Uitleg inkomstenkader

In het Regeerakkoord en de Startnota zijn de financiële afspraken en het begrotingsbeleid van het kabinet vastgelegd. Het inkomstenkader speelt een belangrijke rol binnen het begrotingsbeleid. Om de lastendruk voor burgers en bedrijven te beheersen, wordt bij het Regeerakkoord een pad afgesproken voor de beleidsmatige lastenontwikkeling, die in de Startnota voor de duur van de kabinetsperiode in het inkomstenkader wordt vastgelegd.

Gedurende de kabinetsperiode kunnen er om verschillende redenen wijzigingen optreden in het inkomstenkader:

1. Nieuw beleid dat van na het Regeerakkoord dateert (tariefs- dan wel grondslagwijzigingen). Bij additionele lastenverlichting is compenserende lastenverzwaring nodig, en vice versa.

2. Zorgpremies (de nominale premie en de iab-premie) zijn inkomstenkaderrelevant. Fluctuaties in zorgpremies hebben in de huidige systematiek geen gevolgen voor het EMU-saldo, omdat zowel de zorguitgaven als zorgpremies zijn ingekaderd en de uitgaven voor de Zvw lastendekkend zijn gefinancierd. Een voorbeeld illustreert dit. Stel dat zich een meevaller voordoet in de zorguitgaven. Dit geeft ruimte binnen de uitgavenplafonds, die mag worden ingezet voor uitgaven elders. Per saldo worden de totale uitgaven daarmee niet lager. Tegelijkertijd leiden de lagere uitgaven automatisch tot lagere zorgpremies vanwege de lastendekkende financiering van de zvw, waardoor de inkomsten dus wel afnemen. Om de inkomsten op peil te houden, is dan een compenserende lastenverzwaring nodig. Per saldo is het effect op het EMU-saldo dan nul. Incidentele wijzigingen in de premies die onder meer het gevolg zijn van het wegwerken van tekorten en overschotten in het zorgverzekeringsfonds en het verschil tussen de VWS-raming en de door verzekeraars vastgestelde nominale premie worden niet binnen het inkomstenkader gecompenseerd. Ook worden wijzigingen in de ZVW-premiegrondslag nadat de hoogte van de zorgpremies eenmaal is vastgesteld niet gecompenseerd binnen het inkomstenkader.

3. Maatregelen uit het Regeerakkoord en nieuwe maatregelen die onderdeel uitmaken van het inkomstenkader worden, voordat ze worden omgezet in wetgeving, eenmaal opnieuw geraamd (‘herijkt’). Het CPB certificeert deze herijkte raming. Zo wordt geborgd dat in de wet een zo goed mogelijke raming van de maatregel staat. Eventuele verschillen tussen de oorspronkelijke raming en de herijkte raming moet volgens de begrotingsregels binnen het inkomstenkader worden gecompenseerd.

Het inkomstenkader beheerst alleen de beleidsmatige ontwikkeling van de lasten. Wijzigingen in de beleidsmatige lastenontwikkeling moeten gecompenseerd worden met tegengestelde lastenmaatregelen om te borgen dat de totale beleidsmatige ontwikkeling van de lastendruk gelijk blijft aan wat bij het Regeerakkoord en Startnota was voorgenomen.

Verschillen in de (geraamde) belasting- en premiekomsten die niet het gevolg zijn van hierboven genoemde oorzaken, maar veroorzaakt worden doordat de conjunctuur zich anders ontwikkelt dan verwacht ten tijde van de Startnota, lopen in het saldo. Een toename van de werkgelegenheid bijvoorbeeld leidt tot hogere inkomsten uit de inkomstenbelasting en hoeft niet gecompenseerd te worden binnen het inkomstenkader.

Stand inkomstenkader bij Startnota

Bij Startnota is een pad afgesproken voor de beleidsmatige lastenontwikkeling voor deze kabinetsperiode, die alle beleidsmatige aanpassingen in collectieve lasten (tariefs- dan wel grondslagwijziging) bevat, als ook budgettaire veranderingen in zorgpremies (die vanwege het verplichte karakter van de zorgverzekering tot ook inkomstenkaderrelevant zijn) en de zorgtoeslag. De beleidsmatige lastenontwikkeling in de periode 2018 tot en met 2021 wordt bepaald door het basispad, dat bestaat uit maatregelen van eerdere kabinetten, en het effect van het Regeerakkoord. Het basispad bestaat uit een beleidsmatige lastenverzwaring van €9 mld over de kabinetsperiode. De lastenverzwaring in het basispad komt voornamelijk door maatregelen van vorige kabinetten en doordat stijgende zorgkosten leiden tot hogere zorgpremies. De maatregelen van het Regeerakkoord leiden tot een lastenverlichting van €6,5 mld ten opzichte van dit basispad. Inclusief basispad zouden de beleidsmatige lasten deze kabinetsperiode met €3,4 mld toenemen.

Veranderingen inkomstenkader sinds Miljoenennota 2019

- Vorig jaar bij Miljoenennota 2019 is het inkomstenkader gesloten. Daarmee sloot de beleidsmatige lastenontwikkeling deze kabinetsperiode weer aan bij het pad van de Startnota (zie tabel 3.1).1 Sindsdien zijn er verschillende afwijkingen in het inkomstenkader geweest. Tabel 3.1 geeft een overzicht van deze afwijkingen, onderverdeeld in zes pakketten.

- Bij het Klimaat- en Pensioenakkoord en bij het lastenverlichtingspakket huishoudens augustus is gekozen voor een kadercorrectie. Hierdoor stijgen de beleidsmatige lasten deze kabinetsperiode minder dan bij Startnota beoogd (€1 mld in plaats van €3,4 mld). Voor de overige pakketten is het inkomstenkader gesloten.

Hieronder worden de zes verschillende afwijkingen in het kader verder toegelicht.

(1) Gevolgen Klimaatakkoord en Pensioenakkoord voor inkomstenkant

Op 28 juni heeft het kabinet het Klimaatakkoord gepresenteerd. Dit Klimaatakkoord bevatte veel maatregelen aan de lastenkant. In juli van dit jaar is er een overzicht gestuurd van de maatregelen uit het Klimaatakkoord.2 Toen is toegezegd bij Miljoenennota 2020 terug te komen op de invulling van de dekkingsbronnen van de lastenmaatregelen uit het Klimaatakkoord.

De lastenmaatregelen uit het Klimaatakkoord worden gedekt door een verhoging van de 3e en 4e schijf van de ODE (opbrengst €440 mln in 2020, €483 mln in 2021, oplopend tot €624 mln in 2030), een verhoging van de overdrachtsbelasting van niet-woningen van 6% naar 7% (€297 structureel vanaf 2021), het vervallen van de dekking CO2-minimumprijs (€236 mln structureel vanaf 2022) en incidenteel €305 mln dekking vanuit de uitgavezijde in 2020 (waar een kadercorrectie voor is toegepast).

Voor het resterende dekkingstekort aan de inkomstenkant deze kabinetsperiode is gezamenlijk met een dekkingstekort a.g.v. het dit jaar gesloten pensioenakkoord voor deze kabinetsperiode een kadercorrectie toegepast van €0,6 mld. Hier is voor gekozen omdat het gaat om structurele hervormingen en er daarnaast sprake is van additionele inkomsten na de kabinetsperiode.

(2) Lagere zorgpremies (aanpassing tussen MN2019 en MN2020)

De raming van de zorgpremies in de ZvW in de periode 2018–2021 is neerwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2019, voornamelijk als gevolg van lagere zorgkosten. De premies zijn immers kostendekkend. Dit zorgt voor een lastenverlichting voor burgers en bedrijven van € 1,1 mld deze kabinetsperiode, welke volgens de begrotingsregels gedekt moet worden met compenserende maatregelen.

(3) Nieuwe maatregelen en herijkingen

Naast bovengenoemde pakketten zijn er sinds Miljoenennota 2019 tal van maatregelen genomen met gevolgen voor het inkomstenkader. Het gaat hier onder meer om de opbrengst van de accijnsverhoging uit het preventieakkoord (opbrengst €170 mln deze kabinetsperiode), en een herijking van de minimumkapitaalregeling ten opzichte van MN2019 (opbrengst €120 mln deze kabinetsperiode). Ook is afgesproken dat in het kader van het Pensioenakkoord €200 mln aan de inkomstenkant moest worden gedekt. Per saldo leiden al deze maatregelen tot meer lastenrelevante inkomsten van €0,1 mld deze kabinetsperiode.

(4) Additionele maatregelen om aan te sluiten bij verlaging energiebelasting uit Klimaatakkoord

Na het herijken van de maatregelen uit het Klimaatakkoord bleek dat het belastingdeel van de energierekening van burgers minder hard daalde dan eerder door het kabinet is toegezegd. Om aan te sluiten bij de eerder gecommuniceerde verlaging van het belastingdeel van de energierekening zijn daarom aanvullende maatregelen noodzakelijk. De kosten hiervan bedragen €0,2 mld.

(5) Dekking bovenstaand tekort door verhoging tarief eerste schijf en aof-premie

In augustus is besloten het tekort in het inkomstenkader als gevolg van de bovenstaande pakketten te dekken door het tarief eerste schijf deze kabinetsperiode te verhogen met €0,5 mld en de aof-premie te verhogen met €0,7 mld. Er is besloten om op jaarbasis het inkomstenkader niet volledig te sluiten.

(6) Pakket lastenverlichting huishoudens augustus

In augustus is besloten tot een additioneel lastenverlichtingspakket voor huishoudens. In onderstaande tabel staan deze maatregelen, daaronder een toelichting per maatregel. De lastenverlichting voor huishoudens is deels gedekt door een lastenverzwaring bij bedrijven. Voor het overige dekkingstekort van €1,6 mld deze kabinetsperiode en €2,2 mld structureel is ervoor gekozen om een kadercorrectie toe te passen. De lastenverlichting gaat namelijk gepaard met een hervorming: het verkleinen van het verschil in fiscale behandeling tussen vaste werknemers en zzp’ers.

1a Lastenverlichting naar voren halen (van 2021 naar 2020).

Invoering tweeschijvenstelsel per 2020 en extra verhoging van de algemene heffingskorting in 2020.

1b Uitstel verlaging Vpb 2020 (hoog) met een jaar

De beoogde verlaging van het hoge Vpb-tarief in de vennootschapsbelasting (Vpb) in 2020 wordt een jaar uitgesteld. Daardoor blijft het tarief in 2020 25%.

2a Zorgtoeslag verhogen met € 185 mln.

2b Dekken door tarief eerste schijf (TES) te verhogen met € 185 mln.

Om de verlaging van de zorgtoeslag te dekken wordt het nieuwe tarief eerste schijf verhoogd met 0,05%-punt.

3a & 3b lastenverlichting via algemene heffingskorting (AHK) en tarief eerste schijf

Het nieuwe tarief eerste schijf (TES) komt hiermee in 2021 uit op 37,10% en de algemene heffingskorting op maximaal €2.801 (dat is € 81 hoger t.o.v. het basispad).

3c VPB hoog 1,2%-punt minder verlaagd in 2021

Het hoge vpb-tarief wordt in 2021 met 1,2%-punt minder verlaagd, waarmee het hoge vpb-tarief structureel uitkomt op 21,7%.

3d Grondslagverbredingsmaatregelen bedrijven

Er worden twee grondslagverbredende maatregelen genomen in de Vpb:

- Innovatiebox: Verhogen van het effectieve tarief van de innovatiebox van 7% naar 9%.

3e Afschaffen betalingskorting Vpb

Vennootschappen die de Vpb-aanslag in één keer vooruitbetalen in plaats van in termijnen krijgen een korting, gebaseerd op de invorderingsrente, nu 4%. Dit is veel hoger dan de marktrente, waardoor dit een voordelige regeling voor bedrijven is. Afschaffen levert € 160 mln. per jaar op.

4 Verkleinen verschil zzp’ers met werknemers

5 Verhuurderheffing: heffingsvermindering nieuwbouw

In de verhuurderheffing wordt een structurele heffingsvermindering van € 100 mln. per jaar opgenomen voor nieuwbouw van woningen in regio’s waar de druk op de woningmarkt het grootst is. Daarmee ontstaat meer financiële ruimte om te investeren in nieuwbouw van huurwoningen.

Overige kadercorrecties inkomstenkant

Sinds MN2019 is er naast bovenstaande maatregelen en kadercorrecties ook besloten tot het nemen van een aantal andere kadercorrecties. In tabel 3.3 staat een overzicht hiervan. In het kader van schuiven tussen fondsen en sociale premies zijn er enkele kadercorrecties geweest. Omdat besloten is enkele uitgavenmaatregelen die samenhangen met loondoorbetaling bij ziekte uit het regeerakkoord terug te draaien is ook besloten dat de daaraan gekoppelde sociale premies te verlagen. Hiervoor was een kadercorrectie aan zowel de inkomsten als de uitgavenzijde nodig. In het kader van de samenhang tussen de compensatie transitievergoeding en de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren is besloten tot een schuif tussen de aof-premie en awf-premie om ook overheidswerkgevers mee te laten betalen. In het kader hiervan is ook een kadercorrectie toegepast.

Daarnaast is (naast de in tabel 3.1 getoonde kadercorrectie Klimaatakkoord en Pensioenakkoord ) besloten tot enkele andere kadercorrecties bij het Klimaatakkoord waarbij het een schuif tussen inkomsten en uitgaven betreft (hoewel niet getoond in de tabel, vinden er ook na de kabinetsperiode schuiven plaats). Tot slot zijn er enkele overige kadercorrecties genomen: door het uitstel van de scholingsaftrek is er zowel aan de inkomsten als uitgaven een kadercorrectie genomen; hetzelfde geldt voor het terugdraaien van het afschaffen van de salderingsregeling. Daarnaast is er besloten tot kadercorrectie aan zowel de inkomsten- als uitgavenzijde in het kader van het invoeren een tijdelijke categorie voor milieu-investeringen in de MIA.