In de periode 2008 (het begin van de crisis) tot en met 2012 is de ontwikkeling van de totale belasting- en premieontvangsten vrijwel gelijk opgelopen met de ontwikkeling van de waarde van het bbp.126 In 2012 is de collectieve lastendruk ongeveer gelijk aan die in 2008. Dit is ook te zien in figuur 3.3.5. In 2013 en 2014 groeien de totale ontvangsten beduidend harder dan het bbp en neemt de collectieve lastendruk toe. Dit is het gevolg van met name beleidsmaatregelen die nodig waren om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen. In 2015 neemt de collectieve lastendruk weer af, mede dankzij (het aflopen van) tijdelijke beleidsmaatregelen.
De endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is vanaf 2007 achtergebleven bij de economische groei. Ook in 2014 en 2015 zal naar verwachting nog sprake zijn van een achterblijvende ontwikkeling. De endogene ontwikkeling is de ontwikkeling waarbij is gecorrigeerd voor het effect van beleidsmaatregelen. In figuur 3.3.5 zijn de totale en de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten weergegeven.
Figuur 3.3.5 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015), Ministerie van Financiën
Voor de ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten is van belang hoe de economische groei is samengesteld. Elke belastingsoort kent immers een eigen grondslag.
De economische groei is – bezien vanuit de bestedingenkant – de resultante van de consumptieve bestedingen van gezinnen en overheid, investeringen en het saldo van uitvoer min invoer. Als de economische groei vooral is gebaseerd op de groei van de uitvoer terwijl de consumptieve bestedingen nauwelijks groeien, dan stijgt het bbp dus harder dan de consumptieve bestedingen. De consumptieve bestedingen zijn een belangrijke grondslag voor de omzetbelasting (btw). Dus als de ontwikkeling daarvan achterblijft bij die van het bbp zal dat ook gelden voor de ontwikkeling van de btw-opbrengsten.
Bezien vanuit de productiekant is de economische groei de resultante van de beloning van arbeid en kapitaal (inclusief afschrijvingen). Als de economische groei gepaard gaat met relatief meer inzet van arbeid dan van kapitaal, nemen de opbrengsten uit de loonheffing harder toe dan het bbp en de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting minder hard. De verschillende belastinggrondslagen zijn dus niet één-op-één en op dezelfde manier gerelateerd aan de ontwikkeling van het totale bbp.
De ontwikkeling van de ontvangsten kan per belastingsoort verschillen. Daarom wordt hieronder los van elkaar de ontwikkeling van de grootste belastingsoorten toegelicht: de omzetbelasting, de loonheffing en de vennootschapsbelasting.
De ontwikkeling van de particuliere consumptie is sinds 2007 achtergebleven bij die van het bbp. Daarnaast bleven de investeringen in nieuwe woningen nog veel sterker achter bij het bbp. Als gevolg hiervan bleven de btw-ontvangsten achter bij het bbp. Vooral de negatieve ontwikkeling van investeringen in woningen heeft een forse impact gehad op de endogene ontwikkeling van de btw-ontvangsten. De totale btw-ontvangsten – dat is inclusief het effect van beleidsmaatregelen – nemen vanaf 2013 wel harder toe dan de bbp-ontwikkeling. Dit is duidelijk te zien in figuur 3.3.6. Dit komt vooral door de verhoging van het algemene btw-tarief van 19 procent naar 21 procent.
Figuur 3.3.6 Ontwikkeling btw-ontvangsten en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015), Ministerie van Financiën
De ontvangsten uit de loonheffing hebben zich vooral in de periode 2009–2013 veel gunstiger ontwikkeld dan het bbp. Figuur 3.3.7 laat dit zien. De ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing zijn gerelateerd aan de ontwikkeling van het arbeidsvolume en de lonen. In 2009 nam de werkloosheid weliswaar toe, maar bleef de werkgelegenheid nog op peil bij een dalende productie. Daarnaast stegen de contractuele lonen in 2009. Dit leverde per saldo een groei op van de ontvangsten uit de loonheffing bij een negatieve bbp-groei. Door de lagere productie sinds de crisis hebben bedrijven uiteindelijk wel moeten bezuinigen op personeel. De werkloosheid is inmiddels – sinds halverwege 2011 – flink toegenomen. Vanaf 2012 blijft de endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loonheffing dan ook achter bij die van het bbp. Beleidsmaatregelen zorgen ervoor – met name vanaf 2013 – dat het aandeel van de ontvangsten uit de loonheffing in het bbp stijgt.
Figuur 3.3.7 Ontwikkeling ontvangsten loonheffing en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015), Ministerie van Financiën
De economische crisis had wel direct een fors effect op de winsten van bedrijven en daarmee op de ontvangsten uit de vennootschapsbelasting. De kapitaalinkomensquote127 nam in 2009 flink af met meer dan 10 procent. In 2010 en 2011 kenden de winsten op macroniveau gezien een opleving, maar daarna liep de kapitaalinkomensquote weer terug en kwam in 2013 zelfs onder het lage niveau van 2009 uit. De vpb-ontvangsten zijn in 2009 nog harder gedaald dan de kapitaalinkomensquote, namelijk met meer dan 30 procent. Dit heeft verschillende oorzaken. Vooral in het crisisjaar 2009 speelde het effect van fors neerwaarts bijgestelde winstverwachtingen over de jaren vóór 2009 een grote rol. Voorlopige positieve aanslagen waarop bedrijven in 2008 en eerdere jaren al belasting hadden afgedragen, hebben in 2009 tot forse kasuitgaven geleid vanwege de verminderingen die in 2009 op de desbetreffende aanslagen zijn opgelegd. Verder kent de vpb een verliesverrekening. Dat betekent dat verliezen kunnen worden verrekend met winsten uit het jaar daarvoor (carry back) of met toekomstige winsten in de negen jaren daarna (carry forward). De verliesverrekening heeft sinds 2009 een extra dempend effect op de vpb-ontvangsten en zorgt ervoor dat de vpb-ontvangsten sinds de forse daling in 2009 nog nauwelijks zijn toegenomen. Tot slot hebben tijdelijke stimuleringsmaatregelen in 2009, 2010 en 2011 ervoor gezorgd dat de vpb-ontvangsten in deze jaren nog lager zijn uitgekomen. Deze stimuleringsmaatregelen betroffen allereerst een verruiming van de voornoemde verliesverrekening, waarbij het mogelijk was om verliezen te verrekenen met de winsten van de drie jaren daarvoor in plaats van slechts het jaar daarvoor. Daarnaast maakten de opeenvolgende maatregelen tot willekeurige afschrijving het mogelijk afschrijving van kapitaalgoederen op een zelfgekozen moment te boeken, waardoor de verschuldigde belasting in de tijd kan worden verplaatst. Dit verschafte liquiditeit aan bedrijven en rentewinst.
Figuur 3.3.8 Ontwikkeling vpb-ontvangsten en bbp (index 2006=100)
Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2015), Ministerie van Financiën
Inkomstenontwikkeling 2014 en 2015
Hiervoor is geschetst welke factoren in het algemeen van invloed zijn op de ontwikkeling van belasting- en premieontvangsten en welke factoren verschillen in de ontwikkeling per belastingsoort bepalen. Dit aan de hand van de ontwikkeling van de inkomsten in de afgelopen jaren. Hierna wordt meer gedetailleerd ingegaan op de verwachte ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten in 2014 en 2015. Tabel 3.3.2 toont de gerealiseerde belasting- en premieontvangsten in 2013 en de verwachte ontwikkeling van de ontvangsten in 2014 en 2015. In 2014 nemen de belasting- en premieontvangsten met 8,8 miljard euro toe. Dit is de optelsom van de endogene ontwikkeling van de belasting- en premieontvangsten en beleidsmaatregelen. In 2015 nemen de belasting- en premieontvangsten 3,0 miljard toe.
Beleidsmaatregelen zorgen voor 8,0 miljard euro hogere ontvangsten in 2014. Het gaat om maatregelen van zowel dit kabinet als vorige kabinetten. Enkele van die maatregelen met een grote budgettaire opbrengst zijn het fiscaal stimuleren van de vrijval van bestaande stamrechten en de beëindiging van de stamrechtvrijstelling voor nieuwe ontslagvergoedingen (2,1 miljard euro), het bevriezen van belastingschijven en heffingskortingen (1,0 miljard euro), de eenmalige resolutieheffing vanwege de nationalisatie van SNS REAAL in 2014 (1,0 miljard euro), de oploop van de verhuurderheffing (1,1 miljard euro) en de tijdelijke werkgeversheffing voor hoge inkomens (0,5 miljard euro). In de Miljoenennota 2014 werd uitgegaan van 9,3 miljard euro hogere ontvangsten als gevolg van beleid. Beleidswijzigingen die na de Miljoenennota 2014 tot stand zijn gekomen zorgen per saldo voor 1,3 miljard euro lagere ontvangsten. Dat komt vooral door een lagere gemiddelde zorgpremie dan bij Miljoenennota 2014 werd verwacht. De maatregelen uit de aanvullende begrotingsafspraken 2014 (oktober 2013) hebben per saldo nauwelijks effect op de inkomsten 2014: tegenover hogere ontvangsten vanwege onder andere het tijdelijk verlagen van het box 2 tarief128 staan lagere ontvangsten vanwege onder andere het tijdelijk verlagen van het tarief van de eerste belastingschijf.
De endogene ontwikkeling van de ontvangsten komt in 2014 uit op 0,9 miljard euro (0,4 procent). De endogene (dat is beleidsarme) ontwikkeling van de inkomsten blijft daarmee achter bij de waardeontwikkeling van het bbp (1,2 procent). De ontwikkeling van de inkomsten in 2014 laat een verschillend beeld zien per belastingsoort: een deel van de ontvangsten blijft achter, terwijl een ander deel juist harder groeit dan het bbp. Wat betreft de grootste belastingsoorten geldt dat de ontvangsten uit de btw en de vpb harder groeien dan het bbp en dat de inkomsten uit de loon- en inkomensheffing achterblijven. De btw-ontvangsten groeien met 2,4 procent als gevolg van de positieve waardeontwikkeling van respectievelijk de particuliere consumptie, investeringen in woningen en de overheidsinvesteringen. Een positieve ontwikkeling van de winsten in 2014 en hogere kasontvangsten in 2014 met betrekking tot voorgaande transactiejaren zorgen voor 4,8 procent hogere vpb-ontvangsten. De endogene ontwikkeling van de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing neemt echter met 1,0 procent af, vooral doordat de werkgelegenheid in 2014 daalt.
| 2013 | 2014 | 2015 | |
|---|---|---|---|
| Belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis | 174,1 | 181,2 | 183,8 |
| waarvan belastingen op EMU-basis | 130,5 | 138,5 | 146,6 |
| waarvan premies volksverzekeringen op EMU-basis | 43,6 | 42,7 | 37,2 |
| Premies werknemersverzekeringen | 51,7 | 53,5 | 53,9 |
| Totaal | 225,8 | 234,7 | 237,7 |
| Jaar-op-jaar mutatie | 6,0 | 8,8 | 3,0 |
| waarvan endogene groei | – 2,9 | 0,9 | 3,5 |
| waarvan beleidsmaatregelen | 8,9 | 8,0 | – 0,5 |
| Endogene mutatie (in procenten) | – 1,3% | 0,4% | 1,5% |
| Nominale groei bbp (in procenten) | 0,3% | 1,2% | 2,6% |
De belasting- en premieontvangsten nemen in 2015 met 3,0 miljard euro toe. Dit betreft het saldo van een endogene toename van de inkomsten met 3,5 miljard en een afname in de inkomsten met 0,5 miljard als gevolg van beleidsmaatregelen.
Als gevolg van beleidsmaatregelen nemen de belasting- en premieontvangsten op EMU-basis met 0,5 miljard euro af. Dit betreft een saldo van vele maatregelen. Zo zorgt het aflopen van incidentele maatregelen uit 2014 zoals de resolutieheffing vanwege de nationalisatie van SNS REAAL, het fiscaal stimuleren van de vrijval van bestaande stamrechten en het verlagen van het box 2 tarief voor lagere ontvangsten in 2015. Daarnaast zorgen een hogere arbeidskorting en algemene heffingskorting eveneens voor lagere ontvangsten in 2015. Voor hogere ontvangsten zorgen onder meer het inperken van het Witteveenkader door het beperken van de fiscale aftrekbaarheid van pensioenpremies en het aftoppen van het inkomen op 100.000 euro waarover fiscaal gefaciliteerd pensioen kan worden opgebouwd, het verder aanscherpen van de CO2-grenzen in de bpm (de belasting van personenauto’s en motorrijwielen), het afschaffen van de alleenstaande ouderkorting, de aanvullende alleenstaande ouderkorting, de ouderschapverlofkorting en de aftrek voor levensonderhoud voor kinderen.
De endogene groei van de belasting- en premieontvangsten bedraagt 3,5 miljard (1,5 procent) in 2015. Daarmee is in 2015 sprake van groeiende ontvangsten. De ontwikkeling blijft nog wel achter bij die van het bbp (2,6 procent). Een positieve contractloonstijging, een kleinere omvang van de hypotheekrenteaftrek en een positieve ontwikkeling van de winsten van IB-ondernemers zorgen voor een toename van de ontvangsten uit de loon- en inkomensheffing met 1,4 procent. De btw-ontvangsten groeien in 2015 met 2,5 procent als gevolg van een positieve ontwikkeling van de particuliere consumptie en aantrekkende investeringen in woningen. De vpb-ontvangsten groeien met 2,2 procent door een verdere verbetering van de winstgevendheid van bedrijven in 2015.