Sinds het begin van de kabinetsperiode zijn omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd, startend met het Regeerakkoord «Bruggen Slaan» tot aan het aanvullend pakket in 2013. De beleidspakketten leiden deze kabinetsperiode tot een verwachte verbetering van het EMU-saldo met 22 miljard euro in 2017.79
De meeste maatregelen uit het Regeerakkoord Rutte-Asscher en de begrotingsafspraken uit 2014 zijn inmiddels in wetgeving verankerd. In die gevallen gaat de aandacht volop naar de praktische uitvoering van de hervormingen. In slechts een klein aantal gevallen moeten de Staten-Generaal nog instemmen met de maatregelen. Het gaat dan om maatregelen die leiden tot een verwachte verbetering van het EMU-saldo van ongeveer 0,4 miljard euro in 2017.
Een uitgebreide inhoudelijke toelichting op de maatregelen uit de verschillende akkoorden staat in de departementale begrotingen. Het rijksbrede Wetgevingsprogramma, dat tegelijkertijd met de Miljoenennota aan de Tweede en de Eerste Kamer is verstuurd, biedt inzicht in de fase waarin de onderliggende wetgeving zich bevindt.
Figuur 3.4.1 Effect van kabinetsbeleid op uitgavenontwikkeling (index, 2006=100)
Bron: Ministerie van Financiën, CPB (Macro Economische Verkenning 2016)
De noodzaak voor de opeenvolgende kabinetten om in te grijpen in de overheidsuitgaven blijkt uit figuur 3.4.1. In de periode voor de crisis stegen de overheidsuitgaven mee met het bbp. De uitgaven van de overheid groeiden vanaf 2008 veel sneller dan de economie. Direct na het begin van de crisis besloot het toenmalige kabinet tot extra uitgaven om de economie te stimuleren, als onderdeel van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis. In Nederland werd bijvoorbeeld de oploop in de uitgaven aan de werkloosheidsuitkeringen buiten de uitgavenkaders geplaatst.
De economische crisis heeft lang nageijld in de overheidsuitgaven. Het bleek lastig om de uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Zonder kabinetsbeleid zou sprake zijn geweest van een structurele groei van de overheidsuitgaven ten opzichte van de economie. Ombuiging van het pad van de overheidsuitgaven is niet pijnloos en vergt offers.
Figuur 3.4.2 Ontwikkeling netto-uitgavenquote en lastenquote (in procenten bbp)
Bron: CPB (Macro Economische Verkenning 2016)
De uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote) stegen na 2008 met bijna 4,5 procent van het bbp, terwijl de inkomsten van de overheid als percentage van het bbp (de inkomstenquote) met ruim 1 procent daalden. Gevolg was een overheidstekort van 5,5 procent van het bbp in 2009. De daling van de overheidsuitgaven sinds het begin van de crisis is in figuur 3.4.2 zichtbaar in de daling van de uitgavenquote.
Mede dankzij de inspanningen van het kabinet is ook de schuld lager dan aan het begin van deze kabinetsperiode. Maar de schuld is nog steeds een flink stuk hoger dan voor het uitbreken van de crisis. Een jaar voor de recessie bedroeg de schuld nog 42,4 procent van het bbp. De Miljoenennota van 2009 sprak nog de verwachting uit dat de EMU-schuld zou dalen tot het laagste niveau sinds 1814.80 Nu, 7 jaar later, gaat de Miljoenennota ervan uit dat de schuld volgend jaar op 66,2 procent van het bbp uitkomt. De Schokproef Overheidsfinanciën in de Miljoenennota 2015 toonde dat bij een nieuwe grote macro-economische schok de overheidsschuld81 wel weer snel kan oplopen.82 Het is dus belangrijk om te blijven werken aan een structureel gezonde uitgangspositie van de overheidsfinanciën.83 Niet alleen door het begrotingstekort te beperken, maar ook door risico’s te reduceren en te beheersen. Hoofdstuk 4 van deze Miljoenennota gaat dieper in op de risico’s voor de overheidsfinanciën en het bijbehorende beleid.