Arbeidsmarktparticipatie heeft sociale en economische baten. Werkenden zijn in het algemeen gelukkiger en gezonder dan niet-werkenden, onder meer dankzij de sociale interactie met collega’s, het zelfvertrouwen dat zij opdoen en de kans die zij hebben om zich te ontplooien.43 Naast het individuele gelukseffect brengt werk ook maatschappelijke baten voort. Groei van werkgelegenheid zorgt voor meer economische groei, meer welvaart en meer koopkracht. Meer werkgelegenheid zorgt voor een bredere basis voor het stelsel van sociale zekerheid en zorg. En niet onbelangrijk: herverdelen van welvaart is in een groeiende economie eenvoudiger te realiseren dan in een krimpende of stagnerende economie.
De huidige stand van de conjunctuur vraagt om aanpak van langdurige werkloosheid. Sinds halverwege 2011 is de werkloosheid fors opgelopen. Gezien het grote belang van werk voor mensen en voor de samenleving als geheel, is de hoge werkloosheid pijnlijk. Verlies van werk is meer dan verlies van een inkomen. Werkloosheid, zeker als deze langdurig is, betekent ook het verlies van een sociaal netwerk, opgebouwde vaardigheden en zelfvertrouwen. Hoofdstuk 1 besprak hoe het kabinet de langdurige werkloosheid aanpakt: door te investeren in scholing, begeleiding naar werk en een lagere belasting op arbeid.
Op langere termijn zijn de kwantiteit en kwaliteit van de beroepsbevolking een belangrijke bron van economische groei. Door de vergrijzing neemt de potentiële beroepsbevolking af. Internationale concurrentie en snel ontwikkelende technologie zorgen ervoor dat het meer dan ooit belangrijk is om te blijven investeren in het op peil houden en aanleren van nieuwe kennis en vaardigheden. Niet alleen is het belangrijk om te voorkomen dat mensen op dit moment ontmoedigd raken of vaardigheden verliezen, het is ook belangrijk om te blijven investeren in de kwaliteit en kwantiteit van de beroepsbevolking op de langere termijn. Dit werkt bovendien positief door in de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit.
Er is ruimte voor groei van de werkgelegenheid: in personen is de arbeidsparticipatie van Nederlanders hoog, maar in uren is deze laag. Met name jongeren (15–24 jaar) participeren veel meer dan hun leeftijdsgenoten elders. Ook voor de andere leeftijdsgroepen geldt dat zowel Nederlandse mannen als vrouwen vaker actief zijn dan het OESO-gemiddelde. Eén op de vier Nederlanders in de beroepsgeschikte leeftijd werkt echter niet. De arbeidsparticipatie van Nederlanders tot 35 jaar wijkt zeer positief af van het OESO-gemiddelde; voor oudere leeftijdsgroepen geldt dit in veel mindere mate. Daarbij werken Nederlanders gemiddeld slechts 1.380 uur per jaar; dit is fors minder dan het OESO-gemiddelde van 1.770 uur. Figuur 2.2.1 schetst dat dit voor een belangrijk deel wordt verklaard doordat Nederland kampioen deeltijdwerken is. Gemiddeld genomen daalt het totale aantal gewerkte uren (van mannen en vrouwen) als de arbeidsparticipatie van vrouwen toeneemt in een land. Maar ook gegeven het aantal participerende vrouwen werken Nederlanders relatief weinig uren. Landen als Zweden en Zwitserland kennen bijvoorbeeld een zeer hoge arbeidsparticipatie van vrouwen én een veel hogere arbeidsparticipatie in uren per werkende.
Figuur 2.2.1 Nederland kampioen werken in deeltijd
Bron: OESO, bewerking op OESO statistieken (cijfers 2013)
Voor meer werk is het wegnemen van belemmeringen van belang. Voor de kwaliteit van de samenleving is het van groot belang dat mensen de kans krijgen maximaal mee te doen. Mensen moeten hun werk kunnen combineren met de zorg voor kinderen en in toenemende mate ook de zorg voor anderen in de omgeving. Het is aan werknemers, sociale partners en maatschappelijke organisaties om dit mogelijk te maken. Het is – zeker als het op uren en het combineren van werk en zorgtaken aankomt – een keuze die door individuen en huishoudens zelf wordt gemaakt. Deze keuze is niet los te zien van instituties. Keuzes worden gemaakt gegeven de kosten van kinderopvang, de lastendruk op arbeid en andere factoren, zoals de «regeldruk» van het combineren van zorgtaken met arbeid. Wanneer bijvoorbeeld de opbrengst van meer uren werk stijgt of de kosten van kinderopvang afnemen kan dit resulteren in andere voorkeuren. Instituties zoals het wettelijk stelsel van verlofregelingen, toegankelijke kinderopvang, en school- en openingstijden dienen daarom zo weinig mogelijk arbeidsmarktbelemmeringen op te leggen. Kleine deeltijdbanen en niet werken zijn immers verspilling van talent.
Ontslag kan leiden tot langdurige uitval. In een steeds sneller veranderende arbeidsmarkt verdwijnen banen in bepaalde sectoren en ontstaan banen op andere plekken. Het risico is dat een ontslagen werknemer niet de overstap kan maken naar een andere baan en daardoor langdurig uitvalt. Zowel voor het individu als voor de samenleving is het van belang dit te voorkomen. Door in te zetten op duurzame inzetbaarheid, een activerende sociale zekerheid en een goed werkende arbeidsmarkt kan de overheid ervoor zorgen dat van-werk-naar-werk-transities soepeler verlopen, waardoor het arbeidspotentieel beter wordt benut. Dit is goed voor het individu en voor de economie.
Discriminatie op de arbeidsmarkt en achterblijvende participatie van migranten leidt tot verspilling van talent. Het is een verantwoordelijkheid van de samenleving en een fundamenteel uitgangspunt van de Nederlandse rechtsstaat om individuen in gelijke gevallen gelijk te behandelen en gelijke kansen te geven. Discriminatie is onaanvaardbaar en in voorkomende gevallen ook strafbaar. De overheid bestrijdt arbeidsmarktdiscriminatie en bevordert de participatie van minderheden onder andere door strenge handhaving, het vergroten van kennis en bewustwording over discriminatie en ondersteuning van diversiteitsbeleid. Ook een open houding naar migranten is een uitgangspunt. Van nieuwkomers verwacht het kabinet dat zij zich aanpassen aan de in Nederland geldende normen en waarden en dat zij de kansen benutten die in Nederland worden geboden. De overheid ondersteunt hen door integratieprogramma’s op het gebied van taal en werk.
Box 2.2.1 Ruimte voor groei van de werkgelegenheid
Volgens cijfers van de OESO werken Nederlanders gemiddeld 1.380 uur per jaar. Aangenomen dat een werknemer met een voltijdbaan 38 uur per week werkt gedurende 48 weken per jaar, heeft een werkende in Nederland gemiddeld ongeveer 75 procent van een voltijdbaan. Het OESO gemiddelde is 1.770 uur per jaar. In personen is de Nederlandse arbeidsparticipatie ongeveer 75 procent. Erg grof kan dus worden gesteld dat maar iets meer dan de helft van het totale arbeidspotentieel wordt benut (75 procent x 75 procent = 56 procent). Tegelijkertijd is volledige werkgelegenheid een utopie. Het Zweedse of Zwitserse niveau van ongeveer 1.600 gewerkte uren in combinatie met een participatiegraad van 80 procent is ambitieus. Dit resulteert in een kleine 25 procent meer gewerkte uren.44
Beleid gericht op het vergroten van het arbeidsaanbod en het aantrekkelijker maken van werken is goed voor de economische groei. Internationaal onderzoek laat zien dat meer arbeidsaanbod de loonontwikkeling kan drukken, maar – in tegenstelling tot wat veel mensen intuïtief verwachten («lump of labour fallacy») – op de lange termijn niet leidt tot een hogere werkloosheid.45 Zo heeft de enorme toename van arbeidsparticipatie van vrouwen en ouderen in de afgelopen decennia geleid tot meer werkgelegenheid, zonder dat de werkloosheid onder mannen of jongeren steeg. Omgekeerd zou het weer invoeren van een regime van vervroegde uittreding economisch ongunstig zijn. Het aantal banen zou dalen terwijl het effect op de werkloosheid beperkt zou zijn. Zeker in regimes waarin vervroegde uittreding wordt deels gefinancierd door werkenden neemt de lastendruk voor werkenden toe. Hierdoor worden de economische groei en ook de structurele werkloosheid eerder negatief dan positief beïnvloed. Kortom, de hoeveelheid banen ligt niet vast in een land, maar hangt af van het aantal mensen dat zich aanbiedt op de arbeidsmarkt en de vormgeving van instituties.
Aanpassingen aan het belastingstelsel, met een lastenverlichting op arbeid, kunnen de economische groei versterken. Het kabinet streeft naar een verbetering van het belastingstelsel. Het doel is de werkgelegenheid en economische groei te bevorderen en de uitvoerbaarheid van het belastingstelsel, via een afname van de complexiteit, te vergroten. Voor economische groei is het belangrijk de lasten op arbeid te verlichten. De lasten op arbeid zijn in internationaal perspectief relatief hoog in Nederland. Als percentage van het bbp komt Nederland op een achtste plaats uit, ongeveer 5 procentpunt boven het EU-gemiddelde (zie figuur 2.2.2).46 Het verlagen van de lasten op arbeid en het schuiven van de belastingdruk naar andere, minder verstorende, belastingen kan de productiviteit en de werkgelegenheid versterken.47 Het wordt dan immers voor werkgevers aantrekkelijk om mensen in dienst te nemen. En voor mensen wordt het aantrekkeljker om zich aan te bieden op de arbeidsmarkt en te investeren in scholing.
Figuur 2.2.2 Nederland kent een hoge belasting- en premiedruk op arbeid
Bron: Europese Commissie, Taxation trends in the European Union, 2014 edition (cijfers 2012).
Het verlagen van de wig – het verschil tussen het nettoloon dat de werknemer overhoudt en de totale loonkosten die de werkgever draagt – is effectief voor zowel de onderkant van de arbeidsmarkt, de middengroepen als de bovenkant. Aan de onderkant van de arbeidsmarkt maakt de wig veel potentiële banen ontoegankelijk door de werkloosheidsval: het loont te weinig om vanuit een uitkering te gaan werken. Een hoge wig maakt het bovendien voor werkgevers relatief onaantrekkelijk mensen in dienst te nemen. Voor de middengroepen is het vooral weinig aantrekkelijk om meer uren te gaan werken en zich bij te scholen. Een hoge marginale druk draagt ook bij aan het grote aantal deeltijdbanen. De bovenkant van de arbeidsmarkt heeft voldoende prikkels om te werken, maar heeft veelal de keuze om buiten Nederland te werken. De internationale slag om talent maakt het voor deze mensen steeds aantrekkelijker om te kiezen voor een ander land. Ook de belastingdruk speelt hierbij een rol. In vergelijking met landen als Canada, Australië of de Verenigde Staten kan Nederland nog een slag slaan om meer internationaal talent aan te trekken.48
Box 2.2.2 Technologie en polarisatie op de arbeidsmarkt?
In Kunshan, een stad nabij Sjanghai, is een robotrestaurant geopend waarin robots het werk van obers en koks uitvoeren.49 Dit voorbeeld laat zien dat machines steeds meer activiteiten kunnen uitvoeren die vroeger door werknemers werden uitgevoerd. Technologische ontwikkeling en mondialisering veranderen de arbeidsmarkt, de inhoud maar ook de organisatie van werk. Het werk wordt anders: de bundeling van activiteiten die samen een baan vormen verandert. Hoewel bijscholing en omscholing belangrijker kan worden, betekent dit niet dat er minder werk is voor mensen. Nog steeds zijn er veel activiteiten die mensen beter kunnen dan machines. Vooral activiteiten waarbij interactie met anderen van belang is worden beter uitgevoerd door mensen dan door machines.50 Bovendien is het werk van mensen veelal complementair aan dat van machines. Gegeven de stand van de technologie ontstaat – op termijn – een werkverdeling tussen mens en machine die op dat moment het meest efficiënt is en die de talenten en vaardigheden van de beroepsbevolking optimaal benut.
Wereldwijde productieprocessen
Computers vereenvoudigen de afstemming van werk tussen mensen. Betere afstemming tussen werknemers, afnemende transportkosten en toegenomen globalisering resulteren in wereldwijde productieprocessen en verplaatsingen van werk naar het buitenland (offshoring). Ook hierbij geldt dat – gegeven handelsmogelijkheden en belemmeringen – er een nieuwe, meer efficiënte verdeling ontstaat waarbij de kwaliteiten van de verschillende beroepsbevolkingen optimaal worden benut. De Nederlandse beroepsbevolking heeft immers andere kwaliteiten en talenten dan de Chinese.
Minder banen in het midden
Vooral routinematige banen kunnen gemakkelijk worden overgenomen door computers of worden verplaatst naar het buitenland.51 Ook in Nederland daalt het aandeel van de banen van de «middengroepen». Als aandeel van de totale werkgelegenheid nam de werkgelegenheid van middengroepenberoepen met 7,5 procentpunt af tussen 1993 en 2010 (figuur 2.2.3). Hiermee is de polarisatie in Nederland wel beduidend minder sterk dan in andere Europese landen en de VS. In vergelijking met het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten is de loonpolarisatie in Nederland zeer gematigd. In tegenstelling tot de Verenigde Staten is de loongroei van de middeninkomens niet achtergebleven bij lage inkomens. Wel lijken werknemers in de middengroepen in de recente crisis vaker werkloos te worden dan werknemers uit andere groepen.52
Figuur 2.2.3 Daling werkgelegenheid middengroepen relatief beperkt in Nederland
Bron: Goos, Manning en Salomons (2014). «Explaining job polarization: Routine-biased technological change and offshoring.» American Economic Review, 104 (8), p. 2509–2526.
Noot: Werkgelegenheidsontwikkeling middengroepen tussen 1993 en 2010 (verandering aandeel in totale werkgelegenheid in procentpunten). De indeling van beroepen is gemaakt op basis van het gemiddeld loon. Andere maatstaven laten eenzelfde patroon zien.
Vraag én aanbod van mensen met een middelbare opleiding neemt af
Op termijn ontstaat een nieuw evenwicht op de arbeidsmarkt waarbij geen reden is om te veronderstellen dat groepen structureel de boot missen.53 De overgang naar dit nieuwe evenwicht stelt daarentegen mensen met een middelbare opleiding voor uitdagingen. Velen van hen zullen moeten schakelen naar een andere baan. En wat gebeurt er met productiviteit en loonvorming? Het belang van werken aan inzetbaarheid neemt daarmee toe. Het kabinet ondersteunt deze onzekere overgang met middelen voor de sectorplannen en de Wet werk en zekerheid. In Nederland werken voornamelijk oudere werknemers in de krimpende beroepen. Jongeren stromen de arbeidsmarkt op in groeiende beroepen. Bovendien stijgt het aanbod van hoogopgeleide werknemers terwijl het aanbod in het midden en aan de onderkant van de arbeidsmarkt daalt.