Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op reële uitgavenkaders die voor de hele kabinetsperiode worden vastgesteld. Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenkader valt uiteen in drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Het kabinet toetst het verwachte uitgavenniveau aan het uitgavenkader dat het kabinet vooraf heeft afgesproken. Dat is de zogenoemde kadertoets. Als het uitgavenniveau hoger ligt dan het uitgavenkader, wordt het kader overschreden. Ligt het uitgavenniveau lager dan het uitgavenplafond, dan is sprake van een onderschrijding. Het uitgavenkader geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft dus niet maximaal benut te worden. Tabel 3.5.1 geeft voor het totaalkader en de verschillende deelkaders de overschrijdingen en onderschrijdingen ten opzichte van de Miljoenennota 2015.

Voor alle jaren tot en met 2017 sluit het totale uitgavenkader. Onderliggend laat het deelkader RBG-eng in enge zin voor alle jaren een overschrijding zien die oploopt tot 1,6 miljard euro in 2017. Deze overschrijding wordt gecompenseerd door een onderschrijding van zowel het kader SZA en het BKZ in alle jaren.

Macromutaties

De uitgavenkaders stellen een plafond aan het niveau van de overheidsuitgaven in reële termen, waardoor er geen sprake is van geldillusie87. Reële uitgavenkaders stellen een grens aan de loon- en prijsontwikkeling van de collectieve sector ten opzichte van de markt. Als de lonen en prijzen in de collectieve sector stijgen ten opzichte van de marktsector, dan zal dat moeten worden gecompenseerd door een lagere volumeontwikkeling. Dat voorkomt onbedoelde uitdijing, of bij dalende prijzen krimp, van de collectieve sector in reële termen. Een ander woord voor de relatieve prijsontwikkeling van de collectieve uitgaven is «ruilvoet». Ten opzichte van de raming bij de Miljoenennota 2015 stijgt de prijs van de markt minder sterk dan de lonen en prijzen van de collectieve sector. Hierdoor is een minder grote volumestijging van de collectieve uitgaven mogelijk dan waarmee bij het opstellen van Miljoenennota 2015 werd gerekend. Er is sprake van een ruilvoetverlies.

Het budget voor ontwikkelingssamenwerking HGIS is gekoppeld aan de ontwikkeling van het bni. In de meest recente MEV-raming van het CPB is het bni opwaarts bijgesteld in vergelijking met de MEV-raming van vorig jaar. Hierdoor wordt ook het budget voor HGIS opwaarts aangepast.

In de Voorjaarsraming van de Europese Commissie is de raming voor het bni geactualiseerd. Ook de raming voor de btw-afdracht en de traditionele eigen middelen zijn geactualiseerd. Daarnaast zijn enkele aanvullende begrotingen verwerkt. Per saldo leiden deze mutaties tot een neerwaartse bijstelling van de Nederlandse afdracht.

Bij Miljoenennota 2015 is een reservering aangemaakt voor de gevolgen van de bni-revisie op de EU-afdrachten. Het betreft een reservering voor de bronnenherziening en voor de invoering van ESA2010. Deze reservering is als eerste verlaagd naar aanleiding van de vorig jaar verschenen cijfers van Eurostat. Dit heeft het kabinet vermeld in de brief over de gevolgen van de macro-economische revisies voor de EU-afdrachten.88 Vervolgens heeft de Europese Commissie de bronnenherziening verwerkt in de Voorjaarsraming. Hierdoor kan de reservering verder neerwaarts worden bijgesteld. Als laatste is een nieuwe reservering aangemaakt voor de effecten van de CBS-bijstellingen over de jaren 2011–2014; dit is toegelicht in eerdere brieven.89

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringssystematiek ook door in het Gemeente- en Provinciefonds en het BTW-compensatiefonds (accres). In 2015 is sprake van een lagere loon- en prijsbijstelling, meevallers bij de dividenden van staatsdeelnemingen, en verschillende kasschuiven. Daarnaast zijn er hogere uitgaven aan migratie. Per saldo wordt het accres in 2015 neerwaarts bijgesteld. In 2016 geeft het Rijk extra geld uit aan de bovensectorale cao en aan de kinderopvangtoeslag. Mede hierdoor stijgt het accres in 2016. In 2017 slaat het accres weer om, onder andere door kasschuiven.

De totale winstafdracht van de Nederlandsche Bank (DNB) bestaat in 2015 uit meer vermogenswinsten dan geraamd. Vermogenswinst is niet relevant voor het uitgavenkader, waardoor voor dat kader een tegenvaller het resultaat is. Daarnaast zijn de rekeningen-courant en de deposito’s in omvang gestegen, waardoor de verwachte renteopbrengsten toenemen. Tot slot levert de aankoop van staatsobligaties in het kader van het kwantitatieve verruimingsprogramma (PSPP) van de ECB vanaf 2016 extra rente-inkomsten op.

Het dividend op de staatsdeelnemingen valt in 2015 mee. Dat komt doordat het dividend van Tennet, NS en Gasunie in 2014 hoger was dan verwacht.

Beleidsmatige mutaties

De ratificatie van het Eigenmiddelenbesluit in alle lidstaten wordt niet meer voorzien voor het einde van 2015. De jaarlijkse Nederlandse korting, die deel uitmaakt van het Eigenmiddelenbesluit, slaat daardoor in 2016 voor drie jaren neer (2014–2016). Per saldo leidt de vertraagde ratificatie van het Eigenmiddelenbesluit tot een tegenvaller van 1,8 miljard euro in 2015 en een meevaller van 1,8 miljard euro in 2016.

De terugbetaling van 460 miljoen euro als gevolg van de naheffing uit hoofde van de revisie van de Nationale Rekeningen wordt voor het einde van dit jaar geheel ontvangen in de kas.

Ten behoeve van het migratievraagstuk heeft het kabinet 110 miljoen euro beschikbaar gesteld voor opvang in de regio.

De raming voor de asielinstroom is voor 2015 naar boven bijgesteld. Dit leidt tot hogere asielopvangkosten bij het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA). De kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers uit ontwikkelingslanden worden toegerekend aan de officiële ontwikkelingshulp (ODA). Door de verhoogde raming van de asielinstroom neemt de toerekening aan ODA in 2015 ook toe. Dekking hiervoor is onder andere gevonden door het aanwenden van BNI-macromeevallers die via een kasschuif naar 2015 zijn gehaald.

Er zit ruimte in de tarieven die de Rijksgebouwendienst bij departementen in rekening brengt. De tarieven zijn verder verlaagd door gebruik te maken van langere afschrijvingstermijnen en de lagere rente. Deze ruimte wordt beschikbaar gesteld aan de departementen.

Uit de referentieraming voor leerlingen- en studentenaantallen blijkt dat het aantal leerlingen en studenten voor 2015 hoger is dan de in de begroting 2015 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) 2015 verwerkte aantallen. Vanaf 2016 komen de aantallen lager uit ten opzichte van de raming. Ook de raming studiefinanciering laat voor 2015 en 2016 een tegenvaller zien ten opzichte van de in de OCW-begroting verwerkte raming uit het voorjaar 2014. Vanaf 2017 slaat de raming om in een kleine meevaller.

Bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) treden vertragingsverliezen op als gevolg van vertraging van de invoering van de wetsvoorstellen «verhoging griffierechten», «stelselherziening rechtsbijstand» en «eigen bijdrage regelingen». De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) had ultimo 2014 een negatief eigen vermogen van 77 miljoen euro. Conform de regeling agentschappen zuivert het ministerie van VenJ het eigen vermogen van DJI aan.

De geraamde uitgaven aan huurtoeslag stijgen in 2015 en 2016. Dit komt door een groter dan geraamde toename van het aantal aanvragers, voornamelijk vanwege de slechte economische omstandigheden en een afname van het niet-gebruik. Vanaf 2017 zijn de uitgaven taakstellend naar beneden bijgesteld. Deze taakstelling is nog niet volledig beleidsmatig ingevuld. Hierover wordt in 2016 besloten, waarbij gebruik kan worden gemaakt van de uitkomsten van het IBO naar de sociale huursector.

De Belastingdienst investeert de komende jaren in personeel en materieel om de dienst efficiënter en effectiever te maken. Dit vergt een initiële investering in de jaren 2015–2019 en levert vanaf 2020 structureel een besparing op.

Bij het Ministerie van Financiën is sprake van een tegenvaller door uitvoeringsproblematiek bij met name de Belastingdienst. Het gaat onder andere om extra uitvoeringskosten vanwege nieuwe wet- en regelgeving, de bijdrage aan de generieke digitale infrastructuur en de nog niet ingevulde taakstelling door een vertraagde vereenvoudiging van fiscale wetgeving (het zogenaamde spoor II).

Het Openbaar Ministerie heeft een schikking getroffen met SBM Offshore. Dit levert meerjarig een meevaller op.

Het kabinet heeft besloten de veiligheidsketen op een aantal punten substantieel te versterken. Hierdoor kunnen de betrokken diensten en organisaties, ook bij voortzetting van het huidige dreigingsbeeld, de komende jaren doen wat nodig is om de jihadistische dreiging tegen te gaan. Het gaat om een pakket van in totaal 129 miljoen euro structureel, dat vanaf 2015 in een oplopende reeks wordt gerealiseerd.

Vanaf 2016 stelt het kabinet een bedrag van 500 miljoen euro, oplopend naar 750 miljoen euro in 2020, beschikbaar voor maatschappelijke prioriteiten. Een deel van deze middelen, zoals de intensiveringen op de defensiebegroting, vallen onder het kader RBG-eng en is apart toegelicht. Deze reeks «Maatschappelijke prioriteiten SZA en BKZ» in tabel 3.5.2 betreft het bedrag dat is toegevoegd aan het uitgavenkader voor de zorg (BKZ) en het uitgavenkader voor sociale zekerheid (SZA). De intensivering in de zorguitgaven betreft een kwaliteitsimpuls voor verpleeghuizen en investeringen in dagactiviteiten. Bij de sociale zekerheid worden de middelen ingezet voor extra opvang voor peuters, uitbreiding van het betaald kraamverlof voor partners en beschut werk.

Een deel van de middelen voor maatschappelijke prioriteiten wordt toegevoegd aan de begroting van het ministerie van Defensie. De budgetten worden verhoogd om de inzetbaarheid, geoefendheid en slagkracht van de krijgsmacht te versterken.

De recuperatieramingen van de exportkredietverzekeringen zijn naar boven bijgesteld. Een belangrijke reden hiervoor is het in 2014 gesloten schuldenakkoord tussen Argentinië en de Club van Parijs.90 Een substantieel deel van de opbrengsten komt toe aan de Nederlandse staat via de EKV-recuperaties.

Overheidswerkgevers en drie centrales van overheidspersoneel hebben een bovensectorale overeenkomst voor loonruimte in de publieke sector gesloten. Als onderdeel van deze afspraak stelt het kabinet 400 miljoen euro aanvullende arbeidsvoorwaardenruimte beschikbaar naast de reeds beschikbaar gestelde middelen en de extra 70 miljoen euro die departementen vrijmaken. De middelen tellen op tot een totaal van 1,3 miljard euro structureel. Samen met de aanpassing van de pensioenen is hierdoor een loonstijging mogelijk van 5,05 procent in 2016.

De post kasschuiven bestaat uit meerdere mutaties. Zo wordt voor een drietal projecten binnen het Infrastructuurfonds versneld een bijdrage van derden ontvangen. De projectuitgaven zijn pas in latere jaren voorzien. Het kasritme is aangepast om het budget meer in lijn te krijgen met de programmering. Bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wordt een deel van de verplichtingen aan vervoersbedrijven vooruitbetaald. Ook op andere begrotingen vinden (kleine) kasschuiven plaats.

De post overig bevat een aantal kleinere generale mutaties.

De verbeterde economische omstandigheden ten opzichte van de Miljoenennota 2015 zorgen voor lagere werkloosheidsuitgaven. Hiertegenover staat een ruilvoettegenvaller: de «prijs Nationale Bestedingen» is sterk neerwaarts bijgesteld terwijl de indexatie van de uitgaven onder het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) licht naar beneden is bijgesteld.

Op basis van uitvoeringsinformatie van de Belastingdienst is de raming van de uitgaven aan de kinderopvangtoeslag naar beneden bijgesteld. De effecten van de eerdere bezuinigingen in de kinderopvang en de economische crisis blijken groter dan eerder gedacht. Uit uitvoeringsinformatie van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) blijkt dat het aantal mensen dat recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering hoger is dan eerder gedacht. Daarnaast zijn meer mensen volledig duurzaam arbeidsongeschikt. Dit leidt tot een opwaartse bijstelling van de uitgaven aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Op basis van uitvoeringsinformatie van de Belastingdienst is de raming van de uitgaven aan het kindgebonden budget naar beneden bijgesteld. Er zijn minder alleenstaande ouders dan eerder gedacht. Verder zijn de uitgaven aan de AOW opwaarts bijgesteld. Het aantal mensen met een AOW-uitkering stijgt als gevolg van de gestegen levensverwachting.

Het kindgebonden budget wordt verhoogd voor derde en volgende kinderen vanaf 2016. Ook wordt in 2016 het kindgebonden budget voor het tweede kind eenmalig verhoogd. Daarnaast is de invoering van de kostendelersnorm AOW uitgesteld tot 1 januari 2018. Dit wordt volledig gedekt binnen het SZA-kader. De post overige bevat met name kasschuiven, bijstellingen van de opbrengst van eerder getroffen maatregelen en mutaties als gevolg van nieuwe uitvoeringsinformatie.

Verder is in het kader van het 5 mld. pakket om de lasten op arbeid te verlagen besloten de kinderopvangtoeslag te verhogen. De totale intensivering bedraagt 0,3 mld.

De onderschrijding van het Budgettair Kader Zorg (BKZ) is toegenomen ten opzichte van de vorige Miljoenennota en bedraagt 1,5 miljard in 2017. De toename van de totale kaderonderschrijding is het saldo van een ruilvoettegenvaller, diverse uitvoeringsmutaties en beleidsmatige mutaties.

De totale ruilvoettegenvaller komt uit op 0,3 miljard euro in 2015 oplopend tot 0,5 miljard euro in 2017.

De uitvoeringsmutaties volgen uit nieuwe gegevens van het Zorginstituut Nederland (ZIN) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) (onderschrijding 0,4 miljard euro). Met name lagere uitgaven aan geneesmiddelen leidden tot onderschrijdingen. Verlopen patenten en het door zorgverzekeraars gevoerde preferentiebeleid drukten de gemiddelde prijzen van geneesmiddelen. Daarnaast groeide het aantal uitgegeven geneesmiddelen minder dan verwacht. Ook bij de hulpmiddelen, geriatrische revalidatiezorg en grensoverschrijdende zorg deden zich onderschrijdingen voor.

De opbrengst van het eigen risico in de Zvw is lager dan eerder geraamd. Dit wordt veroorzaakt door nominale ontwikkelingen en de doorwerking van de lagere Zvw-uitgaven.

Op basis van de realisatiecijfers over 2014 van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voor zowel de zorg in natura als het pgb vindt er een herverdeling plaats over de verschillende domeinen binnen de hervorming langdurige zorg. Per saldo levert dit een meevaller op.

Daarnaast was er een aantal beleidsmatige mutaties dat grotendeels in voorjaarsnota 2015 is verwerkt. Zo was de toestroom van budgethouders pgb hoger dan verwacht. Dit knelpunt is geredresseerd via ramingsbijstellingen (zoals een andere toedeling van de groeiruimte tussen pgb en ZIN alsmede veronderstellingen over gebruik). Er is ook ruimte ontstaan door het verschil tussen de oorspronkelijk beschikbaar gestelde middelen voor de curatieve zorg (groeiruimte) en de in de verschillende zorgakkoorden gemaakte afspraken over de toegestane groei in die sectoren. Het tempo van het zogenoemde extramuraliseren (langer thuis blijven wonen met zorg aan huis) is lager dan verwacht en heeft geleid tot een vertraging van de eerder ingeboekte besparing.

Daarnaast zijn er diverse kleinere ruimteposten, tegenvallers en intensiveringen.

In het Financieel Beeld Zorg in de begroting van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport is een nadere toelichting op alle genomen maatregelen opgenomen.

Box 3.5.1: Manoeuvreerruimte overheid bij nieuwe schok

Hoe weerbaar is een economie als deze geconfronteerd wordt met een negatieve schok? En in hoeverre kan de overheid een nieuwe schok opvangen? De Schokproef Overheidsfinanciën leerde vorig jaar al dat de overheidschuld bij een nieuwe economische schok tot boven de 100 procent van het bbp uit kan stijgen.91 The Economist concludeert dat ontwikkelde economieën bij een volgende crisis weinig wapens in hun arsenaal meer beschikbaar hebben.92 De inzetbaarheid van beleidsinstrumenten wordt ingeperkt door de omvang van het overheidstekort, de staatsschuld inclusief de verstrekte garanties en de rentestand. Dit bepaalt de manoeuvreerruimte van de overheid of, zoals The Economist het noemt, de «wriggle room».

Bij een economische verslechtering lopen de belastingontvangsten terug, terwijl de uitgaven aan met name werkloosheidsuitkeringen stijgen. Als de economie weer aantrekt, gebeurt het omgekeerde en verbetert het saldo weer: de zogenoemde automatische stabilisatie. Als het EMU-saldo tegen de Europese grenzen aanloopt, beperkt dit de mogelijkheden voor automatische stabilisatie. Bij een sterke negatieve schok kan de overheid genoodzaakt zijn in te grijpen om nog grotere economische en financiële schade te voorkomen. De redding van banken tijdens de crisis is hier een uiterst voorbeeld van. Deze interventies laten de staatsschuld oplopen. De overheid kan ook indirect ingrijpen door garanties af te geven: zie paragraaf 4.2. Maar de mogelijkheden om de staatsschuld en garanties te laten stijgen zijn niet oneindig. Uiteindelijk hebben ze een negatief effect op de kredietwaardigheid van de overheid en kunnen daardoor de rente op de staatsschuld laten stijgen. Een beleidsmatige rentedaling door de centrale bank kan verlichting bieden. Lagere rente-uitgaven verbeteren immers het overheidstekort. Bovendien kan een lagere rente de kredietverlening bevorderen, en daarmee de economische groei. De Europese Centrale Bank is verantwoordelijk voor het monetaire beleid in de eurozone. De overheid kan alleen zorgdragen voor haar kredietwaardigheid, zodat de rentekosten niet stijgen.

De crisis heeft de manoeuvreerruimte van de overheid zeer beperkt (zie figuur 3.5.1). Het EMU-saldo van – 1,5 procent van het bbp in 2016 geeft beperkte ruimte om de overheidsuitgaven te verhogen als zich een nieuwe schok voordoet, in tegenstelling tot de situatie in 2007, toen de overheid nog een overschot van 0,2 procent van het bbp kende. Ook de staatsschuld is verslechterd sinds 2007 en ligt met 66,2 procent van het bbp in 2016 boven de SGP-limiet van 60 procent van het bbp. Veel ruimte voor een renteverlaging, die de kredietverlening verder zou kunnen stimuleren, is er ook niet; de tienjaarsrente raamt het CPB voor volgend jaar op 0,9 procent tegen 4,3 procent in 2007. De manoeuvreerruimte van de overheid en de centrale bank is dus sinds 2007 onmiskenbaar afgenomen.

Figuur 3.5.1: Indicatoren manoeuvreerruimte

Bron: Ministerie van Financiën en ECB

In het inkomstenkader worden alle beleidsmatige wijzigingen in tarieven en grondslagen van de belastingen en premies vastgelegd. Dit in tegenstelling tot zogenoemde endogene ontwikkelingen; dit zijn met name lagere of hogere overheidsinkomsten als gevolg van de economische ontwikkelingen.

Over de gehele kabinetsperiode neemt de cumulatieve lastenmutatie af van 18,2 miljard euro naar 13,5 miljard euro. Deze daling wordt veroorzaakt door het pakket van 5 miljard euro aan lastenverlichting op arbeid.

In 2016 dalen de lasten ten opzichte van 2015 met 1,4 miljard euro. Afgelopen jaar werd nog uitgegaan van een lastenverzwaring van 3,6 miljard euro in 2016. Het verschil is grotendeels het gevolg van de lagere lasten op arbeid. Ook laten de zorgpremies een incidentele lastenverlichting zien in 2016. Dit zorgt voor een spiegelbeeldige lastenverzwaring in 2017. Tabel 3.5.5 geeft de stand van het inkomstenkader weer.

De nominale premie voor de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de inkomensafhankelijke bijdrage (IAB) stijgen minder dan waar in de Miljoenennota 2015 vanuit is gegaan. Dit zorgt voor een lastenverlichting. Conform de begrotingsregels wordt dit gecompenseerd met een lastenverzwaring. Voor werkgevers leidt dit tot een stijging van de Aof-premies. Bij burgers zorgt deze lastenverzwaring voor een beperking van de verlaging van het tarief tweede en derde schijf. De incidentele lastenverlichting als gevolg van de lager dan verwachte zorgpremies wordt conform de begrotingsregels niet gecompenseerd. Dit zorgt voor een incidentele lastenverlichting van ongeveer 1,3 miljard euro in 2016. Deze lastenverlichting komt ten goede aan burgers en bedrijven.

Vorig jaar is bij Miljoenennota een reservering opgenomen van 0,3 miljard euro voor lastenverlichting voor bedrijven. Deze reservering is bij augustusbesluitvorming dit jaar ingevuld met een aantal maatregelen. In 2016 wordt er onder meer extra budget toegevoegd aan de nieuwe geïntegreerde regeling van de afdrachtsvermindering speur- en ontwikkelingwerk (S&O) en de Research- en Developmentaftrek (RDA). Hiermee wordt de taakstelling als gevolg van de regeerakkoordafspraak ‘boetes marktwerking’ teruggedraaid.

De Milieu-investeringsaftrek (MIA) en willekeurige afschrijving milieu-investeringen (Vamil) worden in 2016 en 2017 met 6 miljoen euro verhoogd en structureel met 8 miljoen euro. Hiermee kunnen bedrijven fiscaal voordelig investeren in milieuvriendelijke technieken. Per 2017 wordt 50 miljoen euro gereserveerd voor een faciliteit voor stimulering van start-ups en het midden- en kleinbedrijf (mkb). Komend jaar wordt concrete vormgeving uitgewerkt waarbij zal worden getoetst op effectiviteit, uitvoerbaarheid, en Europeesrechtelijke houdbaarheid.

Naast de enveloppe lastenverlichting bedrijfsleven is een aantal andere maatregelen verwerkt in het inkomstenkader. Dit zijn onder meer de maatregelen uit het Belastingplan, de fiscale verzamelwet en andere fiscale maatregelen. Onderdeel hiervan is de aanpassing van de schenkbelasting.

Het inkomstenkader wordt aangepast voor de maatregelen van 5 miljard euro voor de verlaging van de lasten op arbeid en in 2016 ook voor het koopkrachtpakket. Deze maatregelen voor lastenverlichting op arbeid worden toegelicht in box 1.1.1. Het koopkrachtpakket wordt nader toegelicht in box 1.3.4. Het inkomstenkader wordt aangepast met 4,7 miljard euro. Onderdeel van het 5-miljardpakket is een verhoging van de kinderopvangtoeslag met 0,3 miljard euro. Dit is een uitgavenmaatregel en wordt om die reden niet in het inkomstenkader verwerkt.