Deze Najaarsnota geeft de laatste stand van zaken van de uitgaven en inkomsten voor het begrotingsjaar 2020. Het gaat hierbij om de wijzigingen die zich hebben voorgedaan na de Miljoenennota 2021, die op Prinsjesdag is gepresenteerd. Deze wijzigingen in de inkomsten en uitgaven zijn het gevolg van reguliere actualisatie van de uitvoering van beleid, bijstelling van ramingen en nieuwe maatregelen. In 2020 zijn er bijzondere wijzigingen in de begroting vanwege de coronacrisis.
Op 17 maart kondigde het kabinet het noodpakket banen en economie aan1. Vervolgens werd op 20 mei het noodpakket 2.0 bekend gemaakt2. Op 28 augustus is het steun- en herstelpakket gepresenteerd3. Hierna heeft het kabinet op 27 oktober aanvullingen op het steun- en herstelpakket aangekondigd4. Het doel van deze pakketten is het zo veel mogelijk behouden van de werkgelegenheid en beperken van de schade voor werkenden en het bedrijfsleven, en daarmee voor de samenleving en de economie. De maatregelen zorgen ervoor dat bedrijven personeel kunnen doorbetalen, bieden bedrijven een tegemoetkoming voor vaste lasten en bieden zelfstandigen een overbrugging van een periode met lagere inkomsten. Ook zorgen de maatregelen waar mogelijk voor behoud van liquiditeit via versoepelde belastingregelingen, compensatie en extra kredietmogelijkheden. Het steun- en herstelpakket biedt ondernemers en werknemers daarnaast hulp bij noodzakelijke aanpassingen als gevolg van de coronacrisis. Sinds maart zijn de verschillende pakketten onder hoge tijdsdruk tot stand gekomen. Nu we enkele maanden verder zijn, hebben we beter zicht op de rechtmatigheidsrisico’s van de noodmaatregelen. Deze worden in bijlage 5 toegelicht.
De coronacrisis heeft een zeer groot effect op de overheidsfinanciën, via zowel lagere belasting- en premie-inkomsten als de uitgaven aan de nood- en herstelpakketten. Deze nieuwe situatie brengt ook budgettaire onzekerheid met zich mee. In deze Najaarsnota valt het begrotingstekort 1 procent bbp lager uit dan in de Miljoenennota. Dit komt grotendeels doordat de economie zich in de zomer en het begin van de herfst positiever dan verwacht heeft ontwikkeld. Als gevolg hiervan zijn ook de belastinginkomsten gestegen. Daarnaast zijn de ramingen voor de verschillende nood- en steunmaatregelen bijgesteld. De uitgaven aan de maatregelen vallen voor dit jaar 1,6 miljard euro lager uit. Dit komt omdat de uitgaven van een aantal regelingen doorschuiven naar volgend jaar. Binnen de Tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW) worden bijvoorbeeld middelen verschoven, zodat een groter deel in 2021 wordt uitbetaald in plaats van 2020. Dit komt omdat NOW 3.1 in drie maandelijkse tranches wordt uitbetaald in plaats van één tranche van 3 maanden. Bij de zorgbonus is sprake van een overschrijding van 0,8 miljard euro in 2020, ten opzichte van de oorspronkelijke raming van 1,4 miljard euro. De overschrijding wordt veroorzaakt doordat de bonus veel breder is aangevraagd dan verwacht. Zie bijlage 1 voor een overzicht van de coronamiddelen. Ondanks de saldoverbetering ten opzichte van de Miljoenennota blijft het begrotingstekort dit jaar met ‒ 6,2% bbp historisch hoog, zoals figuur 1.1 laat zien.
Sinds de herfst is het aantal coronabesmettingen gestegen. Hierdoor zijn aanvullende maatregelen om de verspreiding van het virus te remmen noodzakelijk geworden. Afhankelijk van de verdere ontwikkelingen leidt dit tot extra economische schade. Als er verdere economische schade optreedt, werkt dit ook door in de overheidsfinanciën. Dit gebeurt zowel via een hoger beroep op de nood-, steun- en herstelregelingen als hogere WW- en bijstandsuitgaven en lagere belasting- en premie-inkomsten. Op 26 november is het Centraal Planbureau (CPB) met een nieuwe economische raming gekomen. Voor 2020 is het economisch beeld al grotendeels op realisaties gebaseerd. Ook in de Najaarsnota zijn realisaties al zo goed als mogelijk meegenomen. Vanwege gelijktijdige publicatie zijn er elementen uit deze Najaarsnota die nog niet in de CPB-raming verwerkt zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor de besluitvorming over de uitgaven. Andersom zijn de nieuwste economische inzichten van het CPB niet verwerkt in de Najaarsnota. Dit kan leiden tot verschillen in de raming van het CPB en de raming in de Najaarsnota.
Figuur 1.1 EMU-saldo sinds 2000
Naast de steunmaatregelen vanwege corona zijn er hogere reguliere uitgaven. Het gaat onder andere om hogere uitgaven aan Infrastructuur en Waterstaat (0,4 miljard euro), een tegenvaller op de compensatie transitievergoeding (CTVLAO) (0,3 miljard euro), betalingen van de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) die pas in 2021 binnenkomen in plaats van 2020 (0,5 miljard euro), en hogere EU-afdrachten, onder andere als gevolg van een geschil met de Europese Commissie over de afdrachten op de invoer van zonnepanelen (0,4 en 0,7 miljard euro).
Daarnaast is er sprake van reguliere onderuitputting van 1,3 miljard euro (geld dat voor dit jaar was begroot maar (nog) niet is uitgegeven) en 0,3 miljard kasschuiven (geld dat eerder werd toegeschreven aan 2020 en nu onder 2021 valt). Waar een kasschuif voor een specifieke post geldt, is er een eindejaarsmarge voor begrotingshoofdstukken. Via de eindejaarsmarge kunnen departementen 1 procent van het begrotingstotaal meenemen naar 2021. In sommige gevallen mag er meer worden meegenomen naar volgende jaren. Bovenop de reguliere eindejaarsmarge blijft 0,8 miljard euro in latere jaren beschikbaar voor een aantal belangrijke kabinetsbrede dossiers zoals het Urgenda-vonnis, het Klimaatakkoord, de uitbetaling van de toeslagen, de wederopbouw van Sint-Maarten, de digitale veiligheid, de versterkingsoperatie in Groningen en stikstofmaatregelen. Deze middelen worden bij de komende Voorjaarsnota toegevoegd aan de begroting 2021.
De in=uit taakstelling is de tegenhanger van de eindejaarsmarge en wordt gedurende het lopende jaar ingevuld met onderuitputting en meevallers. In het uitgavenbeeld (paragraaf 2) wordt deze systematiek verder toegelicht. De in=uit taakstelling kan bij de Najaarsnota door de verschillende tegenvallers maar voor 0,1 miljard euro worden ingevuld. De resterende in=uit taakstelling voor de Slotwet bedraagt 1,2 miljard euro. Dit is een hoger bedrag dan voorgaande jaren. Vorig jaar resteerde bijvoorbeeld nog een in=uit taakstelling van 0,6 miljard bij Najaarsnota. Mocht de in=uit taakstelling niet volledig worden ingevuld bij de Slotwet, omdat er onvoldoende aanvullende onderuitputting optreedt, dan leidt dit tot een plafondoverschrijding en een verslechtering van het EMU-saldo. De budgettaire ontwikkelingen worden in meer detail toegelicht in het uitgavenbeeld (paragraaf 2).
Gelijktijdig met deze Najaarsnota worden ook de daarmee samenhangende tweede suppletoire begrotingswetten aangeboden aan de Tweede Kamer. Deze wetten zijn de laatste reguliere mogelijkheid voor het kabinet om voor het lopende begrotingsjaar 2020 beleidsmatige mutaties aan de Tweede Kamer voor te leggen.
Leeswijzer
Paragraaf 2 geeft een toelichting op de verandering in de uitgaven onder het uitgavenplafond sinds de Miljoenennota 2021. Hierbij wordt eerst een overzicht van de totale stand van de uitgaven onder het uitgavenplafond gepresenteerd. Vervolgens worden per deelplafond de plafondtoetsen gemaakt en de uitgavenmutaties toegelicht. In paragraaf 3 wordt het inkomstenbeeld gepresenteerd, met ook hierbij de bijstellingen sinds de Miljoenennota 2021. In paragraaf 4 wordt het effect van de wijzigingen in inkomsten en uitgaven op het overheidssaldo en de overheidsschuld behandeld. In paragraaf 5 wordt ten slotte een totaaloverzicht gegeven van de belangrijkste budgettaire gegevens voor het jaar 2020.
In bijlage 1 wordt de actuele stand van de corona-uitgaven gepresenteerd. Bijlage 2 geeft de belasting- en premieontvangsten op kasbasis weer. In bijlage 3 wordt een overzicht gegeven van de Regeerakkoordmiddelen op de Aanvullende Post. Bijlage 4 licht de uitputting van de risicoregelingen die zijn gestart of verruimd tijdens de coronacrisis toe, en geeft een aantal bijstellingen in de ramingen. Bijlage 5 geeft een toelichting op de rechtmatigheidsrisico's van de coronamaatregelen. Bijlage 6 bevat de Verticale Toelichting