Lidstaten van de Europese Unie hebben in het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) afspraken gemaakt waaraan nationale begrotingen moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën, op zowel korte als lange termijn. Deze afspraken zijn opgesplitst in een zogenoemde «correctieve arm» en een «preventieve arm». Sinds het ontslag uit de buitensporigtekortprocedure in 2014 wordt Nederland beoordeeld op de vereisten van de preventieve arm. De normen ten aanzien van tekort en schuld blijven echter nog steeds gelden.
Correctieve arm
De correctieve arm geldt voor lidstaten die een overheidstekort hebben van meer dan 3 procent van het bbp. In dat geval doet de Europese Commissie een aanbeveling om het tekort terug te dringen. Nederland kent in 2016 een feitelijk tekort van naar verwachting 1,5 procent van het bbp. De correctieve arm kan ook geactiveerd worden op basis van de schuldenregel. Deze regel toetst of de schuld van een lidstaat in voldoende mate afneemt. Lidstaten met een schuld hoger dan 60 procent van het bbp moeten, op basis van de schuldenregel, het deel van de overheidsschuld boven de 60 procent van het bbp jaarlijks met gemiddeld een twintigste deel terugbrengen.
Bij de introductie van de schuldenregel is een driejarige transitieperiode afgesproken voor de landen die in 2011 in de buitensporigtekortprocedure zaten, waaronder Nederland. Na afloop van de transitieperiode moeten ook deze landen voldoen aan het reguliere schuldcriterium. Gedurende de transitieperiode moet het structureel saldo verbeteren met wat de minimum linear structural adjustment (MLSA)73 wordt genoemd. Als lidstaten in te grote mate afwijken van deze bindende MLSA kan de Europese Commissie opnieuw een buitensporigtekortprocedure openen. Voor Nederland geldt op basis van de MEV dat wordt voldaan aan de MLSA in 2015 en 2016.
Preventieve arm
In de preventieve arm gelden als begrotingsregels de middellangetermijndoelstelling (Medium Term Objective, MTO) en de uitgavenregel. De doelstellingen uit de preventieve arm zijn gericht op houdbare overheidsfinanciën, bevatten een veiligheidsmarge ten opzichte van het maximaal toegestane tekort van 3 procent van het bbp en geven ruimte aan anticyclisch begrotingsbeleid.
De Europese Commissie stelt de middellangetermijndoelstelling iedere drie jaar vast in de vorm van een minimaal structureel saldo. Voor Nederland geldt een minimaal structureel saldo van – 0,5 procent van het bbp. Het structureel saldo is het feitelijke overheidstekort geschoond voor invloeden van de economische conjunctuur en incidentele budgettaire baten en kosten, de zogenoemde one-offs. Indien de MTO nog niet is bereikt, dienen lidstaten voldoende verbetering van het structureel saldo te laten zien richting de MTO.
Het structureel saldo is op ieder moment afhankelijk van de onderliggende output gap die volatiel is, zie box 3.3.1. Hierdoor kan de vereiste ontwikkeling van het structureel saldo sterk verschillen tussen verschillende ramingen. Om lidstaten meer zekerheid te geven in de begrotingsvoorbereiding over de economische en budgettaire ramingen, waarop zij in de Europese begrotingsregels worden afgerekend, bevriest de Commissie bij de lenteraming de vereiste ontwikkeling van het structureel saldo voor het volgende jaar.
Tabel 3.3.1 leert dat Nederland in 2016 een structureel overheidstekort kent van naar verwachting 1,3 procent van het bbp. Hiermee wijkt Nederland in 2016 dus af van de MTO. Op basis van de lenteraming had Nederland in 2015 echter een structureel saldo van – 0,3 procent van het bbp, wat ten opzichte van de norm van – 0,5 procent van het bbp voor de MTO impliceert dat het saldo met 0,2 procentpunt mag verslechteren in 2016. Dit wordt de «bevroren ruimte» voor 2016 genoemd. Het structureel saldo verslechtert van – 1,2 procent van het bbp in 2015 naar – 1,3 procent van het bbp in 2016 met ruim 0,1 procentpunt.74 Ten opzichte van de bevroren ruimte is daarmee geen sprake van een afwijking.75
Voorts kijkt de Commissie ook naar de cumulatieve afwijking van de ontwikkeling van het structurele saldo over 2015 en 2016. Ook voor 2015 is de opdracht bevroren. Op basis van de lenteraming had Nederland in 2014 een structureel saldo van – 0,2 procent van het bbp, wat impliceert dat het saldo met 0,3 procentpunt mag verslechteren in 2015. Deze 0,3 procentpunt is de bevroren ruimte voor 2015.
Het structureel saldo verslechtert van – 0,5 procent van het bbp in 2014 naar – 1,2 procent van het bbp in 2015, dus met 0,7 procentpunt. Daarmee is de verslechtering 0,4 procentpunt groter dan de bevroren ruimte van 0,3 procentpunt voor 2015. Nadat het concept van bevriezing is toegepast voor 2015 en 2016 bedraagt de cumulatieve afwijking derhalve 0,3 procentpunt (0,4 procentpunt voor 2015 en – 0,1 procentpunt voor 2016). Dat is geen significante afwijking.
| 2014 | 2015 | 2016 | |
|---|---|---|---|
| Feitelijk EMU-saldo | – 2,4 | – 2,2 | – 1,5 |
| Af: Conjuncturele component / incidentele componenten | – 1,9 | – 1,0 | – 0,2 |
| Structurele EMU-saldo Miljoenennota 2016 | – 0,5 | – 1,2 | – 1,3 |
Box 3.3.1 Bewegelijkheid van de output gap
De output gap is een economische indicator die de stand van de conjunctuur weergeeft. De output gap geeft het verschil weer tussen de feitelijke productie en de potentiële productie. De feitelijke productie is de geobserveerde economische productie en die is dus afhankelijk van de conjunctuur. De potentiële productie hangt af van aanbodfactoren (productiviteit, arbeidsaanbod en kapitaalgoederenvoorraad). Potentiële groei hangt niet af van de vraagkant, en is om die reden een maat voor structurele economische groei.
Het is moeilijk om de grootte van de output gap te bepalen, omdat de potentiële productie niet observeerbaar is. Veranderingen in de feitelijke economische groei moeten als het ware uitgesplitst worden in een structurele en een conjuncturele component. De methode van de Europese Commissie filtert de economische groei voor de stand van de conjunctuur om zo de potentiële groei te bepalen. In de praktijk is het ook met deze methode moeilijk om goed onderscheid tussen structurele en conjuncturele factoren te maken.
Dat maakt de output gap een volatiele economische indicator. De veranderingen in de output gap kunnen namelijk een groter effect hebben op het structurele EMU-saldo dan veranderingen in het begrotingsbeleid.76 Anders gezegd, zonder veranderingen in de begroting van een lidstaat kan het structureel saldo alsnog veranderen, omdat de schatting van de output gap verandert.
Naast het structureel saldo vormt de uitgavenregel het andere belangrijke criterium in de preventieve arm. De uitgavenregel uit het preventieve deel van het SGP schrijft voor dat de overheidsuitgaven niet harder mogen stijgen dan de potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO.77 Conjuncturele inkomstenmeevallers mogen niet worden ingezet voor extra meerjarige uitgaven. Overigens tellen niet alle overheidsuitgaven mee voor de uitgavenregel. Zo worden bijvoorbeeld rente- en conjunctureel gerelateerde werkloosheidsuitgaven niet meegeteld. Zodoende laat de uitgavenregel ruimte voor automatische stabilisatie. In economisch zware tijden hoeft de overheid dan niet te bezuinigen op extra werkloosheidsuitgaven. Dat voorkomt extra economische terugval. Ook lagere gasbaten hebben geen effect op de uitgavenregel.
De toegestane uitgavengroei is voor Nederland naar schatting 1,2 procent in 2016. Om de voorspelbaarheid van de beoordeling te vergroten wordt de maximale toegestane uitgavengroei net als de opdracht voor het structureel saldo bevroren. De overheidsuitgaven stijgen in 2016 naar schatting met 1,0 procent. Daarmee voldoet de begroting in 2016 volgens het CPB en berekeningen van het Ministerie van Financiën aan de uitgavenregel. Net als bij het structureel saldo kijkt de Europese Commissie ook naar de ontwikkeling over 2015 en 2016 tezamen. Ook dan voldoet Nederland aan deze norm.
Beoordeling Europese Commissie
Indien een lidstaat op één van de indicatoren afwijkt maar deze afwijking niet significant is, valt de begroting binnen de toegestane marges van de preventieve arm. Wel maakt de Commissie in dat geval een nadere analyse van de budgettaire situatie, de Commissie zal echter geen aanvullende maatregelen eisen. Het kabinet ziet deze analyse met vertrouwen tegemoet.
De aantrekkende economie en de vele hervormingen hebben een positief effect op de overheidsfinanciën. Doordat de economie zich sterker herstelt dan verwacht, nemen de belastinginkomsten toe, terwijl de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen beginnen te dalen. Het kabinet zet een deel van de feitelijksaldoverbetering in om de economie te versterken. In de afgelopen jaren heeft het kabinet veel maatregelen moeten nemen om de houdbaarheid van overheidsfinanciën te waarborgen. Nu de overheidsfinanciën verbeteren, vindt het kabinet het verdedigbaar om een deel van de budgettaire ruimte terug te geven aan de burger door de lasten op arbeid te verlagen.
Het structureel tekort wordt beïnvloed door de lastenverlichting van 5 miljard euro die het kabinet volgend jaar doorvoert. Belangrijk onderdeel van deze lastenverlichting is dat het kabinet de wig op de arbeidsmarkt verkleint. De lagere belasting op arbeid versterkt de structurele werking van de arbeidsmarkt en leidt zo tot meer werkgelegenheid en economische groei. De verlaging van de lasten op arbeid wordt zo ingezet dat beide kanten van de wig kleiner worden, zoals uiteengezet in paragraaf 1.3.
Nederland kent met een schuld van 66,4 procent van het bbp een relatief lage overheidsschuld in vergelijking met veel andere eurolidstaten, zoals figuur 3.3.1 toont. De Nederlandse schuld is dan ook beduidend lager dan het gemiddelde in de eurozone. Ondanks dat ligt de Nederlandse EMU-schuld nog boven de SGP-grens van 60 procent van het bbp, maar de schuld daalt in voldoende mate richting de grens van 60 procent van het bbp. Wat betreft het feitelijk EMU-saldo scoort Nederland ook relatief gunstig. Voor slechts een handjevol landen voorziet de Europese Commissie een lager overheidstekort voor 2016. Binnen de eurozone hebben Spanje, Frankrijk en Finland in 2016 naar verwachting een tekort dat groter is dan 3 procent van het bbp.
Figuur 3.3.1 EMU-saldo en EMU-schuld in de eurozone in 2016 (in procenten bbp)
Bron: Europese Commissie en Ministerie van Financiën
Box 3.3.2 Meer inzicht, voorspelbaarheid en uitlegbaarheid in de EU-begroting
De Europese Unie werkt met meerjarige kaders, die zeven jaar beslaan. In het zogenoemde Meerjarig Financieel Kader (MFK) ligt de maximale omvang van de Europese uitgaven en verplichtingen vast voor de periode 2014–2020. Jaarlijks volgt een begroting binnen de budgettaire grenzen van dit MFK, met doorgaans een marge onder de verplichtingen- en uitgavenplafonds. De Raad en het Europees Parlement stellen gezamenlijk de begroting vast.
Tijdens het begrotingsjaar kan de Europese Commissie de vastgestelde begroting wijzigen met een aanvullende begroting. Aanvullende begrotingen kunnen gaan over wijzigingen in de verplichtingen, de uitgaven of de inkomsten; ook de grondslagen voor vaststelling van de nationale afdrachten kunnen via een aanvullende begroting worden gewijzigd. Een aantal van de aanvullende begrotingen komen jaarlijks terug, bijvoorbeeld vanwege een overschot in het vorige begrotingsjaar of na nieuwe macro-economische ramingen in het voorjaar. Ook vallen enkele specifieke uitgaven buiten de normale Europese begrotingsystematiek, zoals het Solidariteitsfonds voor natuurrampen. Een beroep hierop leidt daarom gewoonlijk tot een aanvullende begroting.
Figuur 3.3.2 Het aantal aanvullende begrotingen (links) en de omvang van de aanvullende begrotingen ten opzichte van de totale Europese begroting (rechts)
Bron: Europese Commisie
Sommige aanvullende begrotingen en hun effect op de Nederlandse ramingen zijn moeilijker te voorspellen dan anderen. Vooral de afdracht op basis van het bruto nationaal inkomen (bni) kent veel variabelen, onder andere omdat de Nederlandse afdracht ook afhankelijk is van de bni’s van andere lidstaten. Iedere lidstaat draagt zo naar vermogen zijn steentje bij aan Europa. Eurostat stelt de bni’s van lidstaten vast na afloop van het kalenderjaar, en kan tot vier jaar na afsluiting van een begrotingsjaar de cijfers nog aanpassen. Dit resulteert dan in een nacalculatie.
Zoals de meeste lidstaten raamt Nederland de nationale afdracht vanuit voorzichtigheid op het uitgavenplafond in een bepaald jaar. Extra uitgaven van de Europese Unie die onder het uitgavenplafond blijven, leiden niet tot wijzigingen in de nationale ramingen. Maar een wijziging van het Nederlandse aandeel in het Europese bni leidt wel tot een wijziging van de nationale raming, omdat de Nederlandse «bni-sleutel» dan verandert. Dit gebeurt bijvoorbeeld omdat de economische groei in de lidstaten verschilt, of doordat nationale statistische bureaus hun bronnen aanpassen. Aanvullende begrotingen als gevolg van extra inkomsten van de Europese Unie, zoals meer boete-inkomsten, leiden ook tot een gewijzigde raming van de Nederlandse afdrachten.
Voor aanvullende begrotingen zijn weinig formele termijnen of vormvereisten afgesproken. De timing van de aanvullende begrotingen en het effect hiervan op de raming van de Nederlandse afdrachten vallen daarom beperkt samen met de Nederlandse begrotingsystematiek, die standaard maar twee vaste bijstelmomenten kent.78 In de afgelopen vijf jaar heeft de Europese Commissie jaarlijks gemiddeld zeven aanvullende begrotingen gepresenteerd, die soms leiden tot aanzienlijke cumulatieve bijstellingen in de EU-begroting (zie figuur 3.3.2).
Het kabinet streeft naar meer inzicht in de Nederlandse afdrachten in de nationale begroting en naar meer voorspelbaarheid in de Europese begrotingsystematiek, zodat een transparante, voorspelbare en uitlegbare Europese begroting het resultaat is. De nationale presentatie van de EU-begroting kan verbeteren door de ramingveronderstellingen inzichtelijk te maken en de effecten van de afzonderlijke aanvullende begrotingen op de nationale afdrachten te tonen zodra de Commissie de aanvullende begroting publiceert. Hoewel voor grote veranderingen instemming van alle lidstaten nodig is, kunnen kleinere aanpassingen in de Europese begrotingsystematiek ook veel vooruitgang opleveren. Zo denkt het kabinet dat het mogelijk moet zijn om technische aanvullende begrotingen aan de inkomstenkant te bundelen. Ook juicht het kabinet harmonisatie toe van (bronnen)herzieningen die nationale statistische bureaus met enige regelmaat doorvoeren. Tot slot ziet het kabinet graag dat de effecten van nacalculaties niet in het najaar verwerkt worden maar in het daarop volgende voorjaar. Dan zijn de nacalculaties eenvoudiger in te passen in nationale begrotingen.