsstelsel en mede door de opkomst van containervervoer beleefde de wereldhandel – en daarmee de wereldeconomie – een sterke groei14.

Sinds 1980 groeide de wereldeconomie met een indrukwekkende 130 procent. In dezelfde periode vertoonde de wereldhandel een explosieve groei van 300 procent. Dit maakt duidelijk dat het belang van handel de afgelopen decennia weer snel is gestegen – net als in de periode 1950–1973. Deze hernieuwde handelsexplosie wordt toegeschreven aan snel dalende transportkosten en aan de opkomst van ICT. Dankzij deze technologische ontwikkelingen wordt de wereld steeds kleiner.

De Nederlandse economie is sterk afhankelijk van handel. De waarde van de export is ongeveer 65 procent van het BBP. Ongeveer de helft van die export bestaat weliswaar uit wederuitvoer (bijvoorbeeld goederen die in Rotterdam worden ingeklaard en dan meteen op de trein naar Duitsland gaan), maar ook deze export komt de Nederlandse economie ten gunste. De afgelopen tien jaar was de export verantwoordelijk voor bijna de helft van de totale economische groei. De baten van import zijn lastig te kwantificeren, maar de welvaartswinst van het kunnen kopen van in Frankrijk gerijpte kazen, in Japan geproduceerde auto's, in China gemonteerde dvd-spelers, in Turkije genaaide jurkjes en in Polen beschilderde tuinkabouters, is enorm. Het is ondenkbaar dat al dit soort producten tegen dezelfde lage kosten in Nederland zouden kunnen worden geproduceerd. Dankzij internationale handel, kortom, krijgen we letterlijk meer waar voor ons geld. Om deze reden is het kabinet voorstander van vrije wereldhandel en daarom van verdere handelsliberalisatie, inclusief het wegnemen van belemmeringen binnen de EU.

Opkomst «Aziatische tijgers» (en «Oost-Europese beren») is goed nieuws

In recente beschouwingen over globalisering gaat het meestal niet over de explosief gestegen wereldhandel, maar veel vaker over de economische opkomst van China, India en andere «Aziatische tijgers» (waarbij de eveneens sterk groeiende nieuwe EU-lidstaten overigens vaak ten onrechte worden vergeten). De groeiprestaties van deze landen zijn inderdaad indrukwekkend. De afgelopen tien jaar groeide China met gemiddeld 8,6 procent en India met 6,2 procent per jaar. Volgens sommige analyses zal China rond 2040 de grootste economie ter wereld zijn (gemeten in dollars)15.

De explosieve groei in China, India en andere «tijgers» en «beren» betekent dat de totale welvaart stijgt: de totale «taart» is groter, zodat meer mensen een groter stuk kunnen krijgen. Gevolg is dat de absolute armoede in landen als China en India in rap tempo afneemt. Volgens een schatting van de Wereldbank is het aantal mensen dat in China moet rondkomen van minder dan 1 dollar per dag in de periode 1981–2002 met ongeveer 400 miljoen afgenomen. Ook Nederland kan profiteren van de toegenomen productie en welvaart. De haven van Rotterdam bijvoorbeeld, draait op volle toeren op de in China geproduceerde goederen, bestemd voor de Europese markt. Op deze manier zorgt de Chinese groei ook voor werkgelegenheid en economische groei in Nederland. De uitbundige Chinese groei wordt voor een belangrijk deel besteed aan het kopen van westerse – en dus ook Nederlandse – diensten en goederen. De uitvoer naar Azië steeg in 2004 met 20 procent tot ruim 18 miljard euro (deze stijging zet in 2005 door) en Chinese toeristen kiezen steeds vaker voor Nederland als vakantiebestemming. Nederlandse exporteurs profiteren ook al duidelijk van de EU-uitbreiding: de export naar de tien nieuwe lidstaten groeide explosief met 30 procent in de eerste acht maanden na toetreding. De consument, ten slotte, profiteert eveneens van de snel groeiende Chinese productie, doordat de daar geproduceerde videorecorders en dvd-spelers steeds goedkoper worden.

«Verplaatsing» van banen uitdaging voor Nederlandse economie

Eén van de aspecten van globalisering die veel aandacht trekt is de verplaatsing («outsourcing») van bedrijfsactiviteiten naar het buitenland. Dat is begrijpelijk, want met de bedrijfsactiviteiten verdwijnen banen naar het buitenland. Ook bij Nederlandse bedrijven is de afgelopen periode werkgelegenheid verloren gegaan door verplaatsing van de productie naar bijvoorbeeld de nieuwe EU-lidstaten of Azië. Toch hoeft verplaatsing per saldo niet negatief te zijn voor de Nederlandse werkgelegenheid en groei16. Verplaatsen van arbeid kan worden gezien als een vorm van internationale handel, waardoor alle landen optimaal kunnen profiteren van technologische vooruitgang, zodat werknemers wereldwijd hun productiviteit optimaal kunnen inzetten. Over de langere termijn bezien komen voor de naar het buitenland verdwenen banen in Nederland betere banen terug (bijvoorbeeld meer kennisintensieve banen in de plaats van productiewerk17) – en door de toegenomen vraag uit onder andere China zullen deze activiteiten verder kunnen groeien. Deze betere banen komen echter niet vanzelf: het kan geruime tijd duren totdat de ondernemers in staat zijn in te springen op de nieuwe situatie. Zeker als tegelijkertijd de concurrentiepositie is verslechterd, kan het moeilijk zijn werkgelegenheid te handhaven. Verplaatsing van banen kan in sommige gevallen een teken zijn dat de loonkosten te hard zijn gestegen ten opzichte van de productiviteit. Voor individuele werknemers kan verplaatsing daarom wel negatieve gevolgen hebben. Sommige bedrijven zullen hun productie verplaatsen, andere bedrijven zullen failliet gaan, omdat ze de concurrentie met lagelonenlanden niet meer aankunnen. Verplaatsing leidt in elk geval op korte termijn tot transitiewerkloosheid: mensen verliezen hun baan en het duurt even voor ze een nieuwe vinden. Voor de betrokkenen is dat heel vervelend. Maar het aantal banen dat verdwijnt door «verplaatsing» valt in het niet bij de jaarlijkse dynamiek op de arbeidsmarkt (jaarlijks worden in Nederland gemiddeld bijna een miljoen nieuwe banen gecreëerd, terwijl er volgens hypothetische berekeningen van het CPB in potentie ongeveer 21 duizend naar het buitenland verdwijnen). Verplaatsing is een onlosmakelijk onderdeel van het economische verkeer tussen landen en is onderdeel van de constante verandering en vernieuwing die leiden tot economische groei.

Beleid gericht op het tegenhouden van verplaatsing van banen kent geen steekhoudende economische onderbouwing. Wat het beleid wel kan – en moet – doen, is bevorderen dat mensen die hun baan verliezen, snel een nieuwe – en betere – baan vinden. Hiervoor is een flexibele werking van de arbeidsmarkt van belang, evenals een activerende sociale zekerheid. Dankzij loonmatiging kan Nederland zijn concurrentiepositie verbeteren en kan worden voorkomen dat banen permanent naar het buitenland verdwijnen als gevolg van tijdelijke (conjuncturele) schommelingen. Werknemers kunnen profiteren van de technologische vooruitgang en een nieuwe en betere baan vinden, als zij over voldoende vaardigheden beschikken («slimmer werken»). Vandaar het belang van goed onderwijs en van een leven lang leren. Ten slotte blijft er behoefte aan een sociaal vangnet voor mensen die toch buiten de boot vallen.

Immigratie en economie

Na verplaatsing van banen is de verplaatsing van mensen (migratie) het laatste aspect van globalisering dat hier aan de orde komt. Ook immigratie is van alle tijden. Nederland dankte zijn snelle technologische vooruitgang in de Gouden Eeuw voor een groot deel aan de bijdrage van de naar het noorden uitgeweken Vlamingen. Bovendien immigreerden ook veel ondernemers: bij de oprichting van de VOC in 1602 is meer dan eenderde van het ingelegde kapitaal afkomstig van immigranten uit Zuid-Nederland18. Een eeuw later vormde de komst van de vele hugenoten opnieuw een impuls voor de Nederlandse economie (en cultuur!). Alhoewel de totale migratiestromen naar Nederland in de negentiende eeuw relatief beperkt waren, was toen wel sprake van een sterke intra-Europese arbeidsmarktmobiliteit. Jaarlijks trokken tienduizenden Duitse en Belgische seizoensarbeiders naar Nederland om te helpen met de oogst of met grote infrastructurele projecten. In de twintigste eeuw, ten slotte, waren er twee grote golven van arbeidsmigratie: de Duitse dienstmeisjes vlak na de Eerste Wereldoorlog en de Turkse en Marokkaanse gastarbeiders in de jaren zeventig. Ook de opname van grote aantallen Indonesiërs (1945–1975) en Surinamers (1973–1990) had een belangrijke invloed op de Nederlandse economie en maatschappij.

Immigranten zijn belangrijk voor een economie. Migranten die in de periode 1850–1913 naar Noord-Amerika vertrokken, zijn bepalend geweest voor de opkomst van de Nieuwe Wereld. In de VS bestaat bijna 20 procent van de werknemers in de ICT uit (eerstegeneratie)immigranten. Buitenlandse werknemers met een hoge toegevoegde waarde kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de innovatiekracht van een economie en dragen zo bij aan technologische vooruitgang en het creëren van werkgelegenheid. Hierbinnen passen de maatregelen van het kabinet ter verruiming van de toelating van kennismigranten (totstandgekomen naar aanleiding van een aanbeveling van het Innovatieplatform).

Alhoewel migratie door de eeuwen heen veel heeft bijgedragen aan de Nederlandse economie en maatschappij, is dit geen vanzelfsprekendheid.19 Een blik op de data leert dat bepaalde groepen migranten in Nederland op meerdere terreinen achterblijven, mede doordat de integratie onvoldoende soepel verloopt. In de volgende paragraaf wordt in detail ingegaan op onder andere de arbeidsparticipatie en de uitkeringsafhankelijkheid. Zie hoofdstuk 3 voor een uitgebreide beschrijving van het nieuwe inburgeringstelsel en andere maatregelen op het immigratiebeleid, zoals de aanscherping van de regels voor gezinshereniging.

Veranderende maatschappij

De wereld verandert – en dat geldt ook voor de Nederlandse maatschappij. Recentelijk is een aantal beschouwingen verschenen waarin wordt ingegaan op de maatschappelijke gevolgen van de ontzuiling, van de vergroting van de culturele diversiteit, van de versterking van de maatschappelijke én geografische mobiliteit, en op de maatschappelijke gevolgen van de opkomst van nieuwe media.20Alhoewel de verschillende analyses verschillende soorten conclusies trekken, lijkt het gevoel dat de Nederlandse maatschappij blijvend is veranderd, breed gedragen. Deze veranderingen vragen om een andere rol van de overheid, met bijvoorbeeld meer maatwerk in de sociale zekerheid en publieke voorzieningen. Het is niet de bedoeling op deze plek een uitgebreide maatschappelijke verhandeling te houden. Vier ontwikkelingen met een bijzonder belang voor het te voeren economisch beleid worden hier wel uitgelicht: de gestegen welvaart, het stijgende opleidingsniveau, veranderingen in arbeidsparticipatie en de hoge uitkeringsafhankelijkheid. Op verschillende deelaspecten wijst de bijzondere positie van niet-westerse allochtonen bovendien op nog steeds grote uitdagingen21.

Steeds rijker

Op een moment dat het economisch even wat slechter gaat, is het goed kort stil te staan bij de inkomensontwikkeling over de langere termijn. Dan wordt duidelijk dat de gemiddelde Nederlander steeds welvarender is geworden. Zoals te zien in figuur 2.3.2, is het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking (gecorrigeerd voor de inflatie) de afgelopen decennia sterk gestegen. Vroeger leefden veel ouderen in betrekkelijke armoede. Dat was de voornaamste reden voor de instelling van de AOW in 1957. Het percentage ouderen dat zegt gemakkelijk te kunnen rondkomen, is in de afgelopen jaren echter duidelijk gestegen22. In 1992 zei ongeveer 41 procent gemakkelijk te kunnen rondkomen; in 2003 is dat percentage gestegen naar 55, waarmee de ouderen de achterstand op de rest van de bevolking hebben ingelopen.

Figuur 2.3.2 BBP per capita (in euro's van nu)

Figuur 2.3.3 Gemiddeld besteedbaar inkomen 65+ t.o.v 65- (in %)

Bron: CBSBron: Thio, V, (2002) De inkomenspositie van ouderen, SZW werkdocument, Den Haag.

Zoals te zien in figuur 2.3.3, is het verschil in inkomen tussen 65-plussers en 65-minners al geslonken en zal dit verschil de komende jaren (naar verwachting) nog kleiner worden. Op dit moment heeft al 85 procent van de 65-plussers een aanvullend pensioen en in de komende decennia zal dit percentage alleen maar stijgen (onder andere doordat steeds meer vrouwen een arbeidsverleden hebben en daarmee een aanvullend pensioen). Nog altijd zullen er ouderen zijn die moeten rondkomen van slechts een AOW-uitkering, maar dit zal een steeds kleinere minderheid zijn. Voor steeds meer mensen is de AOW niet langer een exclusieve borg tegen armoede, maar eerder een onderdeel van een grotendeels zelf gespaarde oudedagsvoorziening. De niet-westerse allochtone 65-plussers vormen een belangrijke uitzonderingscategorie. De helft van deze groep heeft geen volledige AOW-uitkering op kunnen bouwen23 en ook geen aanvullend pensioen. De helft van de niet-westerse allochtone 65-plussers krijgt daarom een (aanvullende) bijstandsuitkering. Meer in het algemeen is het besteedbaar inkomen van niet-westerse allochtone huishoudens gemiddeld ruim 20 procent lager dan dat van autochtone huishoudens. Dat geldt ook voor de meeste jongere generaties niet-westerse allochtonen, wat de integratieproblematiek illustreert.

Steeds hoger opgeleid

In de periode 1996–2003 is het gemiddelde opleidingsniveau van de Nederlandse bevolking duidelijk gestegen: in 2003 had een kwart van de Nederlandse bevolking tussen de 25–64 jaar een opleiding voltooid op minimaal HBO-niveau – in 1996 was dat nog net iets boven de 20 procent. Ook het gemiddelde opleidingsniveau van oudere werknemers is geleidelijk aan het stijgen. Dat komt vooral door een cohort-effect: elke nieuwe generatie is beter opgeleid. Het gemiddelde opleidingsniveau van allochtonen ligt nog duidelijk onder dat van autochtonen en met name allochtonen van Turkse of Marokkaanse achtergrond blijven ver achter (minder dan 10 procent heeft een hbo-diploma of hoger). Ook bij deze groepen is echter wel duidelijk sprake van een cohorteffect en sinds 1996 is juist bij Turken en Marokkanen het opleidingsniveau het sterkst gestegen. Het gemiddeld lagere opleidingsniveau van (niet-westerse) allochtonen blijft evenwel een aandachtspunt. Als gevolg van de hierboven beschreven effecten van globalisering zal de arbeidsmarktpositie van lager opgeleiden naar verwachting verder onder druk komen (ten gunste van die van hoger opgeleiden). Als de opgelopen achterstand niet verder wordt ingehaald, zou dat betekenen dat allochtonen in de toekomst aan de zijlijn van de arbeidsmarkt blijven staan. Een ontwikkeling die een succesvolle integratie in de weg staat. Dat is niet acceptabel – vandaar dat «meedoen» vooropstaat bij de inzet van het kabinet.

Figuur 2.3.4 Opleidingsniveau van de bevolking 15–64 jaar naar herkomstgroepering

Bron: CBS

Meer vrouwen..

Steeds meer mensen dóen gelukkig ook mee. Vijfentwintig jaar geleden werkte maar ongeveer 30 procent van de vrouwen in de leeftijd van 15–64, in 2004 was dat percentage al bijna verdubbeld tot 55 procent. Deze trend zet naar verwachting de komende jaren door. Het CPB verwacht dat in 2010 tussen de 60 en 63 procent van de vrouwen tot de werkzame beroepsbevolking behoort.

De toegenomen participatie van vrouwen betekent ook dat het aantal huishoudens met één kostwinner in rap tempo is afgenomen. Voor ruim tweederde van de 3,5 miljoen paren geldt nu dat beide partners een betaalde baan hebben. De stijging is het grootst bij ouders met minderjarige kinderen. De toegenomen arbeidsparticipatie van vrouwen betekent ook dat de economische zelfstandigheid van vrouwen sterk is toegenomen.

Figuur 2.3.5 Arbeidsparticipatie vrouwen en oudere werknemers (in %)

Bron: CBS

...meer ouderen,

De participatie van ouderen (55–64) is sinds 1995 gestaag gestegen (na een aanvankelijke daling begin jaren negentig). Eén van de redenen van de stijging is dat de arbeidsomstandigheden steeds beter zijn geworden, bovendien zijn oudere werknemers ook steeds gezonder geworden. Recente aanpassingen van (uittredings- en) uitkeringsregelingen spelen ook een rol. Hoewel de participatie van zowel oudere mannen als oudere vrouwen de afgelopen tien jaar is gestegen, blijft de participatie van oudere vrouwen nog ver achter24.

...en meer allochtonen aan het werk.

De arbeidsparticipatie van niet-westerse allochtonen is tussen 1995 en 2001 sterk verbeterd. In deze periode werd de achterstand ten opzichte van autochtonen bijna gehalveerd. Sinds 2001 lijkt weer sprake van een lichte (conjuncturele) daling, wat suggereert dat de arbeidsmarktpositie van allochtonen veel gevoeliger voor de conjunctuur is dan die van autochtonen. Een verklaring vormt het lagere gemiddelde opleidingsniveau van allochtonen. Door zogenoemde «verdringing» op de arbeidsmarkt is het waarschijnlijk dat bij economische tegenspoed de laagst opgeleiden het eerst hun baan verliezen. Zoals hierboven beschreven, zijn dat relatief vaak allochtonen (ook omdat relatief vaak sprake is van flexibele contracten). Discriminatie vormt een andere mogelijke verklaring voor de slechtere arbeidsmarktpositie van niet-westerse allochtonen25.

Maar Nederland blijft kampioen vrije tijd

De gestegen participatie van vrouwen, ouderen én allochtonen heeft ervoor gezorgd dat de benutting van het totale arbeidspotentieel sinds het dieptepunt in 1984 weer is gestegen. Toch blijft de totale participatie (gemeten in arbeidsjaren) achter bij het Europees gemiddelde (en is gemeten in uren bovendien niet hoger dan 50 jaar geleden). Hiervoor zijn twee redenen. Ten eerste is het werken in deeltijd steeds populairder geworden. Dit heeft als belangrijk voordeel dat het voor veel mensen mogelijk is geworden om arbeid en zorgtaken te combineren. Het nadeel is echter dat het arbeidsaanbod minder is gestegen dan met het oog op de toekomst wenselijk is. Nederland is kampioen vrije tijd. Het is bovendien de vraag of het werken in deeltijd voor iedereen een keuze is, of in sommige gevallen het gevolg van het niet kunnen vinden van een voltijdbaan of het moeilijk kunnen combineren van werken en kinderen. Vanaf 2006 stelt het kabinet daarom 200 miljoen euro extra ter beschikking voor kinderopvang. De hogere tegemoetkoming maakt (meer) werken eerder lonend en stelt beide ouders zo in staat zorg en werk op een evenwichtige manier te combineren.

Figuur 2.3.6 Inactiviteit (in % van de potentiële beroepsbevolking)

Bron: CBS, eigen berekening

De tweede reden voor de relatief lage benutting van het totale arbeidspotentieel is dat het aantal mensen dat op kosten van de maatschappij thuiszit, nog steeds te hoog is. Het aantal inactieven is dankzij de hierboven genoemde ontwikkelingen sinds 1984 gedaald van 35 procent naar 25 procent van de potentiële beroepsbevolking. Het aantal mensen dat thuiszit met een uitkering is in deze periode echter grosso modo constant gebleven (zie figuur 2.3.6). Ook hier valt bovendien op dat niet-westerse allochtonen vaker dan gemiddeld aan de zijlijn staan. Van de eerste generatie niet-westerse allochtonen van 15–64 jaar ontvangt bijna 27 procent een uitkering: ruim twee keer zo veel als onder autochtonen. Wanneer wordt gecorrigeerd voor het verschil in leeftijd, is ook bij de groep tweede generatie niet-westerse allochtonen de uitkeringsafhankelijkheid duidelijk groter dan bij autochtonen.

Ondanks de gestegen participatie en gedaalde werkloosheid en ondanks een meer activerend stelsel van sociale zekerheid blijft de collectief gefinancierde inactiviteit hoog. Te hoog. Steeds meer mensen dragen wél hun steentje bij aan het economische draagvlak van onze maatschappij (via toegenomen participatie en langer doorwerken). Het is nu zaak ook de collectief gefinancierde inactiviteit terug te dringen. Dat is niet gemakkelijk, wel noodzakelijk. Meedoen is het devies!

2.4 Andere wereld, andere overheid!

De burger verandert. De maatschappij verandert. En de wereld verandert. Het is niet meer dan logisch ook de rol van de overheid kritisch te bezien. De afgelopen decennia is het vertrouwen in de maakbaarheid van de samenleving afgenomen. In toenemende mate is men tegenwoordig doordrongen van de beperkingen van publieke interventie. Tegelijkertijd stelt de burger nog steeds hoge eisen aan de overheid. De economische theorie onderscheidt grofweg twee mogelijke redenen voor overheidsingrijpen: verhogen van de doelmatigheid (als de markt niet zelf tot een doelmatige uitkomst komt) of herverdeling26. Helaas leidt overheidsoptreden niet altijd tot het gewenste resultaat: niet alleen markten falen, ook de overheid faalt. Overheidsfalen kan bijvoorbeeld ontstaan doordat het ingrijpen in de markt extra verstoringen teweegbrengt, of doordat de overheid onvoldoende informatie heeft over de werkelijke behoefte aan een bepaald product.

Meer dan vroeger wordt tegenwoordig niet alleen gekeken naar de baten van overheidsingrijpen, maar ook naar de lasten. Overheidsingrijpen betekent vaak het op enige wijze beperken van de vrijheid van burgers (bijvoorbeeld via regels) of het besteden van publieke (belasting-) middelen. Denk ook aan de uitvoeringskosten verbonden aan het voldoen aan bepaalde richtlijnen en aan de administratieve lasten die het resultaat zijn van een bepaald vergunningenbeleid. Vanwege al dit soort kosten van publieke interventie is het nodig de rol van de overheid continu kritisch te beschouwen, terughoudend te zijn met het aan de overheid toebedelen van nieuwe taken en zo veel mogelijk zowel de baten als de lasten te benoemen. Een terugtredende overheid is een sterke overheid. De overheid biedt ruimte, maar geeft wel de grenzen aan en houdt effectief toezicht.

De door het kabinet ingezette hervormingen staan niet op zichzelf. Ze maken deel uit van een al langer durende omslag in het denken. Een omslag die niet alleen in Nederland gaande is, maar die in meer of mindere mate in heel Europa valt waar te nemen. Tabel 2.4.1 – ontleend aan een artikel van Aiginger over Europa, niet specifiek over Nederland – geeft een schetsmatig (en enigszins gechargeerd) overzicht van deze ontwikkeling.

Gebaseerd op Aiginger (2005), Towards a new European model of a reformed welfare state: an alternative to the United States model, in Economic Survey of Europe, UN, New York and Geneva, p.113.

Nederland maakt zijn eigen afwegingen

Een hedendaagse visie op de rol van de overheid moet aansluiten bij de wensen van de moderne burger, bij de steeds internationalere samenleving en bij de veranderingen in de samenstelling van de bevolking. Dit vormt de aanleiding voor de hervormingen die het kabinet in gang heeft gezet. Zoals al beschreven in hoofdstuk 1, vindt een groot aantal ingrijpende hervormingen min of meer tegelijk plaats. Uit opiniepeilingen blijkt dat de omvang en het tempo van de hervormingsagenda kunnen overweldigen. Het is belangrijk te zien dat alle hervormingen plaatsvinden met in het achterhoofd de vraag wat in de 21^e eeuw de rol van de overheid is. Het gaat om nieuwe manieren om oude en nieuwe problemen beter op te lossen (met meer aandacht voor baten én lasten). Juist dankzij de ingezette hervormingsagenda is het mogelijk de door de Nederlanders gewenste collectieve voorzieningen ook in de 21^e eeuw veilig te stellen.

Vaak worden de Nederlandse prestaties vergeleken met die van de Verenigde Staten. Dat is logisch, op een aantal gebieden ligt dat land voor op Nederland, wat betekent dat er voor Nederlandse beleidsmakers wat te leren valt. Op andere terreinen zijn de Verenigde Staten echter niet het ideaalbeeld. Goed voorbeeld is de nieuwe Zorgverzekeringswet. Terwijl in Amerika 15 procent van het BBP wordt uitgegeven aan zorg (anderhalf keer zo veel als in Nederland), loopt ruim 10 procent van alle kinderen onverzekerd rond (en zelfs 20 procent van de bevolking van 18–64). Het nieuwe Nederlandse zorgstelsel combineert marktelementen (zoals de uitvoering door concurrerende, private verzekeraars) juist met sterke sociale waarborgen (acceptatieplicht, verbod op premiedifferentiatie, inkomenssolidariteit via zorgtoeslag en procentuele bijdrage). Bovendien hoeven ouders straks voor de verzekering van hun kinderen niets te betalen. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat op basis van een «economische» analyse van de rol van de overheid toch tot een hele andere invulling kan worden besloten, als gevolg van andere voorkeuren. De soms geuite angst voor «Amerikaanse toestanden» is niet gegrond.

Overheid van de 21^e eeuw

Zonder volledig te zijn, kan met enkele voorbeelden worden geïllustreerd hoe de in paragraaf 2.3 beschreven ontwikkelingen, in combinatie met een kritische analyse van de rol van de overheid, hebben gezorgd voor een verschuiving van het oude naar het nieuwe model. Een goed voorbeeld is de sociale zekerheid. In het verleden werd sociale zekerheid vooral gezien als bezemwagen voor iedereen die op enig moment tijdens de rit niet (meer) mee kon met het peloton. Hierdoor hadden de verschillende instituties vooral een herverdelende functie.

Vanwege de in paragraaf 2.3 genoemde structurele uitdagingen en vanwege een veranderde kijk op wat de rol van de overheid hoort te zijn, is de Nederlandse sociale zekerheid in brede zin echter steeds meer activerend geworden – zoveel mogelijk mensen moeten terug het zadel in worden geholpen. Dat geldt voor de WW, de WWB en de hervormde arbeidsongeschiktheidsregeling. Al deze regelingen gaan veel meer dan vroeger uit van de mogelijkheden van de uitkeringsontvanger en doen een groter beroep op de eigen verantwoordelijkheid. Hiermee sluiten de hervormingen bovendien in hoge mate aan bij de uitkomsten van het grote opinieonderzoek «21 minuten»: een meerderheid van de bevolking wil meer flexibiliteit op de arbeidsmarkt en kiest voor een beleid dat aan het werk gaan sterker stimuleert (met ondersteuning voor diegenen die het nodig hebben)27.

Ook in de uitvoering van de sociale zekerheid is een omslag gaande. Het beste voorbeeld is de WWB. In lijn met het subsidiariteitsbeginsel is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering decentraal neergelegd: bij de gemeenten. De gemeenten hebben een hoge mate van vrijheid bij de uitvoering en kennen financiële prikkels om zo effectief mogelijk te werken. De prestaties van de verschillende gemeenten zijn bovendien sinds kort op internet te vergelijken – een goed voorbeeld van beleidsconcurrentie en van het gebruik van de nieuwe media. De kritische burger van nu kan met één druk op de knop verschillende soorten gemeentelijk beleid met elkaar vergelijken.

Het voornemen van het kabinet om de administratieve lasten voor bedrijven terug te dringen is een goed voorbeeld van meer aandacht voor de waargenomen lasten van (op zichzelf legitiem) overheidsingrijpen. Die lasten zijn te hoog en moeten worden teruggebracht. Het kabinet heeft in de eerste twee jaar al flink resultaat geboekt en ligt op schema om de gestelde doelen te halen (zie bijlage 7). Bovendien is het onderwerp tijdens het Nederlandse voorzitterschap bovenaan de Europese agenda gekomen. In navolging van deze successen bij lasten voor bedrijven, is het kabinet nu ook bezig om de administratieve lasten voor burgers te verlichten.

Een laatste voorbeeld betreft de inspanningen van dit kabinet op het terrein van kennis en innovatie. Economische groei ontstaat door de inzet van extra productiefactoren (arbeid, kapitaal) of het slimmer benutten van bestaande productiefactoren. Vanwege de vergrijzing kan op de langere termijn vanuit de inzet van extra arbeid geen groeiimpuls meer worden verwacht. Als gevolg van globalisering is het bovendien minder vanzelfsprekend dat toekomstige kapitaalverdieping per se in Nederland zal plaatsvinden. Vandaar dat de toekomstige groei vooral van «slimmer werken» en nieuwe producten zal moeten komen. Hieruit volgt ook de toegenomen nadruk van dit kabinet op kennis en innovatie. De economische wetenschap is het erover eens dat hier een taak voor de overheid ligt. Kennis en innovatie is één van de weinige terreinen waar de economische literatuur duidelijke positieve externe effecten vindt. Het publiek rendement op kennisinvesteringen is hoger dan het private rendement, waardoor zonder overheidsoptreden minder wordt geïnvesteerd dan sociaal optimaal zou zijn.

Vandaar ook dat het kabinet heeft besloten structureel een groter deel van de extra aardgasbaten te gebruiken voor investeringen in kennis en innovatie. Het is zaak hierbij zorgvuldig te werk te gaan. Zoals beschreven in Cornet en van de Ven28 is ook op het terrein van kennisinvesteringen het risico van overheidsfalen aanwezig. Zo is er het risico dat door de overheid uitgevoerde of gesubsidieerde projecten in de plaats van private projecten komen (gebrek aan additionaliteit). Ook is het de vraag of de overheid over voldoende informatie kan beschikken om de beste projecten te steunen (in plaats van de beste lobbyisten). In het innovatiebeleid wordt rekening gehouden met dit soort risico's. Het vorig jaar gestarte project met kennisvouchers voor het MKB (waarmee MKB'ers kennis kunnen kopen van onderzoeksinstellingen) is een goed voorbeeld van het tegelijkertijd stimuleren van kennisoverdracht en onderzoeken hoe overheidsingrijpen uitwerkt (met dus voldoende aandacht voor het risico van overheidsfalen). Ook vraagt het kabinet bij publieke investeringen in kennis geregeld een financiële bijdrage van de betrokken private partijen: als de private sector zelf bereid is mee te betalen, is het waarschijnlijk dat de economische voordelen het grootst zijn.

In héél Europa

Zoals gesteld vinden vergelijkbare hervormingen tegelijkertijd in heel Europa plaats. In het ene land gaat dit proces sneller dan in het andere en landen kiezen ook voor verschillende zwaartepunten in de hervormingsagenda. Er is duidelijk sprake van – en ruimte voor – nationale verschillen. Het is evenwel belangrijk in te zien dat – mede dankzij de Lissabon-doelstellingen – in heel Europa een vergelijkbaar proces op gang is gekomen. Omdat alle landen met dezelfde uitdagingen te maken hebben, is het bovendien slechts een kwestie van tijd voordat overal op alle punten actie wordt ondernomen. Dat dit geen moment te vroeg gebeurt, wordt meer dan duidelijk gemaakt in een recente studie van de OESO29 over het eurogebied. De OESO benadrukt dat verdere structurele hervormingen in alle lidstaten van cruciaal belang zijn, om te voorkomen dat de welvaart van de burgers in de eurozone verder achterop raakt bij die in de VS. De OESO hekelt expliciet de strikte ontslagbescherming en noemt de invoering van de dienstenrichtlijn cruciaal.

Als voorbeeld van hoe het wel moet, wordt tegenwoordig vaak verwezen naar het zogenoemde «Nordics-model» (zie box). Een ingrijpende financiële crisis in het begin van de jaren negentig was aanleiding voor een groot aantal hervormingen in verschillende Scandinavische landen. Sindsdien zijn bijna alle elementen uit het nieuwe model van tabel 2.4.1 al verwezenlijkt.

Box 2.4.1 Het «Nordics-model»

Recentelijk is er veel aandacht voor de economisch goede prestatie van Denemarken, Finland en Zweden (de «Nordics»). Ondanks een omvangrijke collectieve sector, kennen de landen de laatste jaren groeicijfers hoger dan het EU-gemiddelde. De Nordics scoren goed op verschillende ranglijsten; van de Global Competitiveness Index van het World Economic Forum, de lijst van landen met het beste investeringsklimaat van de Economist Intelligent Unit, tot de onderwijslijsten van PISA (Programme for International Student Assessment). Toch is enige relativering op zijn plaats: het inkomen per inwoner ligt in de Nordics, net als in veel EU-landen, nog ongeveer 30 procent onder de VS. De goede prestaties in de afgelopen jaren bieden wel aanknopingspunten voor succesvol beleid.

1) Een structureel overschot op de begroting

De Nordics hebben een strikt budgettair raamwerk, waarbij met het oog op de vergrijzing gestreefd wordt naar structurele overschotten. En deze overschotten worden daadwerkelijk gehaald! In 2004 had Zweden een structureel overschot van 1,7 procent, Finland van 2,4 procent en Denemarken zelfs 3,4 procent BBP. De steevaste begrotingsoverschotten in de Nordics dragen bij aan een hoog consumentenvertrouwen en hoge consumentenbestedingen. Bovendien zorgt een structureel overschot ervoor dat de aandacht volledig gericht kan worden op het versterken van de economie, op het kunnen laten werken van de automatische stabilisatoren en op het creëren van ruimte om de budgettaire gevolgen van de vergrijzing op te vangen.

2) Een flexibele arbeidsmarkt via lage ontslagbescherming

Denemarken heeft een veelgeroemd arbeidsmarktbeleid dat bekend staat als «flexicurity»: lage ontslagbescherming, ruimhartige sociale voorzieningen en een sterk activerend arbeidsmarktbeleid. Wat betreft de hoogte en de duur van de sociale voorzieningen is er echter geen groot verschil met Nederland. Het grote verschil zit in de ontslagbescherming: in Denemarken is het zeer eenvoudig voor werkgevers om zo nodig overtollig personeel te ontslaan. Doordat dit zo eenvoudig is, is het voor werkgevers ook gemakkelijker om werknemers aan te nemen. Mensen hebben daardoor een grotere kans op werk. Dit aspect maakt het Deense model sociaal. De Deense arbeidsmarkt is zeer flexibel en zorgt voor een efficiënte allocatie van de productiefactor arbeid. De «ruimhartigheid» van de Deense sociale voorzieningen moet overigens niet worden overdreven. De Deense WW-uitkering is voor de lage inkomens hoger, maar voor de hogere inkomens lager dan in Nederland. In procenten van het laatstverdiende loon was de gemiddelde Deense uitkering 73 procent, tegenover 77 procent in Nederland. De maximale duur van een WW-uitkering is 4 jaar in Denemarken, tegenover 3 jaar en 2 maanden in Nederland.

3) Een goed opgeleide bevolking en goede samenwerking tussen bedrijfsleven en universiteiten

De Nordics investeren meer in research en development en hebben een beter opgeleide bevolking dan Nederland. Het aantal mensen dat de school verlaat zonder startkwalificatie, is veel lager dan in Nederland (maar het niveau van het onderwijs is in Nederland hoger). Samenwerking tussen universiteiten en bedrijfsleven, leidend tot innovatie, is met name in Finland goed, overigens zonder dat de Finse overheid bijzondere regelingen heeft gemaakt. Zo hebben de meeste universiteiten een scoutbureau dat bijhoudt waar onderzoekers mee bezig zijn. Deze bureaus dienen ook als kennismakelaars. Ze kennen mensen bij alle belangrijke bedrijven in de regio, weten welke problemen er spelen en kunnen dan ook onderzoek koppelen aan actuele vragen uit het bedrijfsleven.

4) Hoge arbeidsparticipatie van vrouwen

De arbeidsparticipatie, met name van laagopgeleide vrouwen, is in de Nordics hoog. Zweden scoort in dit segment met 65 procent het best, gevolgd door Finland (62 procent) en Denemarken (56 procent), terwijl Nederland met 47 procent (gemeten in arbeidsjaren) ruim lager scoort. Naast culturele verschillen draagt ook het stelsel van kinderopvang daaraan bij. Kinderopvang in de Nordics is echter niet goedkoop en het is belangrijk de kosten en de baten tegen elkaar af te wegen.

5) Kleinere overheid

De Nordics kennen van oudsher een omvangrijke collectieve sector met als gevolg een hoge lastendruk. Hieruit mag niet worden afgeleid dat de Nederlandse maatschappij dus wel hogere belastingen kan verdragen. Het niveau van collectieve uitgaven is in de Nordics weliswaar hoger dan in Nederland, maar de dynamiek is sterk richting een kleinere overheid. In Zweden is de omvang van de overheid in de economie ten opzichte van tien jaar geleden met 13 procent gekrompen. In Denemarken is dit 16 procent en Finland heeft de rol van de overheid in de economie zelfs met bijna 20 procent teruggedrongen. De krimpende overheid heeft de economieën in deze landen juist ook een groeiimpuls gegeven.

In andere EU-landen zijn vergelijkbare hervormingen zichtbaar. «Agenda 2010» in Duitsland richt zich bijvoorbeeld op grotendeels dezelfde punten als de hervormingsagenda in Nederland. De hervormingen in het kader van «Hartz IV» hebben de prikkels om te werken al versterkt. De duur van de werkloosheidsuitkering is ingekort tot 1 jaar (1,5 jaar voor 55-plussers). Ter vergelijking: de uitkeringsduur in Nederland is korter voor jongere uitkeringsgerechtigden, maar langer voor uitkeringsontvangers vanaf ongeveer 35 jaar. Daarnaast heeft Duitsland de vervolguitkering afgeschaft, waardoor uitkeringsontvangers sneller op de bijstanduitkering (met vermogenstoets) terugvallen. De ontslagbescherming voor kleinere ondernemingen is gestroomlijnd en in verschillende bedrijven (en bedrijfstakken) is sprake van arbeidstijdverlenging. Ook in Duitsland is aandacht voor de gevolgen van vergrijzing. Daarom is ook daar de regeling voor vervroegde uittreding afgeschaft, is het ambitieniveau van de pensioenuitkeringen bijgesteld (en gekoppeld aan levensverwachting) en vindt er een discussie plaats over verhoging van de pensioenleeftijd. Duitsland heeft bovendien grote hervormingen in het zorgstelsel doorgevoerd (al gaan die vooralsnog minder ver dan de Nederlandse hervormingen).

Frankrijk heeft recent een omvangrijke pensioenhervorming doorgevoerd. Met deze hervorming worden de publieke pensioenuitkeringen meer vergelijkbaar met het minder royale niveau van de private sector. Vervroegde uittreding wordt voor alle werknemers minder aantrekkelijk. Daarnaast zijn financiële prikkels ingebouwd om langer doorwerken te stimuleren. Vanaf 2008 wordt bovendien de pensioengerechtigde leeftijd gekoppeld aan de levensverwachting. In het najaar van 2004 heeft Frankrijk het zorgstelsel hervormd. Franse burgers moeten voortaan eerst een huisarts bezoeken, voordat ze naar een specialist gaan. Voor een bezoek aan de huisarts moet bovendien 1 euro worden betaald. Deze betaling betekent een (kleine) nieuwe bron van inkomsten voor het zorgstelsel. Het moet echter nog blijken of de verschillende maatregelen daadwerkelijk het artsenbezoek en medicijnengebruik zullen afremmen. Ten slotte zijn enkele arbeidsmarkthervormingen doorgevoerd, zoals de flexibilisering van de Wet op de 35-urige werkweek.

De Italiaanse hervormingsagenda is op het eerste gezicht wat minder indrukwekkend, maar ook Italië heeft een belangrijke pensioenhervorming doorgevoerd. De minimumpensioenleeftijd wordt stapsgewijs verhoogd (van 57 tot 62 jaar), waarbij veertig jaar werken de basis wordt voor volledig pensioen (daarmee blijft het Italiaanse stelsel wel één van de royaalste in Europa). Ook in Italië worden prikkels geïntroduceerd voor langer doorwerken en pensioensparen. Verder heeft de Italiaanse regering gedurende het afgelopen jaar enkele arbeidsmarkthervormingen doorgevoerd. Zo zijn de strikte voorwaarden voor deeltijdwerk en uitzendwerk versoepeld.

Waar Italië wat betreft hervormingen wat achterloopt (en blijft lopen), loopt het Verenigd Koninkrijk juist voorop. De Britse arbeidsmarkt is voor Europese begrippen bijvoorbeeld al zeer flexibel. Toch is in 2005 een vijfjarige strategie uitgebracht waarbij verhogen van de arbeidsparticipatie naar 80 procent van de beroepsbevolking het belangrijkste doel is. Maatregelen zijn: zorgdragen voor volledige kinderopvang, meer geld uittrekken voor scholing van laaggeschoolden en verscherpen van de financiële prikkels om te werken. De regering heeft bovendien maatregelen aangekondigd om arbeidsongeschikten zo veel mogelijk terug te krijgen in het arbeidsproces. De nadruk komt daarbij – net als in Nederland – te liggen op wat mensen nog wél kunnen. De pensioenleeftijd voor vrouwen wordt verhoogd (die ligt momenteel namelijk lager dan de pensioenleeftijd voor mannen!). Ook wordt de VUT-leeftijd (voor mannen én vrouwen) verhoogd (van de wel zeer lage grens van vijftig jaar). De discussie over verdere pensioenshervormingen is nog in volle gang.

Niet alle EU-landen komen hier aan bod. Met bovengenoemde voorbeelden zal het duidelijk zijn dat Nederland met zijn hervormingsagenda weliswaar op sommige terreinen vooroploopt, maar zeker niet alleen staat. «Hét Europese model» bestaat niet, maar de richting van de ingezette hervormingen is overal dezelfde.

2.5 Slot

Eind vorig jaar publiceerde het CPB in de vorm van «Vier Vergezichten» enkele langetermijnscenario's voor de Nederlandse economie30. De uitkomsten zijn op verschillende manieren geïnterpreteerd. De optimistische lezing is dat Nederland zelfs in het meest ongunstige scenario zal blijven groeien. Zelfs met een veel lagere groei, zal de welvaart over dertig jaar toch nog hoger liggen dan nu, dus waar maken we ons druk over – waar zijn al die hervormingen voor nodig? De pessimistische lezing is dat de toekomstige economische groei in de meeste scenario's achterblijft bij wat we uit het verleden gewend zijn. In het verleden hebben we een behoorlijke economische groei gerealiseerd, maar onze kinderen en kleinkinderen zal het minder voor de wind gaan. En zelfs als de voorspelde welvaartsgroei zich materialiseert, zal die voor een groot deel worden «opgegeten» door de hogere kosten die het gevolg zijn van de vergrijzing.

Langetermijnramingen zijn uiteraard omgeven door een grote mate van onzekerheid. De sterke groei in de Verenigde Staten in de jaren negentig kwam voor de meeste economen als een grote verrassing, evenals de sterke terugval van Japan in dezelfde periode. Zoals beschreven in paragraaf 2.2 is ook het één jaar vooruit voorspellen van de economische groei buitengewoon moeilijk. De geschiedenis staat bol van economen die op langere termijn het ineenstorten van de economische groei hebben voorspeld. In werkelijkheid groeide de Nederlandse economie (met dank aan technologische vooruitgang en handel) sinds de Tweede Wereldoorlog met ruim 700 procent31(reële BBP-groei per hoofd van de bevolking), dat is meer dan in de duizend jaar daarvoor. Aan de andere kant waren er aan het eind van de vorige eeuw ook economen die dachten dat dankzij de «nieuwe economie» de bomen tot in de hemel zouden groeien. Deze voorspelling is evenmin bewaarheid, zoals pijnlijk duidelijk werd met het klappen van de ICT-bubble in 2000.

Ook in de toekomst zal Nederland blijven groeien – dat is het goede nieuws. Structurele economische groei komt echter nooit vanzelf, maar is altijd het gevolg van verandering en vernieuwingen. De CPB-scenario's maken duidelijk dat beleid ertoe doet. De in Nederland en in heel Europa ingezette hervormingsagenda is een logische reactie op de uitdagingen van de 21^e eeuw. Daarbij is bijzondere aandacht voor de rol van de overheid in het nieuwe millennium gerechtvaardigd. De hervormingen zijn noodzakelijk voor een toekomstbestendige economie en zorgen ervoor dat – in de woorden van het CPB – een forse welvaartsstijging een reëel perspectief is voor de komende decennia. 2005 blijft naar alle waarschijnlijkheid in economisch opzicht een beroerd jaar. Volgend jaar wordt beter en dankzij de ingezette hervormingen kan de Nederlandse toekomst in een veranderende wereld met vertrouwen tegemoet worden gezien.

3 SPEERPUNTEN VAN BELEID

3.1 Leveren op prioriteiten

De Nederlandse economie en samenleving veranderen. Dat vraagt om een overheid die de bakens verzet. De structurele uitdagingen van vergrijzing, globalisering en technologische verandering vragen om actie, gericht op de draagkracht en het concurrerend vermogen van de economie. In het Hoofdlijnenakkoord is daarom een hervormingsagenda opgesteld met vier speerpunten van beleid: een sterke economie, een slagvaardige overheid, een levende democratie en een veilige samenleving. Het toen ingezette beleid wordt voortgezet, en waar nodig stuurt het kabinet bij.

Het maken van plannen is echter slechts de eerste stap, het gaat om de uitvoering daarvan. Daarom wordt in dit hoofdstuk aangegeven welke concrete acties het kabinet heeft ondernomen en zal ondernemen om de speerpunten te bereiken. Dit hoofdstuk geeft een overzicht aan de hand van de doelstellingen in het Beleidsprogramma, die in de gemarkeerde blokken zijn opgenomen. De beleidsagenda's en de begrotingen van de verschillende ministeries samen geven een compleet en gedetailleerd beeld van acties in 2006. De voortgang zal in het Jaarverslag 2006 worden beoordeeld.

Halverwege de kabinetsperiode kan worden geconstateerd dat op alle speerpunten veel vooruitgang is geboekt. 2006 wordt een belangrijk jaar, omdat een aantal belangrijke plannen daadwerkelijk zal worden geïmplementeerd. Daarbij gaat het onder andere om maatregelen in de sociale zekerheid, in de gezondheidszorg en in de huursector en om maatregelen met betrekking tot integratie. Kortom: steeds meer plannen komen tot uitvoering.

3.2 Economie en arbeidsmarkt

Het kabinet zet in op een sterkere economie. Daarom wordt beleid gevoerd dat gericht is op een hogere arbeidsparticipatie en een hogere arbeidsproductiviteit.

Economisch beleid

Het kabinet stimuleert het herstel van de economische groei door het verbeteren van de concurrentiekracht, het bieden van meer ruimte voor ondernemerschap en het versterken van het ondernemingsbestuur.

Doelstellingen op het terrein van het economisch beleid

• Herstel van concurrentiekracht;

• Verlaging van de administratieve lastendruk met een kwart om de ruimte voor ondernemerschap te vergroten;

• Versterken van de kwaliteit van het ondernemingsbestuur, zodat Nederland zich in 2007 bij internationale vergelijkingen in de kopgroep bevindt op de gebieden «rechten en plichten van aandeelhouders», «transparantie» en «board structuur en kwaliteit».

Herstel van concurrentiekracht

Het kabinet heeft sinds zijn aantreden de basis gelegd voor het herstel van de concurrentiekracht door in te zetten op loonmatiging. Mede dankzij afspraken met de sociale partners is dit gelukt (zie hoofdstuk 2). Matiging van de arbeidskosten verbetert de ontwikkeling van de kosten per eenheid product in vergelijking met concurrenten in het buitenland en biedt ruimte voor bedrijven om te investeren. In het verlengde daarvan wordt de vennootschapsbelasting verder verlaagd (na de verlaging die het kabinet vorig jaar al doorvoerde), zodat het vestigingsklimaat en de concurrentiepositie van de ondernemers van Nederland verbetert.

In 2006 zal het tarief van de vennootschapsbelasting daarmee bijna 5 procentpunten lager uitkomen dan aan het begin van deze kabinetsperiode. (zie hoofdstuk 4). Volgens het World Economic Forum behoorde Nederland wat betreft de concurrentiepositie en het vestigingsklimaat tot voor enkele jaren tot de topvijf. Dat is in 2003 een positie rond de tiende plaats geworden32. Het kabinet wil aan het einde van deze kabinetsperiode weer in de top vijf staan. Dit najaar zal de nota«Werken aan winst» met de Kamer worden besproken. Deze bevat een pakket aan verdere fiscale maatregelen om bedrijven naar Nederland te halen en hier te houden. De voorgestelde verdere tariefsverlaging en grondslagverbreding bevorderen de concurrentiekracht. Het kabinet wil het pakket in deze kabinetsperiode invoeren.

Voor concurrerende producten is innovatie nodig, waarvoor het kabinet met het Paasakkoord en het Hoofdlijnenakkoord investeringen heeft gedaan. Fiscale regelingen voor risicovolle innovatieve projecten zullen worden voortgezet en uitgebreid (zoals de Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk – WBSO). Na succesvolle invoering in 2004 en 2005 zal in 2006 opnieuw een aantal tegoedbonnen (innovatievouchers) worden uitgedeeld. Daarmee kunnen bedrijven kennis inkopen en onderzoeksvragen uitzetten bij universiteiten en onderzoeksinstituten. Het kabinet zet zich bovendien in voor een aantal, door het innovatieplatform aangewezen, veelbelovende gebieden (sleutelgebieden), zoals hightech systemen en materialen, creatieve industrie, water, voeding en bloemen. Tot slot worden kleine innovatieve ondernemingen in 2006 geholpen door de toegang tot de kapitaalmarkt voor hen te vergemakkelijken. Hierdoor kunnen bijvoorbeeld jonge ondernemers gemakkelijker investeren in verbeteringen op hun bedrijf.

Meer concurrentie biedt de consument nieuwe producten en diensten en meer keuzemogelijkheden ten aanzien van tarieven en kwaliteiten. In de netwerksectoren, zoals telecommunicatie en energie, worden hiervoor belangrijke stappen gezet, bijvoorbeeld met de splitsing van energiebedrijven. Het kabinet wil daarnaast de Postwet aanpassen, zodat naast TNT NV, ook andere bedrijven vanaf 2007 op de gehele nationale postmarkt kunnen opereren. Naast de bestaande toezichthouders zal de in 2006 op te richten Consumentenautoriteit toezicht gaan houden op de regels voor consumentenbescherming en waar nodig bescherming bieden tegen inbreuk op het consumentenrecht, ook bij inbreuken met een collectief karakter.

Verlichting van administratieve lasten voor bedrijven

Het kabinet zet in op ruimte voor ondernemerschap door een grote verlichting van de administratieve lasten voor bedrijven. Deze administratieve lasten bedroegen in 2002 nog circa 16 miljard euro. De doelstelling van het kabinet is om deze lasten in de jaren tot en met 2007 met ruim 4 miljard euro te verminderen (een kwart van het niveau in 2002). Dit doel wordt in stappen gerealiseerd. Eind 2006 zal in totaal al 3 miljard euro gerealiseerd moeten zijn. Op het terrein van sociale zekerheid zijn belangrijke maatregelen genomen. In 2006 vervalt de noodzaak van gegevensaanlevering over loonbegrippen aan het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen en wordt de polisadministratie ingevoerd (de zogenoemde «Walvis/SUB operatie»). Samen met de in 2005 gerealiseerde uniformering van de loonbegrippen bedraagt de structurele lastenvermindering 295 miljoen euro. Er wordt gewerkt aan verdere vereenvoudiging van het loonbegrip en de loonadministratie. Maar ook de wetgeving op het gebied van arbeidsomstandigheden (Arbo-wet en Arbo-besluit) wordt sterk vereenvoudigd, zodat de administratieve lasten zullen afnemen met 93 miljoen euro.

Ook pakt het kabinet in 2006 de vergunningenprocedures aan. Het kabinet richt een tijdelijke projectorganisatie in om de lange doorlooptijden en hoge kosten aan te pakken en de service van de overheid en de samenwerking binnen de overheid te verbeteren. Overigens zorgt niet alleen de omvang van administratieve lasten voor irritatie bij ondernemers. Daarom pakt het kabinet ook administratieve lasten aan, waarvan de omvang niet groot of zelfs onbekend is, maar die veel bedrijven als zeer irritant ervaren.

Kwaliteit van ondernemingsbestuur

Goed ondernemingsbestuur (corporate governance) komt het vertrouwen van de consument en de economische groei ten goede. Het toezicht op het ondernemingsbestuur is een blijvend punt van aandacht voor het kabinet. Via zelfregulering heeft de Commissie-Tabaksblat in 2003 de Nederlandse Corporate Governance Code gepresenteerd. Vanwege het grote belang van goede corporate governance heeft het kabinet deze Code ook wettelijk verankerd. Tevens zal de door het kabinet ingestelde Commissie-Frijns jaarlijks over de naleving van de Code rapporteren. Het Rijk zal ook de eigen deelnemingen kritisch blijven volgen. De Autoriteit Financiële Markten (AFM) zal onafhankelijk toezicht op financiële verslaggeving van beursgenoteerde vennootschappen uitvoeren.

Sociale zekerheid en arbeidsmarkt

Alle doelstellingen op het terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarkt zijn gericht op het verhogen van het arbeidsaanbod: minder arbeidsongeschiktheid, snellere begeleiding terug naar werk, hogere arbeidsparticipatie van ouderen en betere combinatie van arbeid en zorg. Een hoger arbeidsaanbod is nodig in verband met de vergrijzing. Het economische draagvlak van collectieve voorzieningen neemt op deze manier toe. Dit vereist een herziening van het begrip«solidariteit». Het kabinet kiest ervoor om scherper onderscheid te maken tussen mensen die écht ondersteuning nodig hebben en mensen die hun eigen verantwoordelijkheid goed kunnen nemen. Daarom worden bestaande regelingen aangepast, zodat een nieuwe balans van rechten en plichten ontstaat. Ook het opsporen van misbruik van regelingen wordt belangrijker. Met deze hervormingen wordt het accent verlegd van ondersteuning naar gelijke kansen (zie ook paragraaf 2.3).

In 2006 legt het kabinet de nadruk op een zorgvuldige uitvoering van het ingezette beleid. Eerder werden de Wet werk en bijstand (in 2004) en de Wet kinderopvang (in 2005) ingevoerd. In 2006 gaan diverse regelingen in uitvoering, zoals de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), de levensloopregeling en het beleid ten aanzien van vervroegd uittreden (VUT) en prepensioen. De voorgenomen aanpassing van de WW en het ontslagrecht zullen worden uitgewerkt.

Doelstellingen op het terrein van sociale zekerheid en arbeidsmarkt

Meer mensen aan het werk door:

• vermindering van de jaarlijkse instroom in de WAO tot maximaal 25 duizend duurzaam volledig arbeidsongeschikten in 2007;

• toename van de uitstroom door reïntegratie. Het percentage uitkeringsgerechtigden dat na een reïntegratietraject naar werk uitstroomt, moet met een kwart toenemen in de periode 2004–2007 ten opzichte van 2004;

• verhogen van de arbeidsparticipatie van ouderen. Toename van de netto arbeidsparticipatie van ouderen (55–64 jaar) tot meer dan 40 procent in 2006 en naar 45 procent in 2010;

• bevorderen met 25 procent dat werknemers arbeid en zorg beter kunnen combineren. Verkleinen van de groep werknemers die arbeid en zorg wel wil combineren, maar dat feitelijk (nog) niet doet.

Vermindering jaarlijkse instroom in de WAO

De totale instroom in de WAO daalde in 2004 al met ruim 7 duizend tot 59 duizend personen. Daarmee is de instroom van volledig arbeidsongeschikten met 2 500 gedaald tot 35 duizend. Voor 2006 is een instroom naar volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid in het nieuwe stelsel geraamd van 15 duizend personen. Het kabinet ligt dus op koers. Met de nieuwe Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA) zet het kabinet een volgende stap naar een Sociale Zekerheidsstelsel dat meer mensen stimuleert om te gaan werken. In de WIA wordt onderscheid gemaakt tussen volledig en gedeeltelijk arbeidsongeschikten. Aan diegenen die volledige ondersteuning nodig hebben, wordt inkomenszekerheid verschaft. Mensen die nog wel gedeeltelijk in staat zijn om te werken, worden met de WIA aangesproken op hun mogelijkheden, in plaats van op hun beperkingen. Bij behandeling in de Tweede Kamer van de WIA is besloten de uitvoering van de regeling voor gedeeltelijk arbeidsgeschikten in 2006 volledig door de publieke uitvoerder van werknemersverzekeringen (UWV) te laten doen. Vanaf 2007 zullen private verzekeraars voor de gedeeltelijk arbeidsgeschikten gaan concurreren met het UWV.

Reïntegratie

Het begeleiden van werklozen en arbeidsongeschikten naar werk is een belangrijk middel om het arbeidsaanbod te stimuleren. Reïntegratie wordt in opdracht van het UWV en gemeenten door veelal private reïntegratiebedrijven uitgevoerd. In september 2005 zijn gegevens beschikbaar over het aantal mensen dat aan werk is geholpen naar aanleiding van de in 2002 gestarte reïntegratietrajecten (de nulmeting). In 2008 komen de cijfers voor de eindmeting beschikbaar. Hiermee kan beoordeeld worden in hoeverre de eerder gestelde doelstelling is gehaald (25 procent meer uitstroom naar werk in 2004–2007).

Arbeidsparticipatie van ouderen

De netto arbeidsparticipatie van 55–64 jarigen lag in 2004 al op 40 procent. Daarmee is het eerder gestelde doel bereikt. Nu wordt gestreefd naar een verdere verhoging tot 45 procent in 2010. Het beleid op het terrein van VUT, prepensioen en levensloop beoogt langer doorwerken voor ouderen aantrekkelijk te maken. VUT en prepensioenregelingen zijn niet langer fiscaal aantrekkelijk. Meer mensen moeten zelf sparen voor hun eigen prepensioen (nu wordt prepensioen vaak nog via een omslagstelsel gefinancierd). Langer doorwerken levert een hogere uitkering op. Dit geeft mensen een financiële prikkel om op een later moment te stoppen met werken. De sociale partners spelen een sleutelrol bij het vergroten van de arbeidsparticipatie. Zij maken aan de onderhandelingstafel immers de afspraken over de arbeidsvoorwaarden, inclusief de afspraken over prepensioen. De overheid heeft zelf in haar rol als werkgever de regelingen voor vervroegd uittreden van ambtenaren al aangepast.

Arbeid en zorg

Het kabinet wil het combineren van arbeid en zorg vergemakkelijken om zo meer mensen aan het werk te houden. De kosten van kinderopvang spelen daarin een sleutelrol. De Wet kinderopvang is in 2005 gestart om de combinatie van arbeid en zorg te vergemakkelijken. De regeling is meer toegespitst op hen die de ondersteuning echt nodig hebben. Voor 2006 worden aanpassingen voorgesteld ter beperking van de eigen bijdrage van mensen met een middeninkomen. Vanaf 1 januari 2006 zal ook de levensloopregeling het licht zien. De levensloopregeling maakt het mogelijk om met belastingvoordeel te sparen voor verlof. Bij de opname van het verlof wordt een heffingskorting toegekend, waarvan de hoogte afhankelijk is van het aantal jaren dat binnen de levensloopregeling is gespaard. Ouders kunnen bovendien gebruikmaken van een extra belastingvoordeel, als zij de levensloopregeling combineren met ouderschapsverlof.

3.3 Onderwijs, kennis en innovatie

Globalisering en technologische vooruitgang vragen om een slimme, vaardige en creatieve samenleving. Het kabinet zet daarop in. Goed en doelgericht onderwijs en onderzoek zijn daarvoor voorwaarden.

Onderwijs

Doelstellingen op het terrein van onderwijs

• Meer mensen die meedoen: terugdringen voortijdig schoolverlaten met 30 procent in 2006 en in totaal met 50 procent in 2010 (basiswaarde: 70 500 in 2002);

• Meer mensen werkzaam in het onderwijs: terugbrengen van het verwachte tekort in 2007 van 10 400 volledige banen in het primaire en voortgezette onderwijs naar circa 2 200;

• Minder regels, meer ruimte, heldere verantwoording.

Meer mensen die meedoen

Om mee te doen aan de samenleving is een basisniveau van scholing essentieel. Het voortijdig schoolverlaten is dan ook een blijvende zorg van dit kabinet. In het verleden is het aantal voortijdig schoolverlaters jaren achter elkaar gestegen. Voor het schooljaar 2002–2003 kon voor het eerst weer een daling worden gemeld. De definitieve cijfers van het schooljaar 2003–2004 zijn naar verwachting eind september bekend. De eerste signalen duiden op eenzelfde aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters als in 2002–2003. Het totale aantal stijgt nog wel, maar dit komt vooral door verbeteringen in de registratie van oude schoolverlaters. Dat neemt niet weg dat de doelstelling van een daling met 50 procent in 2010 nog lang niet bereikt is.

Het kabinet zet in 2006 in op twee acties. Ten eerste wordt extra ingezet op het doorstromen van het voorbereidend naar het middelbare beroepsonderwijs (VMBO naar MBO). Het is wenselijk dat meer leerlingen in de vertrouwde VMBO omgeving ook een MBO-1 of MBO-2 diploma kunnen halen. Daarvoor worden tien samenwerkingsprojecten tussen VMBO en MBO ondersteund.

Ten tweede krijgen VMBO-scholen vanaf het schooljaar 2005–2006 meer mogelijkheden om praktijkgericht onderwijs te verzorgen via investeringen in het verbeteren van de praktijklokalen. Ook de ontwikkeling van brede scholen wordt gestimuleerd. Voor praktijklokalen werd in het Paasakkoord 100 miljoen euro uitgetrokken. Daarbovenop stelt het kabinet nog eens 200 miljoen beschikbaar voor praktijklokalen, voortgezet speciaal onderwijs en brede scholen. Ter indicatie: elke 100 miljoen komt neer op ruim 350 praktijklokalen. Het kabinet stelt ook extra middelen beschikbaar voor lesmateriaal van docenten in bedrijf en voor leertrajecten in bedrijven. Leerlingen worden meer gemotiveerd als dit onderwijs dichter bij de praktijk van het bedrijfsleven komt te staan.

Samenwerking met het bedrijfsleven strekt zich uit over álle sectoren en «relevante ervaring» gaat verder dan een reguliere baan. Zo worden talentvolle kunstenaars met het programma «Van talent naar beroep» via maatwerktrajecten op weg geholpen naar een beroep in de cultuursector. Het kabinet financiert voor de helft van de scholen in 2006 de maatschappelijke stage in het voortgezet onderwijs. In deze stages kunnen middelbare scholieren wat langer dan gebruikelijk een kijkje nemen in de keuken van bijvoorbeeld zorginstellingen of sportclubs. Dit helpt jongeren hun weg te vinden in het alledaagse, complexe, maatschappelijke verkeer.

Meer mensen werkzaam in het onderwijs

Het lerarentekort is in de afgelopen jaren volledig verdwenen. Dat is goed nieuws. Het kabinet let scherp op het eventueel opnieuw ontstaan van tekorten en richt het beleid voornamelijk op de relatief omvangrijke uitstroom de komende jaren als gevolg van het vergrijsde lerarenbestand. Het kabinet legt in 2006 accent op verbetering van de kwaliteit van de lerarenopleidingen. Zo zullen de pedagogische academies voor het basisonderwijs (pabo's) onder meer gebruikmaken van het bindende studieadvies aan het eind van het eerste studiejaar. Het taal- en rekenniveau van de student zal daarbij doorslaggevend zijn. Hierover is de Tweede Kamer op 1 juli 2005 geïnformeerd (Kamerstuk 2004–2005, 27 923, nr. 19).

Minder regels, meer ruimte, heldere verantwoording

De ruimte om te ondernemen is niet alleen van belang voor commerciële bedrijven (zie paragraaf 3.2). Instellingen voor onderwijs, cultuur en wetenschap hebben te maken met 250 miljoen euro aan administratieve lasten die door OCW worden vooroorzaakt. Het kabinet streeft naar een afname van deze lasten met bijna 30 procent in 2007 en 40 procent in 2010. Scholen kunnen deze lastenverlichting benutten om meer mensen direct in te zetten in de klas. Deze ruimte staat gelijk aan 1 850 banen in 2010. De afname van administratieve lasten voor scholen realiseert het kabinet bijvoorbeeld door meerdere vormen van toezicht te integreren: het kwaliteitstoezicht en het financiële toezicht. Ook het op «belastingdienstachtige» wijze toekennen van subsidies door het kabinet leidt tot een vermindering van administratieve lasten voor onderwijsinstellingen.

Mediabestel

De publieke omroep zal een duidelijke eigen taak en eigen «gezicht» moeten krijgen en zal mee moeten kunnen veranderen met maatschappelijke en technologische veranderingen. Daarom verandert het kabinet vanaf 2008 de organisatie van het omroepbestel. Ten eerste zal de publieke omroep dan werken op basis van een heldere omschrijving van zijn publieke functies. Ten tweede is de publieke omroep breder actief: op tv, radio en internet. Ten derde wordt het gemakkelijker om tot het omroepbestel toe te treden. Ook in 2006 vinden er veranderingen plaats. De regie op de programmering wordt de verantwoordelijkheid van de raad van bestuur: bestuur en uitvoering zullen scherp van elkaar gescheiden worden. In het prestatiecontract met de publieke omroep worden voor de periode 2006–2008 afspraken gemaakt over het bereik, de pluriformiteit en de kwaliteit van het programma-aanbod enerzijds en over de integriteit en transparantie van de publieke omroep anderzijds.

Kennis en innovatie

In Lissabon hebben de Europese regeringsleiders de ambitie neergelegd om van Europa de meest vooruitstrevende kenniseconomie in de wereld te maken. Nederland maakt, net als alle Europese lidstaten, dit najaar een nationaal hervormingsplan om deze zogenoemde «Lissabon-agenda» een nieuwe stimulans te geven.

Doelstellingen op het terrein van kennis en innovatie

• Nederland wil behoren tot de Europese voorhoede op het gebied van innovatie;

• Betere samenwerking tussen onderwijs, wetenschap en bedrijfsleven;

• Versterking kwaliteit van het toponderzoek;

• Verhoging van de instroom van kenniswerkers.

Nederland in de Europese voorhoede en betere samenwerking wetenschap en bedrijfsleven

Het kabinet zet extra in op de toepassing van onderzoek. Uit een onlangs door het kabinet gepubliceerde studie blijkt dat het Nederlandse kennisstelsel behoorlijk presteert (Kamerstuk 2004–2005, 27 406, nr. 52). Nederlandse bedrijven hebben veel octrooien en Nederlandse wetenschappers publiceren op hoog niveau. In het licht van de Nederlandse Lissabon-agenda is er echter wel een aantal zorgpunten, zoals de relatief lage private investeringen in speur- en ontwikkelingswerk bij bedrijven en de gebrekkige vertaling van kennis in nieuwe producten. We hebben relatief veel (publieke) kennis, maar zetten die slecht om in verkoopsucces. Om deze «kennisparadox» aan te pakken investeert het kabinet al in 2006 in de zogenoemde Smart Mix. Hiermee wordt extra geld geïnvesteerd (in 2006 55 miljoen euro en vanaf 2007 jaarlijks 100 miljoen euro) in samenwerkingsverbanden tussen bedrijven en kennisinstellingen die duidelijke economische en maatschappelijke toepassingen hebben. Concrete voorbeelden zijn een technologisch topinstituut op het gebied van voeding en een instituut voor onderzoek naar pensioenen, NetSpar, waarin universiteiten, banken en verzekeraars samenwerken, en Pharma, een topinstituut voor fundamenteel onderzoek naar medicijnen. Het kabinet stelt daarnaast 500 miljoen euro extra beschikbaar voor innovatieprogramma's en toponderzoek. De middelen worden ingezet voor diverse programma's en onderzoeksgroepen van topkwaliteit en internationale allure.

Versterking toponderzoek

Toponderzoek is een zaak van onderzoekers. Het kabinet kan er een bijdrage aan leveren door het scheppen van de noodzakelijke voorwaarden. Om het toponderzoek te stimuleren is daarom besloten extra te investeren in de infrastructuur. Een voorbeeld daarvan is de subsidie van 17 miljoen euro voor een steriele ruimte voor nanotechnologisch onderzoek (een «cleanroom») en de ondersteuning met 40 miljoen euro van de oprichting van een centrum voor onderzoek naar intelligente draadloze microsystemen. Dit betreft een medische technologie die het mogelijk maakt om met miniatuurrobots in het menselijke lichaam een medische operatie uit te voeren. Het kabinet stelt daarbovenop 100 miljoen euro beschikbaar voor de versterking van de relatief kostbare, grootschalige onderzoeksinfrastructuur bij universiteiten en kennisinstellingen.

Verhoging instroom kenniswerkers

Naast kennis en samenwerking is er behoefte aan voldoende goede onderzoekers en technisch geschoolden. Op dit moment komt er in Nederland weinig jong wetenschappelijk talent bij. Ook hier laat de vergrijzing zich gelden. Het kabinet wil dan ook meer veelbelovende onderzoekers aantrekken én vasthouden. Daarom stelt het kabinet in 2006 17 miljoen euro beschikbaar voor persoonsgebonden subsidies aan onderzoekstalenten. Het aantal afgestudeerden in beta- en technische vakken zal moeten toenemen. Daarom wordt 25 miljoen euro gestoken in experimenten zoals een speciaal «beta-profiel» voor scholen in het Voortgezet Onderwijs (VO). Ook immigratie kan bijdragen aan een gezond kennisklimaat (zie paragraaf 2.3). In 2005 zijn al succesvol ervaringen opgedaan met één loket voor kenniswerkers.

3.4 Veiligheid

Eén van de speerpunten van het kabinetsbeleid is het bereiken van een veilige samenleving. In het Veiligheidsprogramma «Naar een veiliger samenleving» is dit vertaald in het aanpakken van veelplegers en de jeugdcriminaliteit, het versterken van opsporing en handhaving, het versterken van toezicht in de publieke ruimte en het intensiveren van gerichte preventie. De aanpassingen die zijn aangekondigd in de tussentijdse beoordeling (de Midterm Review uit november 2004) van het Veiligheidsprogramma, worden dit jaar en in 2006 uitgevoerd.

Doelstellingen op het terrein van veiligheid

• Vermindering criminaliteit en overlast met 20–25 procent in de periode 2008 tot 2010 in vergelijking met het jaar 2002 (resultaten in de vijftig wijken met de ernstigste problemen al in 2006 zichtbaar);

• Verbeteren prestaties van de veiligheidsketen;

• Aanpak jeugdcriminaliteit en probleemjongeren;

• Bestrijding terrorisme, crisisbeheersing en bescherming vitale infrastructuur.

Vermindering criminaliteit en overlast

De vermindering van criminaliteit en overlast is de hoofddoelstelling van het Veiligheidsprogramma. Verschillende bronnen bevestigen dat het kabinet met zijn beleid op de goede weg zit. Volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) ondervond de burger in 2004 bijna 11 procent minder geweldsdelicten en ruim 9 procent minder diefstallen ten opzichte van 2002 (dit blijkt uit de zogenoemde slachtofferenquêtes). De Politiemonitor Bevolking 2005 laat een vergelijkbare daling zien. Het aandeel van de mensen dat zich wel eens onveilig voelt, daalde met bijna 7 procentpunt: van bijna 31 procent in 2002 naar 24 procent in 2004. De exacte cijfers over door de burger ervaren overlast en verloedering worden dit najaar bekend, maar de Politiemonitor Bevolking lijkt te wijzen op een daling. De Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven wijst uit dat het percentage bedrijven dat slachtoffer werd van diefstal, vernieling, geweld en andere vormen van criminaliteit, fors gedaald is. Dit geldt voor alle categorieën bedrijven.

Het kabinet wil dat in 2006 in de vijftig wijken met de grootste problemen de criminaliteit en overlast met 20 à 25 procent zijn verminderd. De lokale aanpak van overlast en verloedering krijgt een impuls met het Wetsvoorstel bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek. Alle gemeenten kunnen hiermee de vestiging van mensen in bepaalde wijken reguleren en malafide huiseigenaren strenger aanpakken. Daarnaast krijgen gemeenten meer ruimte voor handhaving en de aanpak van allerlei overlast, als de Tweede Kamer het kabinetsvoorstel hierover overneemt. Voor kleinere delicten zoals foutparkeren en wildplassen zullen gemeenten de overtreders dan mogen beboeten. In 2006 zal er bovendien meer aandacht zijn voor de aanpak van geweldsmisdrijven. Nadruk zal daarbij liggen op risicofactoren als wapenbezit, alcohol en geweld in de media. Zo wordt vanaf 2006 lidmaatschap van een schietvereniging een verplichte voorwaarde voor het krijgen van een wapenvergunning. Bijzondere zorg zal verder uitgaan naar de aanpak van geweld, dat aan eer gerelateerd is.

Verbeteren prestaties van de veiligheidsketen

Betere prestaties in de veiligheidsketen zijn belangrijk voor de vermindering van criminaliteit en overlast. De veiligheidsketen betreft vooral de samenwerking tussen politie, het Openbaar Ministerie, de rechterlijke macht en het gevangeniswezen. De politiekorpsen zijn in 2004 de afspraken nagekomen over criminaliteitsbestrijding, toezicht en doelmatigheidsverbetering. Het kabinet verwacht dit ook voor 2005 en 2006. De politie zal in 2006 ten opzichte van 2002 40 duizend extra zaken aanleveren bij het Openbaar Ministerie. De politiesterkte zal komend jaar uitkomen op circa 51 duizend voltijdbanen. Naar verwachting zullen het Openbaar Ministerie, de rechterlijke macht en het gevangeniswezen op hun beurt deze extra toestroom van zaken volledig in 2006 kunnen verwerken. Dit is onder andere het gevolg van de toename van het aantal cellen ten opzichte van 2002: in 2004 was dat al 20 procent meer, in 2006 wordt deze capaciteit verder uitgebreid tot meer dan 15 duizend celplaatsen. Daarbij worden extra plaatsen gecreëerd voor veelplegers en vooral tbs'ers. Voor de additionele capaciteit wordt in 2006 circa 40 miljoen euro uitgetrokken. In de afgelopen jaren waren er veel zogenoemde incidentele vervroegde ontslagen uit gevangenissen. Door het ingezette beleid zijn er momenteel geen incidentele vervroegde ontslagen meer. In 2006 wordt de verscheidenheid aan sancties verder vergroot, zodat nog meer rekening kan worden gehouden met de aard van het delict en de persoon van de dader. Er zal onder meer een wetsvoorstel worden ingediend voor huisarrest met elektronische controle.

Aanpak jeugdcriminaliteit en probleemjongeren

De jeugdcriminaliteit wordt steviger aangepakt. In het laatste jaar van het programma «Jeugd terecht» wordt de opvoedingsondersteuning versterkt en de capaciteit van jeugdinrichtingen en jeugdreclassering uitgebreid. Jongeren die een delict begaan, komen sneller voor de rechter, zodat zij snel hun straf of behandeling ondergaan. In 2006 zal door wijzigingen in het jeugdstrafrecht meer maatwerk mogelijk zijn bij de keuze voor een straf. In de nazorg van jeugdigen die een justitiële jeugdinrichting verlaten, mag niemand meer buiten de boot vallen (Operatie Jong).

Terrorisme, crisisbeheersing en vitale infrastructuur

Terrorisme, crisisbeheersing en de bescherming van vitale infrastructuur hangen sterk samen en worden steeds belangrijkere thema's. De samenwerking en informatie-uitwisseling tussen de inlichtingendiensten, de politie, de krijgsmacht, de kustwacht, het Openbaar Ministerie en de Immigratie- en Naturalisatiedienst worden verder verbeterd, onder meer door de inzet van de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding. In 2005 heeft de grootschalige terreuroefenoperatie «Bonfire» bij de Amsterdam Arena plaatsgevonden. Om nog beter te presteren zal ook in 2006 intensief worden geoefend door de krijgsmacht, politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening. De aanslagen van juli in Londen geven aanleiding om ook de internationale samenwerking te blijven versterken (zie paragraaf 3.12). Met de groei van de AIVD, politie en andere diensten is in 2006 circa 100 miljoen euro gemoeid.

Om terrorisme in de toekomst te voorkomen zal de aanpak van radicalisering de komende jaren worden geïntensiveerd. Radicale broeinesten zullen worden verstoord. Hier ligt vooral een taak voor wijkagenten en gemeenten. De bescherming van de vitale infrastructuur tegen mogelijk vandalisme en terrorisme wordt verbeterd, doordat belanghebbende partijen meer informatie uitwisselen over dreiging en beveiliging. In Europees verband is afgesproken dat paspoorten en identiteitskaarten worden voorzien van biometrische kenmerken. Nederland voert in 2006 de gelaatscan in. De aanpassing van paspoorten en identiteitskaarten kost in 2006 55 miljoen euro. Dit wordt deels in de prijs van het paspoort doorberekend, maar niet in de prijs van een identiteitskaart. Voortaan zullen 14-jarigen, die voor het eerst een identiteitskaart nodig hebben, deze kaart gratis verkrijgen.

3.5 Zorg

Veel van de hervormingen in de gezondheidszorg gaan in 2006 van plan naar uitvoering. De zorginstellingen, verzekeraars en burgers krijgen de gelegenheid de veranderingen te verwerken en zich zorgvuldig voor te bereiden.

Doelstellingen op het terrein van de zorg

• Bewerkstelligen dat elke burger binnen een redelijke termijn zorg ontvangt met waarborging van betaalbaarheid voor overheid en burger, kwaliteit en toegankelijkheid;

• Bevorderen en beschermen van de gezondheid van de burger in de Nederlandse samenleving;

• Bewerkstelligen van een samenhangend jeugdbeleid.

Doelmatige, kwalitatief hoogwaardige, toegankelijke zorg

De herziening van de gezondheidszorg, die nodig is voor een houdbaar stelsel op de lange termijn, is al in 2005 overgegaan van plan naar uitvoering. De overheid informeert de burger uitgebreid over het nieuwe zorgstelsel. In de Zorgverzekeringswet is gekozen voor één verzekering voor geneeskundige zorg voor iedereen. Het onderscheid tussen particulier en ziekenfonds verdwijnt. Zo ontstaat een eenvoudiger systeem. Alle meerderjarigen betalen een vaste (nominale) premie van ongeveer 1 100 euro per jaar. Daarnaast wordt een inkomensafhankelijke bijdrage geheven, die werkgevers volledig vergoeden. Voor mensen zonder werkgever die geen tegemoetkoming ontvangen voor de inkomensafhankelijke bijdrage, zoals zelfstandigen en 65-plussers met een aanvullend pensioen, wordt een verlaagd tarief voor de inkomensafhankelijke bijdrage ingesteld. Afhankelijk van het huishoudinkomen kan een beroep worden gedaan op de Zorgtoeslag. Dat is een tegemoetkoming die beschikbaar wordt gesteld om eventuele negatieve inkomenseffecten te compenseren. Verzekeraars hebben een acceptatieplicht voor het verzekerde basispakket, waardoor risicoselectie naar leeftijd of aandoening niet kan plaatsvinden. Het nieuwe stelsel maakt het mogelijk dat de burger meer keuzen heeft in verzekeringen en in zorg. De website www.kiesbeter.nl geeft informatie over de kwaliteit van de verzekeraars en de zorgaanbieders op basis waarvan de burger een bewuste keuze kan maken.

Met de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) worden gemeenten verantwoordelijk voor maatschappelijke ondersteuning. Het ministerie van VWS geeft de kaders aan waarbinnen elke gemeente haar eigen beleid kan maken. Dat beleid moet afgestemd zijn op de wensen en samenstelling van de inwoners. Het kabinet wil de verzekering op basis van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) terugbrengen tot waar hij voor was bedoeld: een wet voor niet op genezing gerichte, langdurige zorg. Dat betekent dat alle op genezing gerichte geestelijke gezondheidszorg (GGZ-zorg) wordt ondergebracht in de Zorgverzekeringswet.

De zorgaanbieders zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit van de zorg en de overheid houdt toezicht. Het veld gaat normen voor verantwoorde zorg ontwikkelen en zal daarop door de Inspectie van de Gezondheidzorg worden getoetst. De transparantie over de prestaties wordt onder meer vergroot via het programma «Sneller Beter», waarmee zorgaanbieders goede werkmethoden uitwisselen en slimmere oplossingen bedenken. De digitale informatievoorziening voor de burgers wordt verder uitgebreid. In 2006 wordt bovendien het zogeheten elektronische medicatiedossier ingevoerd en wordt toegewerkt naar een integraal elektronisch patiëntendossier.

Gezondheid

Gezond gedrag is een investering in een gezonde toekomst. De burger is zelf verantwoordelijk en zal dus in de eerste plaats zelf actief moeten werken aan het behoud en de verbetering van de eigen gezondheid. Burgers mogen ook aangesproken worden op keuzes in hun gedrag die bekende gevolgen hebben voor hun eigen gezondheid, hun omgeving en voor de gezondheidszorg. Het terugdringen van roken wordt voortgezet. In 2004 rookte 28 procent van de bevolking. De doelstelling van daling naar 25 procent rokers in 2007 ligt binnen bereik. Daarnaast heeft de overheid een taak in de bescherming van de gezondheid van burgers. Zo worden kinderen op tijd ingeënt en zijn er voldoende middelen tegen infectieziekten beschikbaar. Het kabinet strijdt tegen diabetes en overgewicht door de gemaakte afspraken uit het convenant met enkele maatschappelijke organisaties uit te voeren.

Samenhangende jeugdzorg

In 2006 gaat het kabinet verder met de verbetering van de jeugdzorg. De relatie met de aanpak jeugdcriminaliteit en probleemjongeren (zie paragraaf 3.4) is daarbij sterk. Het kabinet wil plaatsing in een gesloten inrichting op civielrechtelijke titel mogelijk maken. Dat betekent dat jongeren waarvoor dat onwenselijk wordt gevonden, niet meer in een justitiële jeugdinrichting terechtkomen.

Het kabinet trekt vanaf 2006 structureel 60 miljoen euro uit voor verbeteringen in het jeugdbeleid. Hiervan is 40 miljoen euro bestemd voor extra kosten doordat het aantal uithuisplaatsingen in de jeugdzorg is gestegen. Als gevolg van een aantal recente incidenten worden kinderen namelijk sneller uit huis geplaatst en is de druk op de jeugdbescherming en de jeugdzorg toegenomen. De overige 20 miljoen euro wordt besteed aan verbeteracties in het kader van de Operatie Jong. Hierbij gaat het om integratie van allochtone jongeren door sport, de aanpak en dekkende nazorg van criminele risicojongeren en een kwaliteitsimpuls voor de zorgadviesteams op de scholen.

Ten slotte stelt het kabinet eenmalig 25 miljoen euro beschikbaar voor de invoering van een elektronisch kinddossier. Doel hiervan is dat de beschikbare informatie over kinderen in het dossier wordt opgeslagen en toegankelijk is voor alle relevante instanties in de jeugdketen.

Ook naar aanleiding van een aantal recente incidenten is besloten het Deltaplan Gezinsvoogdij landelijk in te voeren, daarvoor wordt met ingang van 2006 middelen vrijgemaakt oplopend tot 16 miljoen euro per jaar vanaf 2008. Doel van het plan is om de kwaliteit van de gezinsvoogdij te verbeteren door een systematischere manier van werken. Ook wordt de werkdruk van gezinsvoogden verlaagd.

3.6 Immigratie en integratie

Het Nederlandse beleid op het terrein van immigratie en integratie is gericht op een restrictief toelatingsbeleid, inburgering en een stevige inzet op handhaving.

Doelstellingen op het terrein van immigratie en integratie

• Een restrictief toelatingsbeleid;

• Het overwinnen van de afstand tussen allochtonen en autochtonen in sociaal, cultureel en economisch opzicht, door onder andere de introductie van een nieuw inburgeringstelsel vanaf 2006;

• Aanpak illegaliteit en een effectief terugkeerbeleid;

• Inzet op een Europees asiel- en migratiebeleid en versterkte bescherming in de regio.

Restrictief toelatingsbeleid

Sinds de invoering van de Vreemdelingenwet 2000 is de instroom van asielzoekers met ongeveer 67 procent verminderd, alsook de opeenstapeling van procedures. In 2006 start het project «Reguliere toelating», waarbij opnieuw bezien zal worden wie op welke gronden in Nederland zal worden toegelaten. Er zijn extra eisen op het terrein van gezinsvorming ingevoerd; waaronder het Wetsvoorstel inburgering buitenland dat dit najaar in werking treedt. De instroom van vreemdelingen daalt naar verwachting van circa 56 duizend in 2004 naar circa 50 duizend in 2006. Voor kennismigratie geldt geen restrictief beleid, omdat deze bijdraagt aan de economische groei. Met de eind 2004 ingestelde Kennismigrantenregeling streeft het kabinet ernaar de Nederlandse positie in de internationale strijd om talent te versterken. Het gaat bij kennismigratie om circa 2 000 mensen in 2005.

Inburgering en participatie

Voorwaarde voor deelname aan de Nederlandse samenleving is de beheersing van de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving. Het nieuwe inburgeringstelsel zal in 2006 van start gaan. De inburgeringsplichtigen zullen een examen moeten doen en zijn zelf verantwoordelijk voor de voorbereiding daarop. Met sancties en vergoedingen stimuleert de overheid hen om het examen te halen. Door deze aanpak moeten jaarlijks grotere groepen dan voorheen in de Nederlandse samenleving inburgeren. Een relatief groot deel van de niet-westerse allochtonen maakt gebruik van de sociale zekerheid (zie paragraaf 2.3). Inburgering van werklozen zal daarom samenlopen met de begeleiding naar werk (reïntegratietrajecten) om de arbeidsparticipatie van inburgeringsplichtigen te verbeteren. In 2006 en 2007 zal een extra impuls worden gegeven aan de inburgering van allochtone vrouwen. Het kabinet voert in 2006 een actieprogramma uit ter versterking van de weerbaarheid van vooral jongeren, omdat radicalisering onder minderheden de integratie bedreigt. In 2006 zal met steun van de overheid een Nederlandse imamopleiding van start gaan. In het najaar van 2005 zal een landelijke integratiecampagne starten.

Aanpak illegaliteit en een effectief terugkeerbeleid

Terugkeer blijft een prioriteit van dit kabinet. De intensieve afhandeling van de 26 duizend asielverzoeken die onder de oude Vreemdelingenwet zijn ingediend, ligt op schema. Veel van de personen die deze verzoeken indienden, hebben alsnog een asielstatus gekregen of keren vrijwillig terug naar hun land van herkomst. Het kabinet wil de afhandeling versnellen en de toelatingsprocedures bij de IND en de rechtbanken in 2006 afronden. Voor asielzoekers die onder de Vreemdelingenwet 2000 zijn uitgeprocedeerd, geldt een nieuw terugkeerbeleid: direct na de eerste afwijzing van een asielverzoek wordt gewerkt aan terugkeer. Dit is mogelijk door intensieve samenwerking tussen de verschillende uitvoeringsorganisaties, door financiële steun voor de terugkerende vreemdelingen en door de forse investeringen die dit kabinet doet in de toename van het aantal plaatsen in de vreemdelingenbewaring. In 2006 gaat het om ongeveer 500 extra plaatsen (ten opzichte van 2004). Vreemdelingen die proberen illegaal in Nederland te verblijven worden aangepakt. Ook degenen die van zulk illegaal verblijf proberen te profiteren, zoals werkgevers of verhuurders, blijven daarbij niet buiten schot. Om illegaliteit en terugkeer aan te pakken zal een aparte projectorganisatie in het leven worden geroepen.

Inzet op een Europees asiel- en migratiebeleid en versterkte bescherming in de regio

Tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie in 2004 is het zogenoemde «Haagse Programma» aangenomen. Dit programma geeft aan wat de komende vijf jaar voor de Europese samenwerking op de agenda staat op het gebied van Justitie en Binnenlandse Zaken. In 2006 wordt een aantal belangrijke stappen genomen, zoals de verdere totstandkoming van een gemeenschappelijk Europees asielbeleid, gemeenschappelijke maatregelen voor de toelating van werknemers, sterkere praktische samenwerking, een versterking van het partnerschap met landen en regio's waar migranten doorheen gaan (doorreis en transit) en een nauwere samenwerking op het gebied van terugkeer en intensivering van de samenwerking op het gebied van migratiebeheer. Er zal een Europese standaard worden ingevoerd voor biometrietoepassingen op identiteitsdocumenten.

3.7 Ruimte, wonen, natuur en milieu

Ruimte

Met de Nota Ruimte zet het kabinet in op het zodanig gebruiken van de ruimte in Nederland dat economische groei, veiligheid en leefkwaliteit samengaan. Veel belangrijke keuzes over de inrichting van de leefomgeving zullen daarvoor zo dicht mogelijk bij de inwoners moeten worden gemaakt. Het Rijk blijft zich vooral richten op gebieden die van nationaal belang zijn.

Doelstellingen op het terrein van ruimte

• Ruimte geven aan ontwikkelingen: beter inspelen op wensen van burgers en bedrijven en meer ruimtelijke afwegingen op decentraal niveau;

• Stimuleren van gebiedsontwikkeling, met als doel het vergroten van de ruimtelijke kwaliteiten en versnellen van de ruimtelijke ontwikkeling.

Ruimte geven aan ontwikkelingen

Vanaf 2006 wordt het mogelijk efficiënter gebruik te maken van de beschikbare ruimte. Landelijke normen voor bijvoorbeeld geluid of stank mogen lokaal worden overschreden, als de leefkwaliteit op andere punten verbetert. Dit wordt geregeld in de Wet stad en milieu, die in 2006 in werking treedt. Ook de aanpassing van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en de invoering van de Grondexploitatiewet dragen bij aan een efficiënt ruimtegebruik, omdat duidelijk wordt wie waarvoor verantwoordelijk is.

Stimuleren van gebiedsontwikkeling

Bij de herinrichting van de leefomgeving spelen veel deelbelangen een rol. Door wonen, werken, natuur en mobiliteit slim te combineren kan de kwaliteit van een gebied in één keer flink verbeteren. Dat gaat niet vanzelf, maar vraagt om een overheid die meedenkt en in sommige gevallen ook meebetaalt. Een integrale aanpak bij gebiedsontwikkelingsprojecten vraagt om een soepele samenwerking tussen de ministeries en met de andere overheden. Om deze samenwerking te versterken, zal in 2006 worden gestart met een Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf en zullen de Dienst Domeinen Onroerende Zaken en de Dienst Landelijk Gebied fuseren.

In 2006 zal het kabinet ongeveer 900 miljoen euro verdelen over projecten waarmee de kwaliteit wordt verbeterd van gebieden met een nationale betekenis. Er zal worden besloten over risicodragende investeringen in de Amsterdam Zuidas en over verdere groei van Almere. In 2006 wordt ook gestart met het opknappen van een aantal stationsgebieden en met 19 specifieke projecten ter verbetering van de leefomgeving, zoals Arnhem Rijnboog en de spoorzones in Tilburg en Delft. In 2006 stelt het kabinet verder 25 miljoen euro beschikbaar voor de versnelde uitvoering van het plan «Pieken in de delta», waarmee vijf regio's aantrekkelijk worden gemaakt om te ondernemen. Voorts zullen in 2006 alle reconstructieprogramma's van zandgebieden zijn gestart. Ook het Waddenfonds gaat in 2006 van start. Daarmee wordt geïnvesteerd in vooral de natuur in het waddengebied.

Wonen

Doelstellingen op het terrein van wonen

• Aanpak van de nieuwbouw;

• Modernisering van het huurbeleid;

• Herstructurering van oude stadwijken.

Aanpak van de woningbouw en modernisering van het huurbeleid

Om de keuzemogelijkheden van vooral ouderen, starters en lage inkomensgroepen op de woningmarkt te verbeteren wil het kabinet de groei van het woningaanbod en de doorstroming op de woningmarkt stimuleren. Belemmeringen voor nieuwbouw van woningen worden weggenomen door het ruimtelijke ordeningsbeleid te versoepelen en bouwprocedures te vereenvoudigen. Het kabinet heeft met de lokale overheden afspraken gemaakt over het bouwen van 445 duizend nieuwe woningen tussen 2005 en 2010. Dit is mede mogelijk door de inzet van 650 miljoen euro subsidie. Het kabinet verwacht dat 111 duizend van deze woningen door de corporatiesector zullen worden geproduceerd.

De doorstroming op de woningmarkt wordt verder bevorderd door de modernisering van het huurbeleid vanaf 1 juli 2006. Huurders die dat kunnen betalen, worden gestimuleerd een stap te nemen in hun wooncarrière. De introductie van meer marktwerking en het vergroten van het aandeel van de vrije markt in de huursector stimuleren eveneens de bouwproductie. Marktwerking wil zeggen dat er meer ruimte komt om de prijs beter af te stemmen op de kwaliteit van de huurwoning. Het kabinet wil bovendien bij wet regelen dat verhuurders een structurele bijdrage leveren aan de financiering van de huursubsidie. Tot slot worden in 2006 maatregelen genomen om de prestaties van de corporaties te verhogen en de relatie met de (lokale) overheid te verbeteren.

Herstructurering van oude stadswijken

De leefkwaliteit van oude stadswijken moet toenemen, zodat mensen er weer graag wonen. Het kabinet heeft afspraken gemaakt met de lokale overheden over het opknappen van verouderde woonwijken en draagt hier in 2006 circa 225 miljoen euro aan bij. Bovendien zijn er 56 wijken aangewezen, waarvoor in 2006 ruim 25 miljoen euro extra beschikbaar is om knelpunten aan te pakken. Samen met nieuwbouw draagt dit bij aan krachtige steden: de motor van economische, sociale en culturele ontwikkeling.

Natuur en Milieu

Doelstellingen op het terrein van natuur en milieu

• Eco-efficiënte economie door klimaatbeleid, nuchter omgaan met risico's en ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk;

• Voltooien van de EHS in 2018.

Eco-efficiëntie, nuchter omgaan met risico's, ontkoppeling tussen groei en milieudruk

Het kabinet wil niet dat problemen met de luchtkwaliteit in Nederland leiden tot vertragingen bij de bouw van wegen, woningen en bedrijven. Het kabinet neemt daarom in 2005 en 2006 diverse maatregelen, zoals het stimuleren van roetfilters voor dieselvoertuigen en van vervroegde marktintroductie van schonere vrachtwagens. Hiervoor is een bedrag beschikbaar van circa 900 miljoen euro in de periode tot 2015. Daarnaast zal Nederland in de Europese Milieuraad, voor plekken waar dat onvermijdelijk is, pleiten voor uitstel van de normen voor stikstofoxide tot 2015. Ook zal Nederland voorstellen de normen voor fijn stof meer te richten op schadelijke deeltjes. De ambities van het kabinet op het milieuterrein en de Nederlandse inzet richting Europa komen terug in de Toekomstagenda Milieu, die in februari 2006 aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.

In het Energierapport 2005 heeft het kabinet aangegeven dat het tempo van energiebesparing moet worden opgevoerd: nu vindt er 1 procent besparing per jaar plaats, het kabinet streeft naar 1,3 procent vanaf 2008 en 1,5 procent vanaf 2015. Energiebesparing vermindert de uitstoot van broeikasgassen en de import van energie, zodat we voor energielevering minder van regio's buiten Europa afhankelijk zijn. Voor de lange termijn heeft het kabinet de ambitie om een schonere energiehuishouding te realiseren. De energieprestatie-eis voor verwarming en koeling in nieuwbouwwoningen wordt per 1 januari 2006 aangescherpt, zodat deze 20 procent minder energie verbruiken. Het kabinet zal ook andere maatregelen nemen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en de Kyoto-doelstelling voor 2012 te halen, als de evaluatie van het klimaatbeleid in het najaar van 2005 daartoe aanleiding geeft. In deze evaluatie zal ook vooruit worden gekeken naar het klimaatbeleid na 2012.

Voltooien van de EHS in 2018

Over de voltooiing van de ecologische hoofdstructuur (EHS) in 2018 zijn afspraken gemaakt met alle provincies. Om de maatschappelijke betrokkenheid te vergroten, zal de EHS meer gerealiseerd worden via beheer door agrariërs en particuliere grondeigenaren, en minder door aankoop van grond voor grote terreinbeherende organisaties. In 2006 zal ruim 3 800 hectare grond worden aangekocht en ruim 6 350 hectare worden ingericht. Ook zullen op basis van de gewijzigde Natuurbeschermingswet 161 Habitat- en Vogelrichtlijngebieden worden aangewezen.

3.8 Mobiliteit en infrastructuur

Ook in 2006 gaat het kabinet voor mobiliteit, omdat verbetering van de bereikbaarheid en de voorspelbaarheid van de reistijd bijdragen aan economische groei en de internationale concurrentiepositie van ons land. De uitvoering van bestaande plannen is in volle gang. De capaciteit van bestaande wegen wordt slimmer benut, vooral bij de toegang tot grote steden. Selectief wordt nieuwe infrastructuur aangelegd en achterstallig onderhoud aan autowegen, vaarwegen en spoor wordt ingelopen. Het kabinet trekt circa 300 miljoen euro uit voor de aanpak van sporen die stedelijk gebied doorkruisen en daarmee een barriere vormen voor de bewoners.

Op de lange termijn is toepassing van rekeningrijden onvermijdelijk. Het kabinet stelt daarom 100 miljoen euro beschikbaar voor de invoering van prijsbeleid.

Doelstellingen op het terrein van mobiliteit en infrastructuur

Verbeteren veiligheid, capaciteit en betrouwbaarheid infrastructuur:

• Verbeteren punctualiteit van 81 procent in 2002 naar 87–89 procent in 2007 voor dagelijks 1 miljoen spoorreizigers;

• Afname van hinder voor de klant op het spoor met 35 à 40 procent in 2007 ten opzichte van 2000;

• Op de weginfrastructuur het achterstallig onderhoud verminderen met circa 45 procent voor 2008 ten opzichte van 2003;

• Wegnemen van vertragingen op waterwegen door onder andere renovatie van sluizen en baggeren van vaarwegen.

Beter benutten van rijkswegen: verbetering doorstroming rijkswegen en wegen in grootstedelijke gebieden, zodat de filezwaarte op de punten die worden aangepakt gereduceerd wordt met minimaal 30 procent:

• Uitvoeren van het programma «Zichtbaar, Slim en Meetbaar» met onder andere spits- en plusstroken;

• Selectief aanleggen van nieuwe wegen.

Bescherming tegen overstromingen en wateroverlast:

• Verhogen waterafvoerende capaciteit van de Rijn;

• Uitvoeren van maatregelen langs de Maas;

• Uitvoeren eerste maatregelenprogramma's Nationaal Bestuursakkoord Water.

Verbetering veiligheid, capaciteit en betrouwbaarheid infrastructuur

De afgesproken doelstellingen voor het spoorvervoer in 2007 komen in zicht. In 2004 is de hinder voor de klant op het spoor al met 19 procent gedaald ten opzichte van 2002. Deze dalende trend zet zich voort in 2006. In 2006 zal naar verwachting 85 à 87 procent van de treinen op tijd rijden. Het vaker voorkómen en sneller oplossen van technische storingen, het beter inspelen op extreme weersomstandigheden en het weren van onbevoegde derden op en rond het spoor dragen daaraan bij en vergroten de veiligheid. Het achterstallig onderhoud aan wegen zal eind 2006 naar verwachting met 26 procent zijn verminderd ten opzichte van 2003. Daarmee is ruim de helft van de doelstelling voor 2008 gerealiseerd. Om de waterwegen beter te kunnen bevaren worden vaargeulen uitgebaggerd en sluizen verbeterd. Door intensivering van deze werkzaamheden sinds 2004 heeft het Rijk deze projecten al deels kunnen afronden, zoals bij het Noordzeekanaal en het Amsterdam-Rijnkanaal. In 2006 starten de baggerwerkzaamheden in de Waal, de Merwede en de Oude Maas.

Betere benutting rijkswegen

Door de aanleg van zogenoemde spits- en plusstroken verwacht het kabinet de files op die plaatsen met minimaal 30 procent te verminderen. Het effect wordt per locatie een jaar na ingebruikname van de stroken vastgesteld. Deze spits- en plusstroken zorgen ervoor dat de weg meer auto's kan verwerken en worden aangelegd op rijkswegen in het stedelijk gebied. Deze maatregelen vloeien voort uit het plan «Zichtbaar, slim en meetbaar». Eind 2006 zal 136 kilometer spitsstroken en 65 kilometer plusstroken zijn gerealiseerd. Deze doelstelling is niet volledig haalbaar, omdat nu nog niet kan worden voldaan aan de Europese eisen voor luchtkwaliteit. Het kabinet voert in 2005 en 2006 maatregelen uit om de luchtkwaliteit te verbeteren (zie paragraaf 3.8), zodat vertraging van investeringen zo veel mogelijk wordt voorkomen. De eerste effecten van deze maatregelen zullen eind 2005 bekend zijn.

Bescherming tegen overstromingen en wateroverlast

Omdat in de toekomst meer water ons land binnenstroomt, neemt het kabinet een aantal maatregelen, zoals het verhogen van dijken en het op sommige plaatsen juist meer ruimte geven aan de rivieren. Dit gebeurt vooral langs de Rijn, maar ook voor de Maas zijn afspraken gemaakt tussen het Rijk en alle betrokken partijen: de uitvoeringsovereenkomst voor de Grensmaas is in 2005 getekend. Bij de Zandmaas wordt in 2006 vooral gewerkt aan kadeversterkingen in stedelijk gebied. Bij de regionale wateren is de uitvoering van maatregelen in volle gang ter voorkoming van wateroverlast, watertekort en een slechte waterkwaliteit.

3.9 Openbaar bestuur

Een slagvaardige overheid handelt waar nodig en laat los waar mogelijk. Burgers krijgen meer invloed en eigen verantwoordelijkheid. De overheid valt de mensen zo min mogelijk lastig en handelt effectief, maar alleen daar waar zij een rol heeft. Democratische vernieuwing brengt de politiek dichter bij de burger.

Doelstellingen op het terrein van openbaar bestuur

• Democratische vernieuwing;

• Verbetering kwaliteit openbare sector;

• Vergroten efficiency collectieve sector.

Democratische vernieuwing

Het kabinet werkt aan versterking van de democratie op landelijk en lokaal niveau. In 2006 wordt een burgerforum opgericht dat het kabinet zal adviseren over het kiesstelsel. Een Nationale Conventie van afgevaardigden uit politieke partijen, wetenschap en maatschappelijke organisaties, jongeren en opiniemakers zal zich uitspreken over het huidige staatsbestel. Het kabinet onderzoekt de mogelijke versterking van de positie van de minister-president en zal zo nodig eind 2005 voorstellen doen. Daarnaast stelt het kabinet voor meer gewicht te geven aan voorkeursstemmen bij de landelijke verkiezingen. Door middel van spreiding van de raadsverkiezingen, zal de vermenging van nationale en lokale politiek verminderen.

Het kabinet wil de Grondwet zó aanpassen dat burgers hun burgemeester rechtstreeks kunnen kiezen. Vooruitlopend daarop zal het kabinet burgemeestersreferenda in gemeenten financieel stimuleren. De invloed van de kiezer wordt door deze voorstellen versterkt.

Verbetering kwaliteit openbare sector

Het kabinet wil de dienstverlening door de overheid aan de burger verder verbeteren. 60 procent van de overheidsdienstverlening zal in 2006 elektronisch beschikbaar moeten zijn. Iedere Nederlander krijgt in 2006 een burgerservicenummer om zich te identificeren en te registreren in contacten met de overheid, als patiënt in een ziekenhuis of als leerling aan een school. Het burgerservicenummer is gebaseerd op het sofinummer.

Ook in 2006 treft het kabinet maatregelen voor verdere afname van administratieve lasten voor burgers. Gewerkt wordt onder andere aan het gebruik van een vooringevuld belastingformulier, elektronisch receptenverkeer in de zorg en vereenvoudiging van de APK-keuring van auto's. Het kabinet maakt dankbaar gebruik van alle goede suggesties van burgers om de dienstverlening verder te verbeteren, bijvoorbeeld bij kinderopvang, persoonsgebonden budgetten en inkomensafhankelijke regelingen. Deze suggesties maken het mogelijk om de vermindering van administratieve lasten ten goede te laten komen aan de mensen die dat het hardst nodig hebben, zoals chronisch zieken, gehandicapten, ouderen, uitkeringsgerechtigden en vrijwilligersorganisaties.

Vergroten efficiency collectieve sector

De efficiency van de overheid neemt toe. Het ziekteverzuim vertoont al enkele jaren een dalende lijn. De taakstellingen voor omvang en efficiency, waartoe vanaf het Strategisch Akkoord besloten is, werpen duidelijk hun vruchten af. De omvang van het Rijk is alleen al in 2004 met 3 370 personen afgenomen, dat is 2,7 procent. Als de veiligheidsketen buiten beschouwing blijft, is de daling zelfs 4,7 procent. Taken worden door minder mensen uitgevoerd. Ook werd eind 2004 bij Rijkswaterstaat met 1 300 minder mensen gewerkt dan eind 2003. Bij Defensie zullen in 2007 naar verwachting 11 700 voltijdsbanen afgevloeid zijn ten opzichte van 2003. Door binnen de overheid verschillende organisaties te vergelijken en goede voorbeelden te gebruiken («benchmarking») worden mogelijkheden voor verdere verbeteringen verkend.

3.10 Koninkrijksrelaties

Doelstellingen op het terrein van koninkrijksrelaties

• Komen tot gemoderniseerde verhoudingen tussen de landen van het Koninkrijk;

• Uitvoeren van de samenwerkingsprogramma's rechtshandhaving, die gericht zijn op goed functionerende rechtshandhavingketens.

Het kabinet wil met de Nederlandse Antillen afspraken maken over nieuwe staatkundige verhoudingen en stelt daarbij randvoorwaarden voor economie, openbare financiën, rechtshandhaving en goed bestuur. In 2005 hebben vier van de vijf eilandgroepen van de Antillen te kennen gegeven het land «Nederlandse Antillen» te willen opheffen. Wel kiezen alle eilanden ervoor om, net als Aruba, onderdeel te blijven van het Koninkrijk.

Het sociaal-economisch beleid en de verslechtering van de overheidsfinanciën op de Nederlandse Antillen geven aanleiding tot grote zorg. De begrotingstekorten en de overheidsschuld lopen sterk op. Ingrijpen is onontkoombaar. Het kabinet zal zich sterk maken voor hervormingen die de overheidsfinanciën weer op orde brengen.

Naar aanleiding van de forse toename van geweldsdelicten in 2004 is het kabinet samen met de betrokken Antilliaanse ministers het project «Veiligheid Nederlandse Antillen» gestart. Om criminaliteit aan te pakken zal voor een korte periode extra politiebijstand vanuit Nederland worden verleend. Daarnaast wordt steun gegeven om het functioneren van veiligheidsinstanties te verbeteren. Met deze extra steun is in 2005 en 2006 circa 26 miljoen euro gemoeid.

3.11 Europese samenwerking

Europese samenwerking is in het belang van alle lidstaten van de EU. Immers, aan grensoverschrijdende economische, sociale en ecologische ambities wordt het best in internationaal verband vormgegeven. Nederland wil dan ook constructief bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van de EU en zich opstellen als betrouwbare en solidaire partner. Dat geldt niet alleen voor het versterken van de interne markt, maar ook voor de aanpak van mondiale problemen zoals terrorisme, de verspreiding van massavernietigingswapens, armoede en milieuvervuiling. Om terrorisme, drugssmokkel en mensenhandel te bestrijden zullen daarom de uitwisseling van informatie, kennis en «best practices» worden voortgezet, evenals de gezamenlijke aanpak van de financiering van terrorisme.

Doelstellingen op het terrein van Europese samenwerking

• Nadrukkelijker en consequenter toepassen van het begrip «subsidiariteit» op alle EU-voorstellen;

• Meer economische groei en werkgelegenheid in de EU, onder meer door vereenvoudiging en vermindering van Europese regels en de totstandkoming van een interne markt voor diensten;

• Een strak begrotingskader (Financiële Perspectieven) en een substantiële verbetering van de netto-positie (in absolute en relatieve zin) voor Nederland.

Nadrukkelijker en consequenter toepassen van het begrip «subsidiariteit»

De geleidelijkaan toenemende rol van de EU werpt de vraag op hoe de positie en verantwoordelijkheden van de afzonderlijke lidstaten worden geborgd. Nederland zal in Europa zijn positie scherper verwoorden om de Nederlandse belangen en doelstellingen van het nationale beleid meer door te laten klinken in de EU-besluitvorming, bijvoorbeeld op het terrein van veiligheid. Het begrip subsidiariteit moet meer en concreet worden toegepast, zonder daarbij het belang van samenwerking in Europa, bijvoorbeeld bij de bestrijding van terrorisme en georganiseerde criminaliteit, uit het oog te verliezen. De regelgeving moet waar mogelijk worden vereenvoudigd, zodat de Unie inzichtelijker wordt voor de burger. De ingelaste «denkpauze» over de Europese integratie zal door Nederland worden gebruikt voor het voeren van een brede maatschappelijke discussie over de gewenste richting van die samenwerking.

Meer economische groei en werkgelegenheid en modernisering van de Financiële Perspectieven

De EU streeft naar het verbeteren van de economische prestaties in Europa. Dat is afgesproken in de zogenoemde Lissabon-strategie. Het inkomen per hoofd van de bevolking in de 25 EU-lidstaten blijft bijna 35 procent achter bij het inkomen per burger in de VS. Om dat te verbeteren zet de EU in op het verhogen van het deel van de bevolking dat werkt, van het aantal gewerkte uren per werknemer en van de arbeidsproductiviteit. Vermindering en vereenvoudiging van Europese regels en de voltooiing van een interne markt voor diensten dragen daaraan bij. Voorts hecht het kabinet grote waarde aan een strak begrotingskader (de Financiële Perspectieven) en aan substantiële verbetering van de nettobetalingpositie van Nederland.

3.12 Internationaal

Grensoverschrijdende uitdagingen als vrede en veiligheid, armoedebestrijding, economische ontwikkeling en milieu worden sterker dan in het verleden in onderlinge samenhang aangepakt. Daarvoor benut het kabinet de instrumenten van het buitenlands beleid, zoals de inzet van Defensiepersoneel bij crisisbeheersing en het Nederlandse postennetwerk voor het behartigen van Nederlandse belangen in het buitenland.

Vrede en veiligheid

Doelstellingen op het terrein van vrede en veiligheid

• Een effectieve inzet op non-proliferatie, conflictpreventie, crisisbeheersing en bestrijding van internationaal terrorisme door middel van een geïntegreerd buitenlands veiligheidsbeleid;

• Omvorming naar een kleinere, maar kwalitatief hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht;

• Versterking van de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties.

Een geïntegreerd buitenlands veiligheidsbeleid

Internationale stabiliteit komt de Nederlandse veiligheidssituatie ten goede. Ver van de eigen landsgrenzen worden diplomatieke, financiële, economische en militaire middelen ingezet om de internationale veiligheid te waarborgen, humanitaire hulp te verlenen en goed bestuur te bevorderen. Het kabinet beschouwt vrede en veiligheid daarbij als voorwaarde voor economische, politieke en sociale ontwikkeling. Terrorisme wordt bestreden door technische assistentie en bestrijdingscapaciteit beschikbaar te stellen aan de internationale gemeenschap. De financiering van terrorisme wordt aangepakt door tegoeden te bevriezen. Nederland zet zich in voor versterking van de rol van de VN en voor betere afstemming tussen EU en NAVO. Verspreiding van massavernietigingswapens wordt bestreden door bij te dragen aan de vernietiging van bestaande voorraden. Het kabinet helpt in internationaal verband (EU, NAVO en VN) met de wederopbouw van een land na een gewapend conflict, omdat ook economische ontwikkeling bijdraagt aan internationale stabiliteit. Met het opzetten van een poule van zestig militaire deskundigen wordt de hervorming van veiligheidssectoren ondersteund.

Omvorming naar een kleinere, maar kwalitatief hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht

Om binnen de budgettaire randvoorwaarden een kwalitatief hoogwaardige en volledig inzetbare krijgsmacht te vormen ondergaat de Defensieorganisatie een grootschalige hervorming. De krijgsmacht wordt met 11 700 functies verkleind (dit leidt tot een bezuiniging van 380 miljoen euro per jaar) en heeft minder vliegbases en kazerneterreinen nodig. Vanaf 2003 is voor 500 miljoen euro aan materieel, zoals enkele fregatten en Apache-helikopters, verkocht. In 2006 zal de materieelverkoop 150 miljoen euro opbrengen. Zo blijven de exploitatiekosten beheersbaar en is er voldoende ruimte voor investeringen in hoogwaardig materieel, zoals lichte verkennings- en bewakingsvoertuigen. Van het totale Defensiebudget 2006 wordt 20 procent geïnvesteerd in nieuw materieel.

Versterking van de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties

Nederland heeft de afgelopen jaren intensief bijgedragen aan crisisbeheersingsoperaties. Sinds 2003 zijn 19 duizend militairen uitgezonden naar onder meer Bosnië, Liberia, Afghanistan en Irak. De komende jaren wordt de inzetbaarheid van de krijgsmacht voor crisisbeheersingsoperaties versterkt. Wereldwijde inzet onder lastige omstandigheden is mogelijk door strategische transportcapaciteit aan te passen. In 2006 zullen de persoonlijke uitrusting en de communicatie-, informatie- en inlichtingensystemen worden gemoderniseerd. Binnen de NAVO en Europa zijn afspraken gemaakt over de inzet en samenstelling van de afzonderlijke strijdkrachten. Nederland zal deelnemen aan snelle reactiemachten in Europees en NAVO-verband en ruim 150 marechaussees staan klaar om deel te nemen aan internationale civiele politiemissies.

Ontwikkelingssamenwerking

Doelstellingen op het terrein van Ontwikkelingssamenwerking

• Nederland draagt internationaal bij aan het behalen van de MDG's, in het bijzonder op de prioritaire terreinen onderwijs, milieu, water, reproductieve rechten en gezondheid en de bestrijding van HIV/aids;

• Nederland streeft naar een verhoging van de kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking;

• Nederland streeft naar een coherenter OS-beleid waarbij rijke landen bij het maken van beleidsafwegingen expliciet rekening houden met de belangen van arme landen;

• Nederland verleent effectieve humanitaire hulp en bevordert goed bestuur, inclusief ondernemersklimaat.

Millennium Development Goals

De internationale gemeenschap heeft in 2000 acht ontwikkelingsdoelen (Millennium Development Goals – MDG's) voor 2015 gesteld. Om die te bereiken zijn onder meer internationale financiële stabiliteit, een gezonde economische ontwikkeling en goed bestuur in ontwikkelingslanden nodig. Nederland richt zich daarbij vooral op onderwijs, milieu, water, bestrijding van HIV/aids, en het recht op informatie, middelen en zorg om verantwoord te beslissen over seksualiteit en voortplanting. Nederlandse steun helpt internationale instellingen in 2006 minimaal 500 duizend mensen te voorzien van aidsremmers en 3 miljoen mensen van klamboes ter voorkoming van malaria. Nederland geeft jaarlijks 0,8 procent van het bruto nationaal product aan ontwikkelingshulp en blijft andere landen aansporen om ten minste de afgesproken 0,7 procent te doneren.

Kwaliteit en effectiviteit van ontwikkelingssamenwerking

De kwaliteit van ontwikkelingshulp neemt toe door betere samenwerking tussen donorlanden, binnen en buiten de EU, en door het eigen donorbeleid periodiek te evalueren. Het kabinet steunt de ontwikkeling van goed bestuur in ontwikkelingslanden en geeft hen meer verantwoordelijkheid voor de hulpprogramma's, bijvoorbeeld door hulp te laten lopen via de begroting van de ontvangende landen. Voorts levert Nederland in 2006 personele en financiële bijdragen aan vrede en stabiliteit, wederopbouw, demobilisatie en hervorming van de veiligheidssector in (voormalige) conflictregio's.

Coherenter OS-beleid

Ontwikkelingssamenwerking gaat niet alleen over het geven van geld, maar over alle maatregelen die de rechtsorde, veiligheid, welvaart en het welzijn in ontwikkelingslanden bevorderen. Ontwikkelingshulp in de vorm van schuldverlichting en het wegnemen van handelsbarrières is dus erg belangrijk. Arme landen kunnen immers moeilijk duurzame economische groei bereiken zolang zij kampen met grote schulden en door handelsbarrières hun producten niet kwijt kunnen op de wereldmarkt. Het kabinet zal zich ook in 2006 inzetten om – voorzover mogelijk en verantwoord– schulden van landen die deze niet kunnen dragen, kwijt te schelden. Ook zal Nederland in EU-verband tijdens WTO-handelsconferenties aandringen op concrete afspraken over eerlijke handel, marktopening en afschaffing van handelsverstorende subsidies.

Humanitaire hulp en goed bestuur

Nederland zal financiële bijdragen blijven leveren aan niet-gouvernementele organisaties en de VN voor humanitaire hulp. Tegelijk ondersteunt Nederland de verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur in de partnerlanden, de bestrijding van corruptie en de verbetering van het ondernemingsklimaat.

4 BUDGETTAIR BELEID

4.1 Stabilisatie EMU-tekort en ondersteuning koop- en concurrentiekracht

Voor 2006 wordt een EMU-tekort verwacht van 1,8 procent BBP. Dat is een stabilisatie ten opzichte van het verwachte tekort voor 2005, maar een verbetering ten opzichte van het tekort van 2,1 procent dat in de Miljoenennota van vorig jaar nog werd verwacht. Hierbij is rekening gehouden met de uitgavenintensiveringen en koopkrachtondersteunende maatregelen die het kabinet noodzakelijk acht. De uitgaven blijven binnen de gestelde kaders en de lasten verminderen met ruim 2 miljard euro. Het kabinet houdt hiermee een balans tussen intensiveringen, het conjuncturele herstel van de economie en de benodigde budgettaire discipline.

Het tekort bevindt zich duidelijk beneden de signaalwaarde van 2½ procent BBP. Mede op basis hiervan is de Europese procedure die tegen Nederland liep, vanwege een tekort boven de 3 procent BBP in 2003, op 7 juni jongstleden officieel beëindigd. Hierdoor kan naar het trendmatige begrotingsbeleid worden teruggekeerd, zoals in de Miljoenennota 2004 vastgelegd.

In 2005 en 2006 is er ruimte voor uitgavenintensiveringen binnen het afgesproken uitgavenkader. Extra middelen worden uitgetrokken voor het afschaffen van de lesgelden voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en leerlingen van 16- en 17 jaar in het MBO met ingang van het schooljaar 2005/2006 (160 miljoen euro), voor het oplossen van knelpunten in de kinderopvang (200 miljoen euro), jeugdzorg (60 miljoen euro), verpleeghuizen (40 miljoen euro) en de extra compensatie van gemeenten voor het afschaffen van de onroerendezaakbelasting (OZB) voor gebruikers per 1 januari 2006 (85 miljoen euro). Met de extra vergoeding aan gemeenten moet worden voorkomen dat andere lokale lasten stijgen. Daarnaast vindt een structuurversterkende impuls plaats van ruim 2,3 miljard euro voor kennis, onderwijs en innovatie, milieu en duurzaamheid, mobiliteit, ruimte en monumenten via het Fonds Economische Structuurversterking (FES). Dit bedrag wordt over een reeks van jaren gespreid en de bestemmingen moeten eindig zijn in de tijd. Om eventuele tegenvallers op te vangen is er een uitgavenreserve (200 miljoen euro). Het uitgavenniveau inclusief de uitgavenreserve komt overeen met het kader voor de totale uitgaven zoals afgesproken in het Hoofdlijnenakkoord.

In 2006 komt er een pakket van 2½ miljard euro aan koopkrachtondersteunende maatregelen (waarvan ½ miljard euro via de uitgaven en ruim 2 miljard euro via lastenverlichting). Reeds eerder was besloten tot een breed compensatiepakket van 1 miljard euro in samenhang met de invoering van het nieuwe zorgstelsel (waaronder het afschaffen van het gebruikersdeel van de OZB en de invoering van de zorgtoeslag). In het voorjaar is besloten om met ingang van het schooljaar 2005/2006 het lesgeld voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en leerlingen van 16- en 17 jaar in het MBO af te schaffen. Daarenboven komt nu een extra pakket aan maatregelen van ruim 1½ miljard euro. Dit is om te beginnen nodig om compensatie te bieden voor de gestegen energieprijzen waar de burger mee wordt geconfronteerd. Zo bevriest het kabinet de autobrandstofaccijnzen door ze niet – zoals gebruikelijk – te verhogen met de inflatie, wat een stabiliserend effect heeft op de autobrandstofprijzen. Tevens is besloten om de hogere kosten als gevolg van het succes van de bevordering van de productie van duurzame energie – regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) – niet door te laten werken in hogere afnemerstarieven voor elektriciteit per aansluiting voor de burger, maar deze op termijn deels te financieren uit het FES en vooralsnog vrijwel volledig uit een rijksbijdrage. Projecten die in principe FES-waardig zijn, maar nu buiten het FES om worden gefinancierd (bijvoorbeeld windmolens op zee), zullen ten laste van het FES worden gebracht. Het gaat om een bedrag van in totaal 1 miljard euro dat gespreid over de komende jaren uit het FES wordt betaald.

Het belasting- en premiebeleid dragen bij aan de koopkrachtondersteuning en concurrentiekracht. De WW-premie wordt verlaagd, wat ook bijdraagt aan de afbouw van vermogensoverschotten in de sociale fondsen. Daarnaast zijn voor enkele specifieke groepen, zoals zelfstandigen en ouderen, maatregelen genomen om tot betere inkomensgevolgen te komen bij de invoering van het nieuwe zorgstelsel. Tot slot wordt de algemene heffingskorting verhoogd, het bedrag dat iedere burger van de belasting kan aftrekken. Vorig jaar is dekking gerealiseerd om de Vennootschapsbelasting in 2006 met 1 procentpunt te verlagen tot 30,5 procent. Het kabinet stelt voor het vennootschapsbelastingtarief (Vpb-tarief) extra te verlagen tot 29,6 procent, als onderdeel van het pakket dat de lastendruk voor ondernemingen per saldo stabiel houdt. Volgend jaar ligt het Vpb-tarief bijna 5 procentpunten lager dan aan het begin van de kabinetsperiode. Dat stimuleert de concurrentiekracht en het innovatievermogen van de Nederlandse economie en is goed voor de werkgelegenheid.

Het EMU-tekort in 2006 is ten opzichte van de verwachting in de Miljoenennota van vorig jaar verbeterd met 0,3 procent BBP tot 1,8 procent. Ten opzichte van 2005 is hiermee sprake van een stabilisatie. Ook het structurele tekort verbetert in vergelijking met de Miljoenennota van vorig jaar. Volgens de thans door de Europese Commissie gehanteerde methode loopt het structurele tekort terug van 2,4 procent in 2003 tot 0,9 procent in 2006. Als rekening wordt gehouden met de vertraagde doorwerking van de economie op de begroting, een aanpassing die de Europese Commissie overweegt, dan is de daling van het structurele tekort geprononceerder (van 3,1 procent in 2003 tot 0,6 procent in 2006). De schuldquote loopt in 2006 nog licht op tot ruim 55 procent BBP, maar blijft ruim beneden de 60-procentgrens van Maastricht.

In paragraaf 4.2 wordt het uitgavenbeeld voor de Rijksbegroting in enge zin, Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt en Zorg geschetst. Paragraaf 4.3 gaat in op de inkomstenontwikkeling. Tekort- en schuld komen aan bod in paragraaf 4.4. Hoofdstuk 4 sluit af met het begrotingsbeleid.

4.2 Uitgaven in de pas met Hoofdlijnenakkoord

In 2006 lopen de totale uitgaven in de pas met de afspraken uit het Hoofdlijnenakkoord. In de vorige Miljoenennota was er nog een onderschrijding van het totale kader, ook omdat het tekort in de gevarenzone was gekomen. De eerdere ruimte binnen het uitgavenkader is benut voor het opvangen van tegenvallers (onder andere Revisie Nationale Rekeningen, CBS) en gewenste intensiveringen.

Rijksbegroting in enge zin

Tabel 4.2.1 schetst de wijzigingen in het beslag op het uitgavenkader voor de rijksbegroting in enge zin ten opzichte van de vorige Miljoenennota.

Macrobijstellingen

Het nominale kader is in 2006 en 2007 met circa 0,3 miljard euro neerwaarts aangepast ten opzichte van de vorige Miljoenennota, omdat het Centraal Planbureau een lagere prijsontwikkeling van de nationale bestedingen (pNB) raamt. Verder tekent zich vanaf 2006 een ongunstiger ruilvoetontwikkeling af van 0,5 miljard euro, doordat de prijzen van de overheidsuitgaven voor goederen en diensten minder neerwaarts zijn bijgesteld dan de pNB. De rentelasten vertonen een meevaller van 1,4 miljard euro, omdat nu wordt uitgegaan van een lagere rentevoet en lagere financieringsbehoefte. In de afdrachten aan Europa vinden mee- en tegenvallers plaats. In de huidige raming wordt uitgegaan van een structureel lagere Europese begroting (Voorontwerp). Ook hoeft Nederland 150 miljoen euro minder af te dragen in 2005 omdat er geld overblijft van de Europese begroting 2004. Daartegenover staat dat het CBS het niveau van het Nationale inkomen over de periode 2001–2004 naar boven heeft bijgesteld (box 4.2.1). Deze bijstelling leidt tot extra afdrachten aan Europa. Door de koppeling van de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking aan het Nationaal inkomen komen ook deze uitgaven hoger uit vanaf 2005.

Box 4.2.1 Revisie van de Nationale Rekeningen

Het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft onlangs de Nationale Rekeningen gereviseerd. De resultaten hiervan voor de periode 2001–2004 zijn recent beschikbaar gekomen. De gereviseerde cijfers uit de Nationale Rekeningen zijn in deze Miljoenennota verwerkt. De Nationale Rekeningen worden normaal gesproken elke vijf à zes jaar fundamenteel herzien. In de huidige revisie heeft het CBS nieuwe concepten doorgevoerd, nieuwe meetmethoden ingevoerd en verbeterde bronnen toegepast. De belangrijkste conceptuele wijziging betreft het toerekenen van de rentemarge van het bankwezen aan de gebruikers (onder andere de gezinnen), in lijn met de Europese afspraken. De verbeterde bronstatistieken betreffen vooral de betalingsbalansstatistiek, de statistieken over de arbeidsmarkt, de productiestatistieken en de in- en uitvoerstatistieken van diensten. De revisie resulteert per saldo in een forse opwaartse bijstelling van het Bruto Binnenlandse Product (BBP) met circa 20 miljard euro, zo'n 4 procent van het totale BBP. De uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking zijn gekoppeld aan het Bruto Nationaal Product (BNP). Nederland geeft jaarlijks 0,8 procent BNP aan ontwikkelingssamenwerking uit. Met ingang van 2005 wordt als gevolg van de revisie jaarlijks circa 0,2 miljard euro aan het ontwikkelingssamenwerkingsbudget toegevoegd. Er vindt conform de begrotingsregels geen nacalculatie plaats van het budget voor ontwikkelingssamenwerking. De revisie heeft ook gevolgen voor afdrachten aan de Europese Unie omdat Nederland een relatief groter aandeel in de Europese economie heeft (zogenoemde Bruto Nationaal Inkomen-afdrachten). De afdrachten aan Brussel nemen hierdoor met jaarlijks circa 0,2 miljard euro toe. Omdat het loket in Brussel voor enige oude jaren nog openstaat, kan Nederland in 2005 ook nog een naheffing voor de verslagjaren 2001 – 2004 verwachten van circa 0,6 miljard euro. De extra uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking en voor afdrachten aan Brussel zijn op basis van de begrotingsregels in de uitgavenkaders ingepast. De Revisie Nationale Rekeningen heeft ook gevolgen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld als percentage van het BBP. Het EMU-saldo in 2004 verbetert met circa 0,1 procentpunt BBP en de EMU-schuld verbetert met ruim 2 procentpunten BBP.

Overige mee- en tegenvallers

De dividendontvangsten op deelnemingen vallen tegen vooral door de neerwaartse aanpassing van de dividendraming door de verkoop van aandelen TNT Post Groep N.V. De begroting voorziet in 2006 circa 160 miljoen euro aan hogere opvangkosten voor asielzoekers. Mede door vertrekmoratoria voor Liberia, Soedan en Ethiopië kunnen minder asielzoekers terugkeren. Overigens vallen de kosten voor de opvang van minderjarige asielzoekers iets lager uit dan geraamd vanwege de lage instroom. Per saldo is er echter sprake van een tegenvaller.

Beleid

Het kabinet geeft 0,2 miljard euro extra uit aan veiligheid. Vanaf 2005 worden de Defensie- en de Financiënbegroting in totaal met circa 30 miljoen euro structureel opgehoogd. Dit ter financiering van extra marechaussee en douane-inzet bij de grensbewaking. Op Schiphol vindt vanaf dit jaar volledige drugscontrole plaats. Extra middelen (0,1 miljard euro) komen ter beschikking voor terrorismebestrijding en opnemen van een gezichtsscan in reisdocumenten. Vanaf 2006 krijgen jongeren die veertien jaar worden een gratis identiteitspas. De uitvoering van het veiligheidsprogramma vergt onder andere langere vrijheidsstraffen. In de TBS-sector worden 170 extra plaatsen gecreëerd in 2006, oplopend tot 260 plaatsen vanaf 2007 en verdere jaren. Er wordt mede hiervoor 50 miljoen euro structureel aan de Justitie-begroting toegevoegd. Bovenop de intensivering in veiligheid uit de motie-Verhagen krijgt de politie in 2006 incidenteel 15 miljoen euro ter beschikking voor extra personeel. In 2006 en 2007 samen is 45 miljoen euro beschikbaar voor een inburgeringsprogramma voor allochtone vrouwen. Vanuit de Europese begroting komt eenzelfde bedrag ter beschikking.

Voor het zojuist begonnen schooljaar 2005–2006 is het lesgeld afgeschaft voor leerlingen in het voortgezet onderwijs en leerlingen van 16 en 17 jaar in het MBO. Met het afschaffen van het lesgeld, waartoe al eerder is besloten, is structureel circa 160 miljoen euro gemoeid. Uit de meevallers in de railprojecten worden investeringen in het spoor en een bijdrage in de schuldaflossing van Prorail (railbeheerder) gefinancierd. De taakstellende bezuiniging op ondernemerssubsidies wordt beperkt teneinde innovatie en onderzoek te ontzien. Het gaat daarbij om een bedrag van structureel 60 miljoen euro. Het kabinet trekt circa ¼ miljard euro uit ter financiering van de groei van het aantal leerlingen en studenten (Paasakkoord). Er zijn voornamelijk meer voltijdstudenten in het middelbare beroepsonderwijs, HBO en WO.

Een stijging van het afnemerstarief voor de elektriciteit voor ieder huishouden – in het kader van de Regeling milieukwaliteit van de elektriciteitsproductie (MEP) – wil het kabinet voorkomen door een rijksbijdrage van 350 miljoen euro. Gemeenten ontvangen een extra vergoeding van 85 miljoen euro voor het afschaffen van het gebruikersdeel van de onroerendezaakbelasting (OZB) zodat compensatie kan plaatsvinden op basis van de tarieven 2005 (in plaats die van 2002).

Onderhandelingen tussen Rusland, Peru en de Club van Parijs hebben geleid tot een multilaterale overeenkomst op hoofdlijnen over het aflossingsritme van schulden. In het kader van deze overeenkomst lost Rusland zijn schulden vroegtijdig af. Met Peru is een vergelijkbare overeenkomst aangegaan. Voor Nigeria is sprake van kwijtschelding, onder de voorwaarde dat Nigeria achterstanden betaalt en het IMF het economische programma goedkeurt. Vooruitlopend op een besluit in de Club van Parijs zijn de verwachte gevolgen voor de rijksbegroting reeds opgenomen. Voor Nederland leidt dit per saldo tot een positieve bijstelling van de ontvangsten in 2005 en 2006. De voorziene schuldkwijtschelding legt beslag op de begroting van ontwikkelingssamenwerking. Om negatieve gevolgen voor de continuïteit van hulpprogramma's te voorkomen, wordt de voorziene schuldkwijtschelding van Nigeria gespreid over de begrotingsjaren 2005–2007.

Structuurversterkende projecten

Hogere aardgasbaten maken een nieuwe investeringsimpuls in de economische structuur mogelijk. In totaal zet het kabinet 2,33 miljard euro (inclusief Paasakkoord) in voor kennis, onderwijs en innovatie, milieu en duurzaamheid, mobiliteit, ruimte en monumenten. In 2006 wordt van de 2,3 miljard euro naar verwachting 0,6 miljard euro besteed. Tabel 4.1.1 beschrijft de verdeling en concrete besteding van de FES-impuls (Fonds Economische Structuurversterking). Tevens is besloten om de hogere kosten als gevolg van het succes van de bevordering van de productie van duurzame energie – regeling Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (MEP) – niet door te laten werken in hogere afnemerstarieven voor elektriciteit per aansluiting voor de burger, maar deze deels te financieren uit het FES (circa 1 miljard euro tot en met 2013) en deels binnen het uitgavenkader op te vangen (circa 2 miljard euro tot en met 2013). Projecten die in principe FES-waardig zijn, maar nu buiten het FES om worden gefinancierd (bijvoorbeeld windmolens op zee), zullen ten laste van het FES worden gebracht. Het bedrag van 1 miljard uit het FES komt gespreid over de komende jaren tot betaling.

Het kabinet wil dat projecten effectief, efficiënt, in de tijd begrensd en zo veel mogelijk structuurversterkend zijn. Daar waar mogelijk en zinvol worden projecten beoordeeld op efficiëntie zoals onlangs door het Centraal Planbureau33. De bestemde bedragen worden over meerdere jaren gespreid. Permanente uitgaven kunnen niet ten laste komen van het FES. De onderstaande tabel 4.2.2 beschrijft de verdeling en de besteding van middelen die beschikbaar komen voor de versterking van de Nederlandse economische structuur.

* Dit bedrag wordt gespreid over verschillende jaren uitbetaald. De verdeling van iedere impuls is afgebakend in de tijd.

A. Kennis, onderwijs en innovatie

De helft van de extra gelden voor het Fonds Economische Structuurversterking (FES) is bestemd voor kennis, onderwijs en innovatie. Het gaat vooral om extra middelen voor onderwijs(lokalen), innovatie en de financiering van toponderzoek. Naast de impuls voor de ontwikkeling van zogenoemde brede scholen en scholingsprogramma's voor docenten wordt geïnvesteerd in werkplekken en werkpleksimulaties in het praktijkgerichte onderwijs. Dit past in de nieuwe opzet voor het verkrijgen van kennis en vergaren van vaardigheden in techniekopleidingen, door de lokalen in te richten op basis van werkprocessturing, afgeleid van de situatie in het bedrijfsleven. Om onder meer het functioneren van de beroepskolom (een betere aansluiting van VMBO naar MBO en van MBO naar HBO) te verbeteren is 0,1 miljard euro gereserveerd. In het MBO wordt geïnvesteerd in een flexibeler en eenvoudiger kwalificatiestructuur, in het voorkomen van het voortijdig schoolverlaten van leerlingen, en in kennis van docenten over het bedrijfsleven. De kwalificatiestructuur wordt beter afgestemd op datgene wat het bedrijfsleven en het beroepsonderwijs beide nodig vinden.

Met kennisbonnen (vouchers) kan een ondernemer op een eenvoudige manier bij een publieke kennisinstelling kennis inkopen en onderzoeksvragen uitzetten bij bijvoorbeeld hoge scholen of andere (grote) bedrijven. Dit stimuleert innovatie.

Geïnvesteerd wordt in projecten en onderzoeksgroepen van «wetenschappelijke excellentie» en met economische en maatschappelijke relevantie. Er komt meer samenwerking met (risicodragende) private partijen bijvoorbeeld bij het oprichten van een topinstituut voor farmaceutisch onderzoek. Daarin moet onderzoek worden gedaan naar nieuwe geneesmiddelen.

B. Milieu en duurzaamheid

Het kabinet zet 0,73 miljard extra middelen in voor het verbeteren van het milieu en duurzaamheid. Een bedrag van 400 miljoen euro wordt ingezet voor de verbetering van luchtkwaliteit. Er komen stimuleringsmaatregelen voor inbouw van roetfilters en om schone vrachtauto's sneller de weg op te krijgen. Roetfilters worden beschikbaar gesteld voor bestaande (vracht)auto's, maar ook voor bijvoorbeeld binnenvaartschepen. Extra aandacht komt er voor het wegwerken van knelpunten bij wegenaanleg, woningbouw en bedrijventerreinen in relatie tot luchtkwaliteit.

Verder wordt extra geïnvesteerd in een duurzamere energiehuishouding om in de toekomst minder afhankelijk te zijn van fossiele brandstoffen en om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. Een bedrag van 250 miljoen euro is gekoppeld aan de besluitvorming over het openhouden van de kerncentrale Borssele, die eind van dit jaar moet worden afgerond. De middelen worden ingezet voor energiebesparing, schoon fossiel (CO₂-opslag) en hernieuwbare energiebronnen (waaronder innovatieve biobrandstoffen). Beoogd wordt het klimaatvoordeel – beperking van CO₂ uitstoot – van het openhouden van Borssele te verdubbelen. Als onderdeel van deze besluitvorming voert het kabinet gesprekken met energiebedrijven over een substantiële bijdrage van hun kant.

C. Mobiliteit, ruimte en monumenten

Er wordt 100 miljoen euro aangewend voor het vermijden van latere aanpassingskosten in de spoorinfrastructuur rond de Zuidas in Amsterdam. Verder is 100 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de bijdrage in de systeemkosten van tolheffing en 30 miljoen euro voor de bescherming (onder andere tegen terroristische aanslagen) van vitale infrastructuur. Rijksmonumenten zijn karakteristiek voor de Nederlandse historie en cultuur. Daarom komt 110 miljoen euro extra beschikbaar om de restauratieachterstand bij rijksmonumenten in te lopen. Tot slot is 0,2 miljard euro gereserveerd voor de prijsstijging voor projecten waarvan de middelen nog niet naar de relevante begrotingen worden overgeboekt. Dit voorkomt dat projecten niet volledig kunnen worden uitgevoerd als gevolg van prijsstijgingen.

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt

De ruimte onder het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt vertoont een onderschrijding van 0,3 miljard euro in 2006 en 0,8 miljard euro in 2007.

* Inclusief uitgaven die gepaard gaan met een ophoging van het uitgavenkader.

Macrobijstellingen

Het nominale kader is in 2006 en 2007 met 0,2 miljard euro neerwaarts aangepast vanwege de bijstelling van de geraamde prijsontwikkeling van de nationale bestedingen (pNB) ten opzichte van de vorige Miljoenennota. Er doet zich daarnaast onder het uitgavenkader een ongunstiger ruilvoetontwikkeling voor, van 0,1 miljard euro in 2005–2007. Er is sprake van een gunstiger volumeontwikkeling in de regelingen Werkloosheidswet (WW) en Wet Werk en Bijstand (WWB) dan eerder verwacht.

Overige mee- en tegenvallers

De meevaller in de WAO-uitgaven wordt veroorzaakt door minder arbeidsongeschiktheidsuitkeringen dan oorspronkelijk geraamd. Mede door de goede werking van de WWB is er een structurele meevaller van circa 70 miljoen euro vastgesteld, op basis van uitvoeringsgegevens over het jaar 2004. Daarnaast is er sprake van een meevaller van 235 miljoen euro vanaf 2006 naar aanleiding van lagere voorlopige realisatiecijfers in 2005.

Beleid

Met ingang van 2005 is een jaarlijkse AOW-toeslag van 100 euro (per persoon per jaar) ingevoerd voor verbetering van de koopkracht van ouderen, ook in verband met de zogenoemde verzilveringsproblematiek bij de ouderenkorting in de belastingen. Volgend jaar wordt de AOW-toeslag wederom met 15 euro verhoogd. In totaal zal de toeslag dan uitkomen op 115 euro per persoon per jaar.

In het Sociaal Akkoord zijn afspraken gemaakt met de sociale partners over de modernisering van de sociale zekerheid. Ten opzichte van het oorspronkelijke kabinetsbeleid leidt het Sociaal Akkoord tot besparingsverliezen van circa 165 miljoen euro in 2005 tot circa 70 miljoen in 2007. In dit Sociaal Akkoord is verder afgesproken dat de SER met voorstellen zou komen tot hervorming van de WW. Inmiddels heeft de SER een advies gegeven en het kabinet neemt dit SER-advies in belangrijke mate over. Hierdoor ontstaan verdere besparingsverliezen van circa 400 miljoen euro in 2006 en 2007 en 85 miljoen euro structureel, onder andere door een minder vergaande aanpassing van de wekeneis (het aantal weken dat iemand gewerkt moet hebben om in aanmerking te komen voor een uitkering) en de verhoging van de eerste twee maanden werkloosheidsuitkering tot 75 procent.

Het UWV (de uitvoerder van de sociale werknemersverzekeringen) raamt 0,1 miljard euro meer kosten in 2006 als gevolg van zogenoemde frictiekosten. Deze houden verband met uitstel in het reorganisatieproces, met een toegenomen leegstand van kantoorpanden en een vermindering van het personeelsbestand. Een en ander hangt samen met de invoering van de nieuwe arbeidsongeschiktheidswetgeving.

Er wordt 200 miljoen euro extra uitgetrokken voor kinderopvang. Dit bedrag wordt voor ten minste 100 miljoen ingezet voor een verlaging van de eigen bijdrage voor met name de middeninkomens, omdat zij door de invoering van de Wet Kinderopvang duurder uit zijn, terwijl lagere inkomens een voordeel hebben gerealiseerd. Een hogere tegemoetkoming voor kinderopvang maakt (meer) werken eerder lonend en vormt daarmee een stimulans voor de arbeidsparticipatie. Het restant gaat naar andere knelpunten in de kinderopvang. De invoering van een nieuw kinderalimentatiestelsel is vertraagd. Dit leidt in 2005 en 2006 tot besparingsverliezen van circa 0,1 miljoen euro in de bijstand.

Zorg

In de zorgsector is sprake van een aanhoudende druk op de uitgaven, vooral vanwege onvermijdelijke tegenvallers uit de doorwerking van de afrekening 2004. De overschrijding van het zorgkader komt dit jaar uit op 0,4 miljard euro, aflopend naar 0,3 miljard euro in 2007. Het nieuwe zorgstelsel (stelselherziening) zal per 1 januari 2006 worden ingevoerd. In het nieuwe stelsel vervalt het onderscheid tussen ziekenfonds en particuliere verzekering.

* Door de afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

Macrobijstellingen

De neerwaartse aanpassing van het uitgavenkader vindt plaats, doordat het CPB de raming van de prijsontwikkeling bijstelt (pNB-bijstelling). Bij de zorg doet zich een ongunstige ruilvoetonwikkeling voor van 0,4 miljard euro in 2006. In deze post is de toename van de overheidsbijdrage ter financiering van de arbeidskosten in de zorg met circa 0,1 miljard euro verwerkt. Bijstellingen op eerdere ramingen voor het inhalen van financieringsachterstanden leiden tot een mutatie van 0,1 miljard euro in 2005.

Overige mee- en tegenvallers

Tegenvallers (0,2 miljard euro) doen zich voornamelijk voor bij de doorwerking van de afrekening 2004. Het gaat hier om volumetegenvallers bij de afrekening geneesmiddelen, hulpmiddelen en de curatieve zorg. Bij de geneesmiddelen is bijvoorbeeld meer geld uitgegeven, doordat een vijftal duurdere geneesmiddelen vanaf dit jaar weer in het pakket voor chronisch zieken is ondergebracht. Hierdoor valt de ingeschatte besparing structureel tegen. Ook is meer uitgegeven dan verwacht voor hulpmiddelen zoals orthopedisch schoeisel, hoortoestellen en dergelijke. De extra uitgaven in de curatieve zorg zijn te wijten aan hogere kosten voor fysiotherapie en tandheelkundige hulp. Tot slot doet zich een tegenvaller voor bij de eigen bijdragen in de AWBZ. Tegenover deze (structurele) tegenvallers bij de afrekening 2004 staat een meevaller in de bouwraming van circa 0,2 miljard euro.

Beleid

Volgend jaar worden besparende maatregelen in de sector Zorg genomen voor 0,2 miljard euro. Deze maatregelen betreffen met name geneesmiddelen, hulpmiddelen en compensatie voor de tegenvallers in de eigen bijdrage AWBZ. In het kader van het nieuwe zorgstelsel is ook een nieuwe bekostigingssystematiek voor huisartsen overeengekomen (intensiveringen zorg). Een deel van het inkomen wordt afhankelijk van het aantal consulten en een ander deel van de omvang van het patiëntenbestand.

Vanaf 2006 is 80 miljoen euro beschikbaar voor zorgzwaartefinanciering en kwaliteitsverbetering in verpleeghuizen. De helft hiervan is gereserveerd binnen de groeiruimte AWBZ, de andere helft is aan de AWBZ-uitgaven toegevoegd. In het stelsel van zorgzwaartefinanciering wordt het budget individueel meer afgestemd op de persoonlijke situatie van de cliënt. Deze wijze van bekostiging is vooral beter voor mensen die intensieve zorg nodig hebben. Aan zorgaanbieders kan genoeg worden betaald om de benodigde zorg te kunnen leveren.

In verband met de stelselherziening heeft een herdefiniëring van het Budgettaire Kader Zorg plaatsgevonden. De herdefiniëring leidt tot een technisch neerwaartse aanpassing van circa 0,3 miljard euro. Ten slotte vinden overboekingen plaats van het zorgkader naar de begroting van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS). Hierbij gaat het vooral om het overhevelen van een premiesubsidie naar de begroting.

Totaal uitgavenkader

Tabel 4.2.5 toetst de uitgaven aan het uitgavenkader van iedere budgetsector. Het reële vaste uitgavenkader is de hoeksteen van het trendmatige begrotingsbeleid. Over de hoogte van de kaders zijn afspraken gemaakt in het Hoofdlijnenakkoord. De feitelijke uitgavenontwikkeling wordt continu getoetst aan de kaders.

De verwachte uitgavenontwikkeling in 2006 en 2007 sluit op het totale kader zoals afgesproken in het Hoofdlijnenakkoord. Vanwege de tekortproblematiek is het totaal van de uitgaven in de vorige Miljoenennota beneden het kader gehouden (onderschrijding). Vanaf 2006 is binnen de totale plafonds een reserve van 200 miljoen euro opgenomen om eventuele tegenvallers op te kunnen vangen.

Reële uitgavenontwikkeling

De reële uitgaven geven een indicatie van de volumeontwikkeling en de loonsverhogingen (en prijsstijgingen) die uitgaan boven de algemene inflatie. De groeicijfers van de verschillende uitgavenclusters zijn zodoende goed onderling vergelijkbaar. Nagenoeg alle prioritaire uitgaven (zorg, onderwijs en veiligheid) nemen toe, met uitzondering van de infrastructuuruitgaven. Het beeld van de infrastructuuruitgaven is vertekend, omdat er rekening wordt gehouden met aanbestedingsmeevallers en de afloop van grote infrastructurele projecten zoals de Betuweroute.

* Bron: Berekening op basis MEV 2006

4.3 Lastenontwikkeling

Lastenbeeld 2006

Na de lastenverzwarende maatregelen van de afgelopen jaren is er nu ruimte voor lastenverlichting. In het komende jaar is hiervoor 2,1 miljard euro gereserveerd. Deze lastenverlichting wordt vooral ingezet voor generieke koopkrachtondersteuning en de invoering van het nieuwe zorgstelsel. Het kabinet neemt ook een aantal maatregelen ter bevordering van de arbeidsparticipatie en verbetering van het vestigingsklimaat.

Van deze 2,1 miljard euro lastenverlichting was 1,1 miljard euro al voorzien ten tijde van de Miljoenennota 2005. In aanvulling daarop is besloten tot een extra lastenverlichting van per saldo ruim 1 miljard euro om de koopkracht van burgers verder te ondersteunen. Van dit aanvullend pakket zijn de belangrijkste maatregelen een verhoging van de algemene heffingskorting en een verlaging van de WW-premie voor werknemers. Ook wordt afgezien van de jaarlijkse indexering van de autobrandstofaccijns.

De introductie van het nieuwe zorgstelsel gaat gepaard met financiële maatregelen ten behoeve van een evenwichtig inkomensbeeld. Zo worden een inkomensafhankelijke zorgtoeslag en diverse fiscale maatregelen ingevoerd en wordt het OZB-gebruikersdeel afgeschaft. De inkomensafhankelijke zorgtoeslag voorkomt dat huishoudens een te groot deel van hun inkomen uitgeven aan zorgkosten. Verdere lastenverlichting via de heffingskortingen zorgt voor extra compensatie, vooral voor ouderen en lage inkomens. Daarnaast worden maatregelen genomen om de effecten van het nieuwe zorgstelsel voor mensen zonder werkgever te beperken. In het nieuwe zorgstelsel wordt namelijk een inkomensafhankelijke premie geheven die de werkgever vergoedt. Voor mensen zonder werkgever, die dit zelf zouden moeten betalen, wordt een verlaagd tarief ingevoerd en voor alimentatiegerechtigden zelfs een nultarief. Tot slot stelt de overheid in het kader van het nieuwe zorgstelsel een rijksbijdrage ter beschikking waardoor voor kinderen geen premie hoeft te worden betaald.

Met de afschaffing van het gebruikersdeel van de OZB wordt beoogd om op gemeentelijk niveau de lokale lasten te beheersen en te voorkomen dat gemeenten het sociaal-economische beleid van het kabinet doorkruisen. Daarnaast profiteren middeninkomens met name van de verlaging van de WW-premie.

Eén van de prioriteiten van het kabinet is de bevordering van de arbeidsparticipatie. Het kabinet bestendigt de ingezette lijn door het afschaffen van de fiscale faciliteiten voor VUT en prepensioen en de verdere verhoging van de arbeids- en de aanvullende combinatiekorting. Daarnaast wordt de levensloopregeling geïntroduceerd om mensen in de gelegenheid te stellen arbeid en zorg beter te combineren.

Box 4.3.1 Werkgeverslasten

Omdat de lastenverzwarende maatregelen die aan het begin van deze kabinetsperiode zijn doorgevoerd grotendeels bij de burgers zijn neergeslagen, is de lastenverlichting voor volgend jaar gericht op gezinnen. Voor het bedrijfsleven blijft de belasting- en premiedruk stabiel. Indirect profiteren bedrijven natuurlijk wel van de koopkrachtondersteunende maatregelen, omdat burgers meer te besteden hebben en de CAO-onderhandelingen worden vergemakkelijkt. Dit geldt ook voor de uitgavenintensivering in de kinderopvang, die de combinatie van arbeid en zorg vergemakkelijkt.

Binnen de lastenneutraliteit voor werkgevers is een evenwichtig pakket samengesteld dat erop is gericht het vestigingsklimaat in Nederland verder te verbeteren. Tegenover een verzwaring van de lasten voor bedrijven door de procentuele premie in het nieuwe zorgstelsel staan verlichtingen. Vooruitlopend op de Kamerbehandeling van de nota «Werken aan Winst», waarin gestreefd wordt naar een verdere verlaging van het Vpb-tarief, wordt alvast een volgende stap gezet door het verder verlagen van het Vpb-tarief in 2006. Daarnaast wordt de kapitaalsbelasting afgeschaft. Bovendien wordt de WAO-premie met 0,85 procentpunt verlaagd. De ruimte voor deze verlaging is onder meer ontstaan door de verlenging van de doorbetaling naar het tweede ziektejaar, maar de verlaging van de WAO-premie is omvangrijker dan de kosten van de verlenging van de doorbetaling.

In aanvulling hierop worden in 2006 enkele maatregelen ingevoerd waar bedrijven en ondernemers wel van profiteren, maar die niet in de lastenontwikkeling tot uiting komen. Dit betreft onder andere het vervallen van het WAO-hiaat, waardoor geen premies voor particuliere verzekeringen meer verschuldigd zijn. Daarnaast leidt het Wetsvoorstel Walvis tot een liquiditeitsvoordeel doordat de afdracht van werknemerspremies pas achteraf plaatsvindt in plaats van vooraf. Tevens is de compensatie van zelfstandigen voor de effecten van het zorgstelsel via een verlaagd tarief voor de inkomensafhankelijke premie niet zichtbaar in de lastenmeting van bedrijven. Deze compensatie wordt namelijk toegerekend aan gezinnen, maar zelfstandigen als onderdeel van het bedrijfsleven profiteren hier wel van. Tot slot valt de verlaging van administratieve lasten die het kabinet realiseert ook buiten het lastenbeeld maar bedrijven hebben hier uiteraard ook voordeel van.

Voor werkgevers is in 2006 sprake van lastenneutraliteit. Daarbinnen wordt een aantal maatregelen genomen die het vestigingsklimaat in Nederland verbeteren (zie box 4.3.1). Zo stelt het kabinet voor om het Vpb-tarief komend jaar nog eens extra te verlagen. In 2006 komt het tarief op 29,6 procent en zonder verdere maatregelen zal het tarief in 2007 dan 29,1 procent zijn, ruim 5 procentpunten lager dan aan het begin van de kabinetsperiode. Daarnaast heeft het kabinet besloten om de kapitaalsbelasting, een heffing op het bijeenbrengen van ondernemingskapitaal, per 1 januari 2006 af te schaffen. Afschaffing van de kapitaalsbelasting maakt het voor bedrijven gemakkelijker en goedkoper om kapitaal bijeen te brengen en daarmee te ondernemen.

Lastenontwikkeling kabinetsperiode

Zoals hierboven toegelicht komt de lastenverlichting in 2006 uit op 2,1 miljard euro. Na de lastenverzwarende maatregelen van de afgelopen twee jaar is er nu ruimte voor lastenverlichting. Voor de totale kabinetsperiode geldt nu dat er bij de huidige stand van zaken sprake is van een lastenverzwaring van 1,0 miljard euro. Dit is 0,7 miljard euro minder dan in de Miljoenennota van vorig jaar. Tabel 4.3.2 laat de mutaties zien in de lastenontwikkeling ten opzichte van de vorige Miljoenennota.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

Naast het reeds eerder genoemde extra pakket aan lastenverlichting van 1,0 miljard euro heeft het kabinet sinds de vorige Miljoenennota met het Sociaal Akkoord toezeggingen gedaan aan de partners op het gebied van VUT, prepensioen en levensloop in ruil voor een uiterst terughoudende loonontwikkeling. Deze toezeggingen zijn gepaard gegaan met een lastenverlichting van 0,5 miljard euro in 2006 en 2007. Daarnaast heeft de motie Verhagen, ingediend tijdens de begrotingsbehandeling van afgelopen jaar, geleid tot een lastenverschuiving over de kabinetsperiode. Tot slot leiden de ontwikkeling van de zorgpremies (aansluitend op de zorguitgaven), de lokale lasten over 2005 en enkele overige boekingsbijstellingen nog tot een lastenverzwaring van 0,8 miljard euro over de periode 2005–2007.

Lastenkader

In het Hoofdlijnenakkoord is een pad voor de lastenontwikkeling afgesproken, dat geldt zolang de signaalwaarde van 2½ procent BBP voor het feitelijke tekort niet wordt overschreden. Dit is het lastenkader waar de feitelijke lastenontwikkeling aan wordt getoetst. In 2003 werd de signaalwaarde van 2½ procent BBP en zelfs de Europese grens van 3 procent BBP overschreden. In reactie hierop zijn in 2004 en 2005 lastenverzwarende maatregelen getroffen om het tekort weer onder de signaalwaarde te krijgen. In 2006 wordt deze lastenverzwaring weer deels gecompenseerd door extra lastenverlichting. Eventuele nadere besluiten over 2007 zullen in de volgende Miljoenennota aan de orde komen.

* Deze tabel is berekend met de prijzen uit 2003, hierdoor treedt er een verschil op met tabel 4.3.2

Inkomsten

Tabel 4.3.4 geeft de ontwikkeling van de totale inkomsten weer over de kabinetsperiode. De inkomsten zullen in 2006 met 11,0 miljard euro toenemen. Deze forse toename van de ontvangsten heeft deels een technisch karakter. Het CBS heeft aangegeven dat alle premiebetalingen onder het nieuwe private zorgstelsel tot de collectieve ontvangsten moeten worden gerekend. Dit leidt tot een verschuiving van 8,2 miljard euro van de premies die voorheen door particulier verzekerden betaald werden en in het oude stelsel buiten de inkomsten vielen. De ontvangsten in 2005 zijn incidenteel 3,8 miljard euro hoger door de aankoop van het gasgebouw zoals toegelicht in de Voorjaarsnota. Deze incidentele ontvangst doet zich in 2006 niet voor. Per saldo wordt de groei van de ontvangsten in 2006 dan ook met 4,4 miljard euro vertekend.

Als voor deze effecten wordt gecorrigeerd, ontstaat een toename van 6,6 miljard euro. Hiervan is 2,3 miljard euro het gevolg van beleidsmaatregelen. Dit wijkt af van de 2,1 miljard euro lastenverlichting omdat een groot deel van de lastenverlichting wordt gegeven via maatregelen die niet tot de belasting en premie-inkomsten van de centrale overheid worden gerekend. Het gaat dan met name om de zorgtoeslag (-2,6 miljard euro), het afschaffen van het gebruikersdeel van de OZB (-1,0 miljard euro) en het vervallen van zorgpremies die niet direct aan de overheid worden betaald (WTZ) in het nieuwe zorgstelsel. De overige 4,3 miljard euro toename van de inkomsten is het gevolg van de economische ontwikkeling. De raming voor 2007 heeft een louter technisch karakter. In bijlage 3 wordt een nadere toelichting gegeven op de ontwikkeling van de inkomsten.

4.4 EMU-tekort en schuld

In de periode 2005–2007 stabiliseert het EMU-tekort op 1,8 procent BBP. Het EMU-tekort 2004 is uitgekomen op 2,1 procent BBP, ruim onder de 3-procentgrens uit het Europese Verdrag (tabel 4.4.1). In alle jaren – sinds 2004 – verbetert het tekort ten opzichte van de vorige Miljoenennota. De raming voor 2007 is gebaseerd op technische veronderstellingen en een economische groei van gemiddeld 2½ procent. Een eerste echte raming voor 2007 die aansluit op de feitelijke ontwikkelingen in voorafgaande jaren, komt beschikbaar in het voorjaar van 2006 bij de publicatie van het CEP 2006 door het CPB.

Na de overschrijding van de 3 procentgrens in 2003 hebben de Europese ministers van Financiën op 2 juni 2004 vastgesteld dat in Nederland een zogenoemd buitensporig tekort bestond. Conform de daaraan gekoppelde buitensporigtekortprocedure uit het Europese verdrag kreeg Nederland een aanbeveling om binnen vier maanden maatregelen te presenteren. De maatregelen moesten een omvang hebben van ten minste 0,5 procent BBP en hoofdzakelijk structureel zijn. Volgens de tijdslimieten uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) zou het tekort dan uiterlijk in 2005 onder de 3-procentgrens worden gebracht. In oktober 2004 hebben de Europese ministers van Financiën geoordeeld dat Nederland op basis van de inspanningen uit de Miljoenennota 2005 voldoende maatregelen had genomen. In maart 2005 heeft Nederland aan de Europese Commissie gemeld dat het tekort reeds in 2004 beneden 3 procent BBP is gebracht. De Commissie heeft hierop voorgesteld om de buitensporigtekortprocedure tegen Nederland te beëindigen. De ministers van Financiën hebben de procedure op 7 juni 2005 officieel beëindigd.

Het EMU-saldo van de lokale overheid

Het EMU-tekort is het tekort van de centrale overheid en de lokale overheden (onder andere gemeenten, provincies en waterschappen). Het tekort van de centrale overheid draagt het meest bij aan het EMU-tekort.

Het geraamde tekort van de lokale overheid zal naar verwachting in 2006 uitkomen op 0,3 procent BBP. Dit is een halvering van het tekort van de lokale overheden vergeleken met 2003. Het tekort in 2003 kwam onverwacht, omdat de lokale overheden jarenlang kleine overschotten hadden. Als reactie op het onverwachte tekort is in september 2004 een bestuurlijk akkoord afgesloten tussen kabinet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Interprovinciaal Overleg (IPO) en Unie van Waterschappen (UvW). Doel is om tot een betere beheersing van het EMU-tekort van lokale overheden te komen. De bij het bestuurlijk akkoord betrokken partijen zullen gezamenlijk monitoren of het tekort van de lokale overheid in 2006 binnen de 0,5 procent BBP blijft. Het CBS monitort daartoe het beloop van de investeringen, het grondbedrijf en de reserves van een aantal lokale overheden. Tevens zal een gezamenlijke werkgroep een structurele normeringssystematiek uitwerken voor de beheersing van het EMU-saldo van de lokale overheden. De normeringssystematiek kan dan vanaf een nieuwe kabinetsperiode worden toegepast. Tot slot gaan de lokale overheden het EMU-saldo opnemen in hun begroting. Dit zal als eerste gebeuren in de begroting 2006. Bij een dreigende overschrijding van de EMU-grenzen (dat wil zeggen wanneer het EMU-tekort van de gehele overheid boven de 2½ procent BBP ligt) kunnen dan tijdig maatregelen worden getroffen. Ook kan deze informatie nut hebben voor de besluitvorming over de begroting van de centrale overheid. In april 2005 is vastgesteld dat dit jaar géén extra maatregelen meer noodzakelijk zijn om het tekort terug te dringen. Het EMU-tekort van de gehele overheid is thans uit de gevarenzone.

Het structurele EMU-saldo

Voor de beoordeling van de ontwikkeling van de overheidsfinanciën is naast de ontwikkeling van het feitelijk EMU-saldo de ontwikkeling van het zogenoemde structurele EMU-saldo een belangrijke factor. Door het feitelijke tekort te corrigeren voor de invloed van de conjunctuur ontstaat inzicht in de onderliggende structurele ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Overigens is het verstandig om enige voorzichtigheid te betrachten bij het als leidraad hanteren van het structurele saldo. Het recente verleden heeft laten zien dat het structurele saldo behoorlijk volatiel kan zijn, onder meer door herberekeningen aan de hand van realisatiecijfers. In het vernieuwde Stabiliteits- en groeipact (SGP) zijn eisen opgenomen over de ontwikkeling van het structurele saldo. Volgens het nieuwe SGP moet het structurele tekort in de regel jaarlijks met 0,5 procent BBP verbeteren, totdat het land zijn zogenoemde middellangetermijndoelstelling heeft bereikt. Overigens moet de verbetering van de structurele begrotingspositie in economisch goede tijden groter zijn dan 0,5 procent BBP. In economisch slechte tijden mag de inspanning beperkter zijn. De streefwaarde voor de middellange-termijn-doelstelling is afhankelijk van de schuldquote en de potentiële groei (de groei bij een volledige bezetting van de economie) van een land en zal dit najaar worden vastgesteld in de raad van de ministers van Financiën. Naar verwachting beloopt de middellange-termijn-doelstelling voor Nederland ½ à 1 procent BBP.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

Tussen 2003 en 2006 verbetert, volgens de huidige berekeningsmethodiek van de Europese Commissie, het structurele saldo met gemiddeld ruim 0,5 procentpunt BBP per jaar (tabel 4.4.3). Dit is vooral het gevolg van een naar huidige inzichten sterke daling van het feitelijk tekort in 2004 en 2005. Doordat het verschil tussen het feitelijke BBP en het potentiële BBP in 2006 kleiner is dan in 2005 resulteert in deze ramingen bij een gelijkblijvend feitelijk tekort in 2005 en 2006 een kleine verslechtering in het structurele saldo. De methode van de EU gaat echter nog uit van een onvertraagd verband tussen de output gap en de conjuncturele component van het EMU-saldo. Dit onvertraagde verband wordt nu internationaal ter discussie gesteld. Zo stelt de OESO in een studie van deze zomer34 dat er rekening gehouden moet worden met een vertraging voor Nederland ten aanzien van winstbelasting en inkomstenbelasting van één jaar. Ook het CPB heeft in de MEV een variant met vertraging doorgerekend35. Uitgaande van deze variant verbetert het saldo verder in 2006 (onderste regel tabel 4.4.3) en het niveau is lager. De Europese Commissie beziet thans op welke manier de vertraging meegenomen kan worden in de Europese methodiek. Bij beide methoden geldt dat de doelstelling voor het structurele tekort voor het einde van de kabinetsperiode (0,5 procent BBP) binnen bereik is.

De EMU-schuld

De EMU-schuldquote neemt dit jaar nog toe. In 2006 stabiliseert de schuldquote op ruim 55 procent BBP. Daarmee blijft de schuldquote duidelijk onder de Europese referentiewaarde van 60 procent gedurende de kabinetsperiode. In euro's gemeten laten de ramingen wel een jaarlijkse toename van de schuld zien. Van een aflossing van de schuld – om de rentelasten te verminderen en zo ruimte te creëren op de begroting om de kosten van vergrijzing op te vangen – is nog geen sprake. Verkoopopbrengsten van staatsdeelnemingen worden aangewend voor de aflossing van de staatsschuld. Dit geldt bijvoorbeeld voor de aanstaande verkoop van een minderheidsaandeel Schiphol.

* Door afrondingsverschillen kan de som van de delen afwijken van het totaal.

Eind 2004 heeft de Europese Commissie vastgesteld dat Griekenland jarenlang te gunstige EMU-tekortcijfers heeft gerapporteerd aan Brussel. Onderzoek van Eurostat (Europese Statistische Bureau) heeft geleid tot een opwaartse bijstelling van de Griekse tekortcijfers over de periode 1997–2003 met gemiddeld meer dan 2 procent BBP. Dit Griekse drama was de aanleiding om maatregelen te treffen in Europa. Zo heeft de Europese Commissie extra bevoegdheden gekregen om de kwaliteit van de statistieken van de overheidsfinanciën te controleren via een soort inspectiebezoeken («methodologische bezoeken»). Ook zijn de regels voor de onafhankelijkheid van de statistische bureaus aangescherpt (zowel nationale bureaus als Eurostat). Onafhankelijkheid van de nationale statistische bureaus, inbegrepen Eurostat, is immers een belangrijke voorwaarde om kwalitatief hoogstaande en betrouwbare statistieken van de overheidsfinanciën te genereren. Tot slot is afgesproken om de operationele slagvaardigheid van Eurostat te vergroten door het toevoegen van specialisten op het gebied van Europese boekhoudmethoden.

Nederlandse overheidsfinanciën in vergelijking met andere Europese landen

Nederland behoort samen met Luxemburg, Spanje, Ierland, Zweden, Finland en Denemarken tot de groep van zeven EU-15-landen met een tekort onder de 3 procent en een schuldquote van onder de 60 procent BBP (tweede kwadrant figuur 4.4.1). In 2005 is in vier landen, te weten Duitsland, Italië, Portugal en Griekenland, sprake van een EMU-tekort van boven de 3 procent BBP (derde en vierde kwadrant figuur 4.4.1). Frankrijk en Groot-Brittannië balanceren op het 3 procent koord. België en Oostenrijk hebben een tekort kleiner dan 3 procent, terwijl hun schuld groter is dan 60 procent (eerste kwadrant figuur 4.4.1). Duitsland en Frankrijk moeten volgens aanbevelingen van de ministers van Financiën het tekort in 2005 beneden 3 procent brengen. Griekenland (tekort 4,5 procent in 2005) dient uiterlijk in 2006 het buitensporige tekort gecorrigeerd te hebben. In juni 2005 is de Commissie eveneens een buitensporig tekortprocedure gestart tegen Italië en Portugal. Italië en Portugal (tekort 4,9 procent in 2005) wordt aanbevolen om hun tekort in 2007 respectievelijk 2008 onder 3 procent BBP te brengen.

Figuur 4.4.1 EMU-schuld en EMU-saldo in de EU-15 (Stand 2005; % BBP)36

Van de nieuwe lidstaten zitten Cyprus, Malta, Slowakije, Polen, Tsjechië en Hongarije in een buitensporigtekortprocedure. Deze nieuwe lidstaten zitten in een overgangsregime. Hierdoor bepalen de nationale plannen uit de convergentieprogramma's de termijn van correctie van het buitensporige tekort. Het wegwerken van het buitensporige tekort is voor deze landen een noodzakelijke voorwaarde voor het invoeren van de euro.

4.5 Begrotingsbeleid

In 2006 is het tekort gunstiger dan vorig jaar werd verwacht, maar het ligt nog boven de doelstelling van het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet. Die doelstelling is geënt op de saldi die op middellange termijn nodig zijn om de Nederlandse overheidsfinanciën houdbaar te houden in het licht van de kosten die de vergrijzing met zich meebrengt. Begrotingsdiscipline blijft dus noodzakelijk.

Het kabinet keert terug naar het trendmatige begrotingsbeleid nu het tekort buiten de gevarenzone is gebracht. De uitgaven dienen binnen de afgesproken plafonds te blijven en voor de lastenontwikkeling geldt het daarvoor afgesproken kader. Voor het overige wordt de inkomstenkant vrijgelaten en komen mee- en tegenvallers tot uiting in het EMU-saldo.

Box 4.5.1 Trendmatig begrotingsbeleid en conjunctuur

Fluctuaties in de economische groei brengen onzekerheden voor werkgelegenheid, inkomen en rendement op investeringen met zich mee37. Het niet volledig benutten van de productiefactoren (arbeid en kapitaal) kan leiden tot onderinvesteringen in fysiek en menselijk kapitaal. Dit verlaagt het groeipotentieel voor de langere termijn. Een hausse vergroot het risico op een loon- en prijsspiraal. Overinvestering kan op termijn leiden tot kapitaalvernietiging (bijvoorbeeld leegstand kantoorpanden). Een stabielere economie kan een doelmatiger benutting van arbeid en kapitaal bevorderen. Daartegenover staat dat in een recessie ondernemers met nieuwe ideeën (moeten) komen waarop dan een periode van technologische vooruitgang volgt. In de praktijk blijken de meeste burgers en bedrijven te hechten aan een stabiele economische ontwikkeling, omdat die zekerheid biedt.

De schommelingen van de productie rond het trendmatige pad worden in eerste instantie geremd door krachten binnen het economische systeem zelf. Aanpassingen van lonen en prijzen kunnen voorkomen dat de economie te ver van het trendmatige pad verwijderd raakt. Voorwaarde is wel dat deze lonen en prijzen zich vrijelijk kunnen bewegen, hetgeen niet altijd het geval is.

Hoe kan de overheid dan aan deze stabilisatie bijdragen? Het verleden heeft laten zien dat een anticyclisch begrotingsbeleid niet doeltreffend is, in verband met de timing van maatregelen en de neiging tot asymmetrisch handelen. De overheid probeert dan wel te stimuleren in slechte economische tijden, maar vergeet al snel af te remmen in goede tijden. Dat heeft voorspelbare gevolgen voor het saldo en de schuld. Het rigide nastreven van een vast doel voor het feitelijke saldo is evenmin gewenst. Het leidt tot een instabiel begrotingsbeleid (iedere raming leidt tot een ander beleid en tot procyclische effecten). Door de automatische stabilisatoren in de begroting te laten werken kunnen de conjuncturele fluctuaties in ieder geval substantieel verkleind worden. Daarom kijkt de systematiek van het huidige begrotingsbeleid in principe zo min mogelijk naar de stand van de conjunctuur. Aan het begin van de kabinetsperiode wordt op basis van een middellange-termijnscenario van het CPB een afweging gemaakt tussen de ontwikkeling van de inkomsten, de uitgaven en het gewenste saldopad. Vervolgens kunnen de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant volledig werken, tenzij de referentiewaarde voor het EMU-saldo wordt overschreden en de overheidsfinanciën dreigen te ontsporen. Aan de uitgavenkant wordt gewerkt met reële uitgavenkaders die fungeren als het maximumniveau van uitgaven.

Het recente verleden heeft laten zien hoe belangrijk het is om de automatische stabilisatoren te laten werken. Bij de MEV-raming van het CPB die ten grondslag ligt aan de besluitvorming voor 2001, werd nog uitgegaan van een groei van 4 procent en waren de groeivooruitzichten ook voor de langere termijn gunstig. Dat leidde zelfs tot speculatie of de potentiële groei niet hoger lag dan toen werd aangenomen. Er was een overschot en er was inclusief de voorziene lastenverlichting en uitgavenverhogingen uitzicht op meerjarige overschotten. Ook het toen berekende structurele saldo gaf geen overtuigende aanwijzingen voor een budgettair probleem. Achteraf bezien is de groei veel lager uitgevallen met 1,4 procent in 2001 en 0,1 procent in 2002, waardoor uiteindelijk in de voorafgaande jaren ook onvoldoende saldoverbetering bleek te zijn gerealiseerd.

Al met al werd pas begin 2003 in volle omvang duidelijk dat de overheidsfinanciën zich op een veel minder gunstig pad bevonden dan was aangenomen, zowel feitelijk als structureel. Het kabinet heeft ervoor gekozen om direct bij het aantreden deze problematiek aan te pakken met een fors pakket maatregelen. Vanuit conjunctureel oogpunt was de timing hiervan niet ideaal.

Het was echter op dat moment wel de meest verantwoorde keuze. Uitstel van beleid zou onzekerheid hebben gecreëerd. Hierbij zou onduidelijk zijn gebleven of in een later stadium wél voldoende aanpassingsbereidheid zou zijn geweest om pijnlijke maatregelen te nemen. Zonder beleid zou het tekort zijn opgelopen naar meer dan 5 procent BBP, hetgeen de nodige negatieve vertrouwenseffecten zou hebben opgeleverd. Zo zou uiteindelijk een situatie hebben kunnen ontstaan, zoals nu in sommige Europese landen, waarbij niet alleen sprake is van lage economische groei maar waar ook de overheidsfinanciën zelf een steeds serieuzere bedreiging voor de stabiliteit beginnen te vormen. Doordat Nederland tijdig structurele hervormingen doorvoert, zal Nederland beter kunnen profiteren van de groeiende wereldeconomie.

De effecten van activistisch begrotingsbeleid op de conjunctuur moeten niet worden overschat. Uit onderzoek blijkt dat de effecten van stimulerend begrotingsbeleid op de economische groei op korte termijn weliswaar positief zijn, maar dat de effectiviteit wordt beperkt door weglekeffecten en anticiperend gedrag van burgers. Op langere termijn zijn de effecten bovendien veel kleiner en nagenoeg nihil38. Deze bevindingen zijn in lijn met de doorrekening van het Hoofdlijnenakkoord door het CPB, waarin geraamd wordt dat het restrictieve begrotingsbeleid een negatief effect heeft op de economische groei van 0,2 procent per jaar in deze kabinetsperiode, terwijl zich op lange termijn geen negatieve effecten voordoen39.

Bovenstaande betekent dat gestreefd moet worden naar een situatie van structureel gezonde overheidsfinanciën, zodat ruimte ontstaat om de automatische stabilisatoren aan de inkomstenkant volledig te laten werken. Hiervoor is het noodzakelijk om conjunctureel gunstige tijden zo veel mogelijk te benutten om verdere saldoverbetering te realiseren.

30 300