4.1 Inleiding

Deze bijlage bevat een toelichting op de raming van de belasting- en premieontvangsten van het Rijk en de Sociale fondsen. Om inzicht te geven in de ontwikkeling van het totale ontvangstenbeeld worden de belastingen- en premieontvangsten (in het vervolg: ‘de ontvangsten’) gezamenlijk gepresenteerd. Net als in hoofdstuk 2 van deze Miljoenennota wordt de ontwikkeling van de verschillende belastingsoorten op EMU-basis toegelicht. Vanzelfsprekend zijn voor het EMU-saldo de belastingen en premies volksverzekeringen op EMU-basis relevant. In overeenstemming met de Comptabiliteitswet worden de belastingontvangsten op kasbasis getoond in de tabellen in bijlage 5. De ramingen voor de premieontvangsten komen overeen met de ramingen in de begrotingen van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Begroting XV) en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Begroting XVI).

In paragraaf 4.2 wordt de raming van de totale ontvangsten weergegeven. De ontwikkeling in 2023 en 2024 ten opzichte van het jaar ervoor wordt op hoofdlijnen besproken. Vervolgens worden in paragraaf 4.3 de ramingen van de ontvangsten van 2023 (de Vermoedelijke Uitkomsten) vergeleken met de stand van de Miljoenennota 2023, waarbij de belangrijkste ramingsbijstellingen worden toegelicht. Paragraaf 4.4 bevat vervolgens een toelichting op de raming van 2024 (de Ontwerpbegroting), onderverdeeld naar endogene ontwikkeling en beleidsmaatregelen. Paragraaf 4.5 gaat over de bijstellingen van het ramingsmodel (‘expert opinion’). Paragraaf 4.6 presenteert de meerjarige ontvangstenraming tot en met 2028. Tot slot geeft paragraaf 4.7 een gedetailleerd overzicht van de raming van de ontvangsten voor 2023 en 2024. Voor een toelichting op de methodiek achter raming van de belastingen wordt verwezen naar bijlage 5 van deze Miljoenennota.

4.2 Ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2023 en 2024

Het Rijk realiseert in 2023 naar verwachting in totaal 34,6 miljard euro meer ontvangsten dan in 2022. Dit is te zien in tabel 4.2.1. De toename komt voor 30,6 miljard euro door de positieve endogene ontwikkeling van de ontvangsten. De endogene ontwikkeling hangt samen met economische ontwikkelingen, zoals (het herstel na) de coronacrisis en met de inflatie. De economische ontwikkeling wordt zichtbaar in de ontwikkeling van de waarde van het bbp (7,3% in 2023). Daarnaast leiden beleidsmaatregelen in totaal tot 4,0 miljard euro hogere ontvangsten vergeleken met 2022.

In 2024 groeien de ontvangsten verder door met 16,5 miljard euro. De beleidsmatige mutatie is 4,2 miljard euro opwaarts. De economische ontwikkelingen hebben in 2024 een opwaarts effect op de ontvangsten met 12,3 miljard euro.

4.3 De belasting- en premieontvangsten in 2023

In tabel 4.3.1 wordt de nieuwe raming voor 2023 vergeleken met de oorspronkelijke stand van de Miljoenennota 2023. De nieuwe raming voor 2023 is gebaseerd op het macro-economisch beeld conform de MEV 2024 van het CPB en de gerealiseerde ontvangsten tot en met juli 2023. Ten opzichte van de Miljoenennota 2023 is de raming van de ontvangsten per saldo 20,0 miljard euro opwaarts bijgesteld.

De raming uit de Miljoenennota 2023 is gebaseerd op de beleidsuitgangspunten zoals die destijds golden. Na het opstellen van de Miljoenenota zijn er nog enkele wijzigingen in het fiscale beleid voor 2023 doorgevoerd. Tabel 4.3.2 geeft een overzicht van deze beleidsmutaties, die gezamenlijk leiden tot circa 1,3 miljard euro lagere ontwikkeling van de ontvangsten.3

Het totale verschil tussen de oorspronkelijke begroting en de vermoedelijke uitkomsten dat niet aan beleid toe te schrijven is, bedraagt daardoor circa 21,3 miljard euro. Dat hangt ten eerste samen met de doorwerking van de 16,3 miljard euro hoger dan verwachte belastingontvangsten in 2022, die de basis vormen van de raming voor 2022. Deze zijn toegelicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2022.4 Daarnaast is sprake van een grotere groei van de ontvangsten door economische factoren die zich in 2023 anders ontwikkelen dan vorig jaar werd verwacht. Zo is de geraamde waardeontwikkeling van het bbp hoger dan bij de Miljoenennota 2023 (7,3 procent ten opzichte van 6,5 procent). Hetzelfde geldt voor de groei van de contractlonen (5,8 procent ten opzichte van 3,6%). Daarnaast zit een belangrijkse specifieke verklaring in de vennootschapsbelasting (zie toelichting hieronder).

De raming van de indirecte belastingen is met 2,0 miljard euro opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2023. De belangrijkste verklaring is de hogere belasting op milieugrondslag. Dit kent een beleidsmatige verklaring zoals toegelicht in tabel 4.3.2. In plaats van een verlaging van de energiebelasting is gekozen voor het instellen van een prijsplafond. Hier tegenover staat een neerwaartse mutatie in de overdrachtsbelasting. Dit komt doordat de huizenmarkt sneller is afgekoeld dan geraamd.

De ontvangsten uit de directe belastingen en premies volksverzekeringen zijn voor 2023 met 16,1 miljard euro opwaarts bijgesteld ten opzichte van de Miljoenennota 2023. Dit komt grotendeels door 9,8 miljard euro hogere ontvangsten in de vennootschapsbelasting (vpb). Ook in 2022 was sprake van een grote meevaller in de ontvangsten van de vennootschapsbelasting, zoals toegelicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2022. De vpb-ontvangsten in een EMU-jaar hebben in de praktijk betrekking op verschillende winstjaren. Vooral de winsten over 2022 lijken in 2023 nog te leiden tot extra ontvangst in 2023. Voor een belangrijk deel zijn deze winsten afkomstig uit de energiesector en houden zij verband met de hoge gasprijzen in dat jaar.

Ten slotte komt de raming voor de premies werknemersverzekeringen 1,8 miljard euro hoger uit dan bij de Miljoenennota 2023.

4.4 De belasting- en premieontvangsten in 2024

In figuur 4.4.1 zijn de geraamde ontvangsten voor 2024 opgenomen.

Figuur 4.4.1 Raming belasting- en premieontvangsten 2024

Tabel 4.4.1 geeft een overzicht van de ontwikkeling van de geraamde ontvangsten in 2024. Hierbij wordt per belastingsoort onderscheid gemaakt tussen het effect van fiscale beleidsmaatregelen op de ontwikkeling van de ontvangsten van 2023 naar 2024 en de endogene ontwikkeling. Dat is de ontwikkeling van de ontvangsten die samenhangt met macro-economische ontwikkelingen.

In 2024 bedragen de ontvangsten naar verwachting 402,9 miljard euro. Ten opzichte van de geraamde ontvangsten voor 2023 stijgen de ontvangsten in 2024 daarmee met 16,5 miljard euro. De verwachte endogene groei van de ontvangsten in 2024 bedraagt 12,3 miljard euro (3,2 procent). Beleidsmaatregelen zorgen voor 4,2 miljard euro hogere ontvangsten in 2024 ten opzichte van het jaar daarvoor. Het gaat zowel om maatregelen die het kabinet met deze Miljoenennota voorstelt als om maatregelen waartoe dit kabinet en vorige kabinetten eerder hebben besloten. De volgende paragrafen gaan verder in op de endogene als de beleidsmatige ontwikkeling.

4.4.1 Endogene ontwikkeling belasting- en premieontvangsten 2024

De endogene ontwikkeling van de ontvangsten wordt toegelicht aan de hand van de relevante economische indicatoren zoals deze geraamd zijn in de Macro Economische Verkenning 2024. Voor 2024 verwacht het Centraal Planbureau (CPB) een waardeontwikkeling van het bbp van 4,9 procent. De endogene groei van de totale belasting- en premieontvangsten in 2024 blijft daar met 3,2 procent wat bij achter.

De endogene groei van de ontvangsten uit de indirecte belastingen in 2024 bedraagt 4,0 procent. De belangrijkste bijdrage hieraan is de verdere groei van de btw, die veruit het grootste budgettaire aandeel heeft in de indirecte belastingen. Een opvallende ontwikkeling is zichtbaar in de overdrachtsbelasting (groei van 13,8 procent). Voor de overdrachtsbelasting geldt dat het niveau van de belastingopbrengst nog altijd veel lager is dan in 2022 (toen 4,6 miljard euro). Er is dus slechts sprake van gedeeltelijk herstel. Voor een aantal indirecte belastingen wordt een stevige groei geraamd (bijvoorbeeld belasting op milieugrondslag, BPM en motorrijtuigenbelasting). Dit komt doordat de tarieven voor deze belastingen in 2024 worden geïndexeerd met de tabelcorrectiefactor. Met enige vertraging leidt de hoge inflatie dus ook voor deze belastingen tot een stijgende opbrengst.

Bij de directie belastingen en premies volksverzekeringen is de endogene groei beperkt (0,3%). Ten eerste valt de beperkte groei van de loon- en inkomensheffing op. Hier geldt dat de tabelcorrectiefactor in 2024 juist leidt tot een lagere groei van de opbrengst, bijvoorbeeld omdat het voordeel dat uitgaat van de arbeidskorting wordt geïndexeerd. Dat er toch sprake is van endogene groei, komt vooral omdat de lonen in 2024 naar verwachting relatief sterk stijgen. Verder gaat de raming uit van een endogene krimp van de vennootschapsbelasting. Hier speelt met name een rol dat de hoge winsten in de energiesector die in 2023 tot extra ontvangsten leidden zich waarschijnlijk niet gaan herhalen. De gasprijzen zijn namelijk weer gedaald. Overigens geldt dat de raming van de ontvangst van de vennootschapsbelasting sterk onzeker is. De opbrengst lijkt sinds 2019 sterker gegroeid dan de onderliggende winsten. Onduidelijk is of hierbij sprake is van een strcutrele verandering of een tijdelijk effect.

De ontvangsten uit de premies werknemersverzekeringen – waar ook de zorgpremies onder vallen – nemen endogeen met 8,4 procent toe in 2024. Onderliggend gaat het om een positieve ontwikkeling van de grondslag door met name hogere lonen, net zoals bij de loonheffing.

4.4.2 Het effect van beleidsmaatregelen op de belasting- en premieontvangsten

In 2024 nemen de ontvangsten met 4,2 miljard euro toe als gevolg van beleidsmaatregelen. In tabel 4.4.1 wordt het effect van de beleidsmaatregelen op de ontvangsten in 2024 per belastingsoort getoond. Dit is zowel beleid van vorige kabinetten met in 2024 nog een op- of neerwaarts effect op de inkomsten ten opzichte van 2023, als (nieuw) beleid van het huidige kabinet dat in 2024 effect heeft.

Bij de indirecte belastingen valt de toename van de inkomsten uit de accijnzen op. Grotendeels is dit het gevolg van het verlopen van de tijdelijke accijnsverlaging op brandstof per 1 januari 2024. Daarnaast worden vanaf 2024 enkele andere indirecte belastingen verhoogd, zoals de accijns op tabak en alcohol en de verbruiksbelasting. Bij de directe belastingen is het belangrijkste effect van beleid te zien in de loon- en inkomensheffing. Het belangrijkste aandeel hierin is het besluit om het startpunt van de hoogste tariefschijf (waar het tarief van 49,5% geldt) niet volledig te indexeren met de inflatie, waardoor meer mensen in deze schijf vallen.

Tabel 4.4.2 splitst de totale beleidsmatige mutatie in 2024 uit naar de opeenvolgende momenten waarop tot beleidsmaatregelen is besloten en wanneer deze in de begroting zijn verwerkt en/of de ramingen zijn geüpdatet. Dit noemen we ook wel de verticale mutatie van de beleidsmatige ontwikkeling van de ontvangsten in 2024. Ook wordt zo inzichtelijk dat ook beleid van vóór deze kabinetsperiode in 2024 nog budgettaire effecten heeft en dat het dus niet enkel gaat om beleid waar dit jaar toe besloten is.

In tabel 4.4.3 wordt een relatie gelegd tussen het effect van beleidsmaatregelen op de ontvangsten en het effect daarvan op de beleidsmatige lastenontwikkeling (blo). Voor de meeste belastingsoorten zijn de verschillen beperkt en terug te voeren op de wijze waarin wijzigingen in beleid soms via enige vertraging leiden tot EMU-relevante kaseffecten.

4.5 Bijstellingen van het ramingsmodel

Net zoals in de vorige Miljoenennota's maakt het ministerie van Financiën ook in deze Miljoenennota de handmatige bijstellingen bij het ramingsproces inzichtelijk. Onderstaande tabel 4.5.1 toont het effect dat deze ramingsbijstellingen (‘expert opinion’) hebben op de ramingen. Daarbij is expert opinion gedefinieerd als de handmatige bijstellingen van de ramingen zoals die op basis van het ramingsmodel (toegelicht in bijlage 5) tot stand komen. Daarnaast kan de raming ook nog beïnvloed worden door aanpassing van de kas-transparameters of in het geval van de raming op EMU-basis via de omvang van het kas/EMU-verschil.

De eerste kolom toont de raming voor 2023 zoals eerder toegelicht in miljoenen euro’s. De tweede kolom bevat de verwerkte bijstelling als percentage van de raming in de eerste kolom. Per saldo komt de ontvangstenraming 3,0 procent hoger uit door expert opinion. De belangrijkste verklaring voor deze bijstellingen zijn de gerealiseerde kasontvangsten tot en met de maand juli. Vaak hangen dergelijke bijstellingen samen met belastingspecifieke ontwikkelingen die niet in de meer macro-economisch onderbouwde schattingsvergelijkingen worden gevangen.

Enkele opvallende posten zijn de BPM, overdrachtsbelasting, dividendbelasting, vennootschapsbelasting en schenk- en erfbelasting. Bij de BPM speelt een belangrijke rol dat de ontvangsten in de laatste jaren achterbleven vanwege problemen in de toeleveringsketen voor nieuwe auto's. In 2023 lijkt dit (deels) te herstellen. De overdrachtsbelasting is sterk volatiel en blijft in 2023 nog sterker achter dan het ramingsmodel kan verklaren. De dividendbelasting is van nature een zeer volatiele, moeilijk te ramen belastingsoort, waardoor het ramingsmodel sowieso slechts een eerste inschatting biedt. De opbrengst groeit in 2023, maar in de praktijk minder sterk dan het ramingsmodel voorspelt. Bij de vennootschapsbelasting leiden zoals toegelicht hoge winsten uit 2022 (met name in de energiesector) nog tot hoge ontvangsten in 2023. Ook voor de schenk- en erfbelasting geldt dat opbrengst jaar-op-jaar lastig te voorspellen is op basis van macro-economische factoren. Deels is in 2023 sprake van hogere ontvangsten omdat aanslagoplegging eind 2022 tijdelijk vertraging opliep.

Omdat voor de raming van 2024 de raming van 2023 - en niet de gerealiseerde ontvangsten - het uitgangspunt vormt, werkt de toegepaste expert opinion uit 2023 één-op-één door naar 2024. Dat geldt voor alle belastingsoorten. Bij de ramingen op transactiebasis kan het belang van een bijstelling afnemen door een verschil tussen de kas/transparameters waarmee de aansluiting tussen de raming op transactie- en EMU-basis wordt gemaakt. Bij een deel van de belastingen loopt de bijstelling in 2023 verder op ten opzichte van 2024. Bijvoorbeeld omdat de achtergrond van de bijstelling reden geeft om te denken dat het ramingsmodel de opbrengst structureel onder- of overschat. Bij andere belastingen daalt de omvang van de bijstelling juist, bijvoorbeeld omdat in 2023 sprake is van een aanwijsbaar incidenteel effect. Op totaalniveau neemt de handmatige bijstelling in 2024 ten opzichte van 2023 af (1,7 procent ten opzichte van 3,0 procent).

4.6 Meerjarige ontvangstenontwikkeling en raming

De ontwikkeling van de ontvangsten voor de periode 2023-2028 is weergegeven in tabel 4.6.1. De ramingen voor 2023 en 2024 zijn in voorgaande paragrafen toegelicht. Voor 2025 tot en met 2028 gaat het om een extrapolatie op basis van de meest recente MLT-raming van het CPB (cMEV 2024).

4.7 De complete belastingraming 2023-2024 op EMU-basis

Tabel 4.7.1 bevat een gedetailleerd overzicht van de raming van de ontvangsten in 2023 en 2024.