In vergelijking met andere welvarende landen kent Nederland hoge pensioenen. Door de financiële crisis, de lage rente (zie ook hoofdstuk 4) en de gestegen levensverwachting is de financiële positie van de Nederlandse pensioenfondsen echter onder druk komen te staan. Daarbij zijn de mogelijkheden om risico’s op te vangen via een verhoging van de premie beperkt. Dit komt door de vergrijzing: er staan steeds minder premiebetalers tegenover steeds meer gepensioneerden. Ook zijn werkgevers minder vaak bereid de risico’s te dragen van oplopende pensioenlasten. Daarnaast blijven demografische, economische, arbeidsmarktgerelateerde en sociaal-culturele ontwikkelingen nieuwe uitdagingen opwerpen bij het huidige aanvullende pensioenstelsel. Mensen worden ouder en de manier waarop mensen werken en leven verandert snel. Zo zijn vaste contracten op de arbeidsmarkt steeds minder de standaard en neemt het aandeel flexibele contracten en zzp’ers toe. Er is bovendien toenemende behoefte aan meer transparantie en betere aansluiting van het aanvullend pensioen op individuele voorkeuren. Dit vraagt om een pensioenstelsel dat daarbij aansluit en klaar is voor de 21e eeuw.
Het kabinet heeft een aantal stappen gezet om het pensioenstelsel te versterken. Het nieuwe Financiële Toetsingskader (FTK) voor pensioenfondsen moet ervoor zorgen dat fondsen nu en in de toekomst voldoende geld in kas hebben voor de pensioenuitkeringen. Hierbij worden de belangen van oudere en jongere generaties evenwichtig behandeld. Verder bevordert de Wet versterking bestuur pensioenfondsen een betere besluitvorming in het pensioenfondsbestuur. Ook heeft het kabinet de financiële houdbaarheid van het pensioenstelsel verbeterd met de aanpassing van het fiscale kader voor aanvullende pensioenopbouw en is de AOW-gerechtigde leeftijd versneld verhoogd.
Met deze maatregelen is voorzien in noodzakelijk onderhoud, maar voor een toekomstbestendig pensioenstelsel is meer nodig. Er is behoefte aan een pensioenstelsel waarin duidelijk is waar mensen op kunnen rekenen en wat de risico’s zijn. Daarnaast moet het pensioenstelsel beter aansluiten bij de wensen van de moderne samenleving en de dynamischere arbeidsmarkt. Hiervoor is een grotere verandering van het pensioenstelsel noodzakelijk. Het kabinet heeft hiertoe afgelopen juli richtinggevende hoofdlijnen voor een toekomstbestendig pensioenstelsel gepresenteerd.45 De bevindingen van de Nationale Pensioendialoog – waarin burgers, wetenschappers, denktanks, werknemers- en werkgeversorganisaties, jongeren- en ouderenorganisaties, belangenorganisaties en pensioenuitvoerders zich hebben gebogen over de toekomst van het pensioenstelsel – zijn hierbij een belangrijk uitgangspunt geweest. Ook de Sociaal-Economische Raad (SER) heeft een waardevol rapport over de toekomst van het pensioenstelsel uitgebracht.46
Mensen moeten beter zicht krijgen op hun persoonlijke pensioenopbouw. Dit maakt onder andere meer maatwerk in de pensioenopbouw mogelijk. Daarbij moeten de sterke elementen van het huidige stelsel wel behouden blijven, zoals de mogelijkheid om collectief, solidair en tegen relatief lage kosten pensioen op te bouwen. Om een persoonlijke pensioenopbouw en ruimte voor maatwerk samen te laten gaan met de voordelen van een collectief pensioen, is het vooral van belang om heldere afspraken te maken over welke risico’s er binnen een pensioenfonds gedeeld worden en met wie. Er zijn vier belangrijke hoofdlijnen van het toekomstige pensioenstelsel die het kabinet samen met de belanghebbenden de komende tijd gaat uitwerken.
Ten eerste wil het kabinet dat álle werkenden een toereikend pensioen kunnen opbouwen, passend bij hun situatie. Ontwikkelingen op de arbeidsmarkt hebben geleid tot een grote variatie in pensioenopbouw tussen aan de ene kant werknemers die verplicht voor hun pensioen sparen en aan de andere kant werkenden die niet onder een pensioenregeling vallen: flexwerkers en zelfstandigen. Een gedifferentieerde aanpak is nodig om alle werkenden te ondersteunen bij de opbouw van een adequaat aanvullend pensioen: niet te weinig én niet te veel. Het kabinet wil daartoe onder meer samenwerken met sociale partners en zelfstandigenorganisaties om de verdere mogelijkheden te verkennen.
Ten tweede heeft het kabinet de ambitie om de zogenoemde doorsneesystematiek af te schaffen. Door deze te vervangen door een actuarieel correctere systematiek van pensioenopbouw, komt een einde aan een bron van ondoorzichtige en moeilijk uitlegbare herverdeling in het pensioenstelsel. Zoals beschreven in de Miljoenennota 2015 leidt de doorsneesystematiek onder andere tot herverdeling van jong naar oud. Dit komt omdat alle deelnemers binnen een pensioenregeling dezelfde premie betalen voor dezelfde opbouw (ongeacht de leeftijd), terwijl de premie van jonge werknemers langer rendeert en meer waard is bij pensionering. Deze herverdeling tast het draagvlak voor het aanvullende pensioenstelsel aan. Daarnaast staat de doorsneesystematiek op gespannen voet met de veranderende arbeidsmarkt, waarin mensen steeds vaker wisselen tussen werkgevers en tussen werknemerschap en zelfstandigheid. Zo ontvangen werknemers, die halverwege hun carrière zelfstandige worden, al snel een derde minder pensioen dan waarvoor ze betaald hebben. Ook beperkt de doorsneesystematiek de ruimte voor meer eigen keuzes en maatwerk binnen de pensioenregelingen. Door over te stappen op een actuarieel eerlijkere manier van pensioenopbouw worden deze knelpunten grotendeels weggenomen. Zo’n overgang naar een nieuwe systematiek is wel een complexe operatie. Daarbij is cruciaal dat de lasten van de transitie geleidelijk, transparant en evenwichtig worden gespreid over alle belanghebbenden. Ook is het kabinet van mening dat afschaffing van de doorsneesystematiek niet ten koste mag gaan van de overheidsfinanciën en geen onaanvaardbare budgettaire risico’s voor de staat met zich mee mag brengen.
Ten derde meent het kabinet dat een nieuwe pensioenovereenkomst wenselijk is. Deze dient de sterke elementen van bestaande overeenkomsten te combineren. Om dit te bereiken ondersteunt het kabinet initiatieven waarbij werkgevers en werknemers samenwerken om moderne pensioenovereenkomsten tot stand te brengen. In grote lijnen zijn twee soorten pensioenovereenkomsten mogelijk. Ten eerste uitkeringsovereenkomsten, waarin afspraken worden gemaakt over de hoogte van het toekomstige pensioen. Dit is de meest voorkomende vorm in Nederland. Ten tweede premieovereenkomsten, waarin afspraken over de hoogte van de premie zijn vastgelegd. Beide overeenkomsten hebben de nodige voordelen, maar kennen ook belangrijke nadelen. Zo suggereren de huidige uitkeringsovereenkomsten meer zekerheid over de hoogte van het pensioen dan in de praktijk kan worden waargemaakt. Sommige risico’s worden impliciet en ondoorzichtig gedeeld tussen gepensioneerden, werkenden en toekomstige deelnemers. Bij de huidige premieovereenkomsten geldt juist als belangrijk nadeel dat de mogelijkheden om collectief risico te delen beperkt zijn, net als de mogelijkheden om op latere leeftijd te blijven beleggen.47 Hierdoor behalen premieovereenkomsten vaak minder rendement en een lagere pensioenuitkomst. In de pensioensector groeit dan ook de vraag naar een pensioenovereenkomst, waarin de sterke aspecten van de bestaande uitkering- en premieovereenkomst worden gecombineerd: een synthese. Zo’n pensioenovereenkomst zou gebaseerd moeten zijn op de opbouw van een persoonlijk pensioenvermogen (een centraal element van de huidige premieovereenkomst), met een zekere mate van risicodeling en een langere beleggingshorizon (een centraal element van de huidige uitkeringsovereenkomst).
Ten vierde is het kabinet voorstander van meer maatwerk en keuzemogelijkheden. Het kabinet wil hierbij ook gebruik maken van de ervaringen van andere landen waar al meer mogelijkheden tot keuzevrijheid zijn. Zo kan ter inspiratie worden gekeken naar de mogelijkheden voor automatische pensioenopbouw als standaardoptie met eventuele uitstapmogelijkheden (voor bijvoorbeeld zelfstandigen). Of naar mogelijkheden om de pensioeninleg en de pensioenuitkering af te stemmen op persoonlijke behoeften, zoals bij de aanschaf of de aflossing van een eigen woning of voor zorggerelateerde behoeften. Op deze manier zouden pensioenregelingen wellicht beter aansluiten op de kenmerken en voorkeuren van deelnemers. Het kabinet gaat de komende tijd verder verkennen welke mogelijkheden kunnen worden geboden voor maatwerk en keuzevrijheid op het gebied van beleggingsbeleid, de hoogte van de inleg en de vorm van de uitkering.
Nederland is er steeds in geslaagd het pensioenstelsel aan te passen aan veranderende omstandigheden. Ook nu vragen recente ontwikkelingen op zowel de financiële markten als binnen de maatschappij om modernisering van het stelsel. Het kabinet werkt het komend jaar langs de omschreven hoofdlijnen verder aan het pensioenstelsel van de toekomst.