De steunpakketten zijn onder grote tijdsdruk ingevoerd. Reden hiervoor is dat de overheid genoodzaakt was om van de ene op de andere dag gezondheidsmaatregelen te nemen die een zeer grote invloed hadden op de bedrijvigheid. Had het kabinet er voor gekozen om maatregelen met meer zorgvuldigheid, en daarmee meer tijd, in te voeren, dan zou het gevolg geweest zijn dat veel bedrijven binnen afzienbare tijd niet in staat zouden zijn geweest om lonen, huur en andere verplichtingen te betalen. Daarom is er gekozen voor een zeer snelle invoering van maatregelen gecombineerd met snelle uitbetaling. Daarbij was het kabinet zich bewust van de risico’s omtrent rechtmatigheid. Dit heeft het ook met de Kamer gedeeld.

Hieronder worden de gesignaleerde rechtmatigheidsrisico’s van de corona noodmaatregelen van de eerste twee noodpakketten op hoofdlijnen genoemd. Benadrukt wordt dat de insteek van het kabinet is om de regelingen, ondanks de tijdsdruk, rechtmatig uit te voeren. Echter, dezelfde tijdsdruk zorgt mogelijk voor een verhoogde kans op fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid bij de uitvoering van de regelingen. Door de tijdsdruk is het niet altijd mogelijk geweest om controlevereisten na te komen zoals expliciete motiveringen. Uiteraard zijn fouten rechtgetrokken en onzekerheden weggenomen voor zover dit mogelijk was. Desondanks zijn er rechtmatigheidsrisico’s12 geïdentificeerd.

Naast de tijdsdruk komt het voor dat maatregelen worden getroffen vanwege uitzonderlijke omstandigheden. Denk hierbij aan de voortzetting van betalingen aan maatschappelijke instellingen uit continuïteitsoverwegingen, terwijl er vanwege corona tijdelijk geen of minder prestaties geleverd worden door de bekostigde instelling. Reguliere regelingen en overeenkomsten voorzien meestal niet in de mogelijkheid om te betalen voor niet geleverde prestaties. Dit is een voorbeeld van een onrechtmatigheid ‘in technische zin’, die niet aan misbruik of oneigenlijk gebruik gelijk gesteld kan worden.

In het algemeen kan worden gesteld dat het kabinet heeft gehandeld met gangbare instrumenten, zoals inkopen, subsidies en bijdragen. In het geval van VWS is echter ook opgetreden met interventies die voorbij de systeemverantwoordelijkheid van de minister van VWS zijn gegaan, zoals de inkoop van persoonlijke beschermingsmiddelen, intensive care apparatuur, de participatie in het Landelijk Consortium Hulpmiddelen en de recente maatregelen om teststraten op te zetten.

Hieronder worden de overkoepelende risico’s genoemd die kunnen leiden tot onrechtmatigheden naar aanleiding van de implementatie en uitvoering van de eerste twee noodpakketten. De betreffende bewindspersonen zullen de Kamer op de hoogte brengen (of hebben dit reeds gedaan) van specifieke risico’s indien daar aanleiding voor is. Uiteraard zullen de lessen van deze eerste twee noodpakketten mee worden genomen bij het treffen van adequate beheersmaatregelen bij het derde pakket en eventuele volgende pakketten.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Op basis van risicoanalyses bij diverse regelingen is een verhoogd risico geconstateerd op misbruik en oneigenlijk gebruik (m&o). Een voorbeeld hiervan is het gelijktijdig gebruik maken van meerdere regelingen, terwijl dit op basis van de voorwaarden in de regeling(en) niet is toegestaan. Of gevallen waar gecontroleerd wordt naar aanleiding van steekproeven en niet op basis van een standaard verantwoordingsprocedure. Er kan sprake zijn van ontvangers die vanwege de omvang van de onderneming niet alle gewenste stukken kunnen aanleveren. Dit brengt een onzekerheid met zich mee. Ter illustratie: Bij de TOGS zijn tegemoetkomingen van 4.000 euro uitgekeerd op basis van verklaringen van aanvragers die aangaven een omzetverlies van minimaal 4.000 euro en ten minste 4.000 euro aan vaste lasten te verwachten. Aanvragen zijn vooraf geautomatiseerd getoetst, achteraf vindt een steekproef plaats. Uitbetaalde bedragen worden teruggevorderd als bewijsstukken niet geleverd worden of onvoldoende zijn. Afhankelijk van de steekproefuitkomsten wordt bezien of een deel van de betalingen TOGS als onzeker is aan te merken. Vanwege de snelheid waarmee de regelingen geïmplementeerd moesten worden is ervoor gekozen dit verhoogde risico te accepteren of was het niet mogelijk om alle benodigde mitigerende maatregelen (tijdig) in te regelen. Hierdoor kan er sprake zijn van een onzekerheid met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven van de betreffende regelingen. Een verhoogde kans op misbruik en oneigenlijk gebruik is geconstateerd bij onder andere de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW), de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19, Tijdelijke tegemoetkomingsregeling kinderopvang (KO), Openbaarvervoer (OV-) beschikbaarheidsvergoeding, Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19, Tijdelijke Overbruggingsregeling voor Flexibele Arbeidskrachten (TOFA), Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren COVID-19 (TOGS) en de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo). Bij het tweede noodpakket aan maatregelen zijn in de meeste gevallen aanvullende maatregelen getroffen om deze risico’s te mitigeren, door onder andere extra controles bij de vaststelling van de subsidies uit het eerste pakket, aanvullende voorwaarden bij nieuwe- of verlengingsaanvragen en het aanleveren van aanvullende verantwoordingsstukken. Alhoewel er hierdoor minder risico wordt gelopen, is het m&o-risico hiermee nog altijd aanwezig.

Inkoop en aanbesteding

In het begin van de crisis zijn met spoed materiaal aangeschaft en diensten ingehuurd voor onder andere de zorg. Hierbij was het niet altijd mogelijk om de inkoop volgens de Europese aanbestedingsregels uit te voeren. Echter, de Europese Commissie heeft in een mededeling bevestigd dat de coronacrisis de toepassing van een onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, wegens dwingende spoed rechtvaardigt. Dit blijkt uit de door de Commissie opgestelde richtsnoeren13 over welke opties en flexibiliteit het EU-kader voor overheidsopdrachten biedt voor de aankopen die nodig zijn om de crisis het hoofd te bieden. Deze richtlijnen zijn met name bedoeld om te faciliteren bij het plaatsen van opdrachten in uiterst spoedeisende gevallen. Concreet houdt dit in dat de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking aan de overheidsinkopers de mogelijkheid biedt om binnen de kortst mogelijke termijn goederen en diensten te verwerven. Volgens deze procedure14 kunnen overheidsinkopers rechtstreeks onderhandelen met één of meer potentiële contractanten en zijn er geen vereisten voor bekendmaking of termijnen, noch een minimum aantal van te raadplegen kandidaten of andere aanbestedingsrechtelijke procedurele vereisten. De Europese Commissie heeft aangegeven dat overheidsinkopers deze procedure kunnen gebruiken totdat structurele oplossingen weer voorhanden zijn zoals het aanbesteden van een raamovereenkomst volgens een reguliere (niet) openbare of versnelde procedure. Er kan discussie ontstaan over het moment waarop structurele oplossingen weer voorhanden zijn. Hierdoor bestaat er een kans dat inkopen met gebruikmaking van de onderhandelingsprocedure zonder bekendmaking, wegens dwingende spoed die tijdens de afgelopen maanden zijn gedaan alsnog als onrechtmatig worden aangemerkt. Een ander aspect van inkoop en aanbesteding is de externe inhuur. Zo wordt bij het Ministerie van Financiën de Roemernorm15 van maximaal 10 procent externe inhuur momenteel overschreden, ook als gevolg van vertraging in het aannemen en inwerken van nieuwe mensen. Tevens is er sprake van inhuur – buiten de raamovereenkomsten - waarbij het maximumtarief van 225 euro per uur wordt overschreden (motie de Pater16), mede vanwege de advisering op het corona-crisispakket.

Staatssteun

Bij de meeste regelingen is voorafgaand getoetst of er sprake is van staatssteun (artikel 107 Verdrag voor de Werking van de EU (VWEU)). Indien dat het geval is, is de vraag of hier sprake is van verenigbare staatssteun of dat er voorafgaande toestemming nodig is van de Europese Commissie. Artikel 107 VWEU maakt daarbij onderscheid in steun die toelaatbaar is op grond van artikel 107 lid 2 (waarbij er sprake is van een duidelijke exceptionele gebeurtenis voor bijv. een sector gedurende een specifieke periode door COVID-19) en of de steun in overeenstemming kan zijn met de interne markt op grond van artikel 107 lid 3 VWEU. Dit onderscheid kan van belang zijn voor de mate van steunverlening die is toegestaan.

Op grond van artikel 107(3)(b) VWEU kunnen lidstaten steun verlenen aan ondernemingen om zo een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen. Per 19 maart 2020 geldt een tijdelijk staatssteunkader in verband met de economische gevolgen van het coronavirus. Op basis hiervan zijn diverse nationale steunmaatregelen bij de Europese Commissie gemeld.

Indien in een enkel geval achteraf blijkt dat er, ondanks een zorgvuldige inschatting vooraf, toch sprake was van ontoelaatbare staatssteun zal de betreffende bewindspersoon bezien welke aanvullende maatregelen nodig zijn.

Controle van de verantwoordingsstukken

Aan het begin van de crisis moesten de noodmaatregelen met spoed ingesteld worden. Daarom zijn enkele, met name grote, regelingen opgesteld en geïmplementeerd, zonder dat er op voorhand zorgvuldig nagedacht kon worden over het verantwoordingsproces. Dit heeft er bij sommige regelingen toe geleid dat bij het indienen van een aanvraag nog niet geheel duidelijk was welke verantwoordingsstukken de aanvrager moest indienen. Voorbeelden hiervan zijn de NOW, de Tozo en de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19.

In goed overleg met de betreffende stakeholders is gezocht naar oplossingen voor een deugdelijke en transparante verantwoording van de door de aanvragers ontvangen middelen. Hierbij is steeds het uitgangspunt geweest om een betrouwbare overheid te zijn die ook rekening houdt met de administratieve lasten die het verantwoorden met zich mee brengt. Ook voor de medeoverheden, die zich in de richting van het Rijk moeten verantwoorden over de uitvoering.

Er is bijvoorbeeld zo veel mogelijk differentiatie aangebracht in de gedetailleerdheid van de verantwoording. Ook heeft het Rijk, daar waar mogelijk, aangegeven welke verantwoordingsinformatie essentieel is voor de beoordeling van de rechtmatigheid en wanneer op andere wijze in de verantwoording kan worden voorzien. Bij herstelmaatregelen die door gemeenten en provincies kunnen worden uitgevoerd ter vergroting van de rechtmatigheid, zal een bestuurlijke weging kunnen worden gemaakt met het oog op de daaraan verbonden administratieve - en controle lasten van decentrale overheden.

Bij sommige regelingen bestaat het risico dat door de aanvragers in te dienen (accountants)stukken niet voldoende zekerheid geven bij de vaststelling, zodat sprake kan zijn van een onzekerheid in de rechtmatigheid. Dit is het geval bij onder andere de NOW en de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19. Binnen het vaststellingsproces van de NOW is gekozen voor een differentiatie van de zwaarte van de soorten verklaringen die passen bij de grootte van de onderneming en de hoogte van de subsidie. Naarmate de ontvangen subsidie stijgt, neemt ook de zekerheid die gevraagd wordt van een dergelijke verklaring toe. Bij de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 wordt een intern afwegingskader opgesteld voor de interpretatie van de accountantsproducten en wordt in geval van onduidelijkheden afgestemd met de interne auditdienst van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. In andere gevallen, daarentegen, bestaat het risico dat er meer verantwoordingsstukken zijn opgevraagd dan het uniform subsidiekader van het Rijk voorschrijft. In die gevallen is de administratieve last voor de ontvanger hoger dan gewenst. Om (eenmalig) af te wijken van het uniform subsidiekader is instemming nodig van de minister van Financiën. Het kan voorkomen dat deze instemming niet is aangevraagd bij het ministerie van Financiën. In het geval van de Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL) en de Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 is achteraf instemming verzocht.

Tot slot bestaat het risico dat bij de controle voor het vaststellen van het ontvangen bedrag blijkt dat er teruggevorderd moet worden en de ontvanger dit geld niet kan terugbetalen,bijvoorbeeld in geval van faillissement.

Capaciteit van de uitvoeringsorganisaties

De uitvoering van de regelingen is voornamelijk belegd bij de (grote) uitvoeringsorganisaties van het Rijk, zoals de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de Belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Regelingen als de NOW, Tegemoetkoming schade COVID-19 (TOGS), TVL, Regeling tegemoetkoming land- en tuinbouwondernemers COVID-19 en de Subsidieregeling bonus zorgprofessionals COVID-19 zijn hier voorbeelden van. Daarnaast spelen gemeenten en provincies een grote rol bij de uitvoering van regelingen zoals de Tozo, de continuïteit bij de dienstverlening in het sociaal domein en het openbaar vervoer. Indien het Rijk de taakuitvoering belegd heeft bij decentrale overheden en in de bekostiging voorziet met een specifieke uitkering, is gestreefd naar een beperking van de administratieve lasten. Er is grote waardering voor de snelheid waarmee de prestaties door de uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden geleverd zijn. Deze moesten immers in een kort tijdsbestek systemen inrichten, mensen beschikbaar maken en opleiden om de noodregelingen op zeer korte termijn open te stellen. Dit kan echter wel gevolgen hebben voor zowel de rechtmatige uitvoering van (niet-coronagerelateerde) lopende regelingen, regelingen die binnenkort geïmplementeerd worden, het toezicht en de bedrijfsvoering in het algemeen. Daarnaast kennen enkele regelingen een hoog aantal aanvragers die in zeer korte tijd bediend moesten worden. Daarom zijn de controles op enkele regelingen gedigitaliseerd. Deze keuze heeft als gevolg dat maatwerk niet eenvoudig geleverd kan worden. Hierdoor bestaat een risico op onjuiste beoordeling van een aanvraag tot vaststelling. Dit zou kunnen leiden tot bezwaarprocedures.

Informatievoorziening Staten-Generaal

Alle incidentele suppletoire begrotingen zijn naar de Staten-Generaal gestuurd en door deze geautoriseerd. Desondanks bestaat er een kans dat de controleurs tot een ander oordeel komen over de tijdigheid van het moment van informatievoorziening aan de Staten-Generaal. Ook kan het voorkomen dat vanwege de spoed waarmee regelingen ingevoerd moesten worden, niet alle informatie tijdig gedeeld is met de Kamers, zoals enkele toetsingskaders van risicoregelingen17.In sommige gevallen waren de handelingen, zoals de aankoop van medische persoonlijke beschermingsmaterialen, al verricht voordat de Kamers hierover geïnformeerd waren. De Kamers zijn vervolgens in de voorjaarsnota en incidentele suppletoire begrotingen hierover geïnformeerd. Uiteraard is de Kamer wel hieraan voorafgaand geïnformeerd door middel van Kamerbrieven en tijdens debatten met de Kamer over dergelijke handelingen. De uitvoering van een aantal regelingen ligt bij de decentrale overheden. Ook daar geldt dat in de eerste periode haast geboden was om burgers en ondernemers een helpende hand te bieden, waardoor regelingen werden uitgevoerd voordat publicatie daarvan had plaatsgevonden. Overzicht incidentele begrotingen en beroep op CW 2.27Tijdens hetwetgevingsoverleg Jaarverslag en Slotwet 2019 Financiën en Nationale Schuld - inclusief het thema Begroten en verantwoorden – van 29 juni 202018 is toegezegd een overzicht met de Kamer te delen van de incidentele suppletoire begrotingen waarbij op het moment van indienen een beroep is gedaan op artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet (CW). Dit wetsartikel betreft het moment waarop beleid in uitvoering kan worden genomen in de situatie dat de wijziging van de begroting nog niet in werking is getreden. Nieuw beleid kan conform artikel 2.27 van de CW in uitvoering worden genomen als het kabinet van oordeel is dat uitstel niet in het belang is van het Rijk. Het kabinet dient het parlement over dat oordeel te informeren. Met name in de eerste fase van de crisis was haast geboden bij het treffen van maatregelen, aangezien Nederland te maken had met een regelrechte gezondheidscrisis met aanzienlijke gevolgen voor de economie. Slagvaardig handelen was daarbij geboden. Daarnaast was er onduidelijkheid over hoe het parlementaire proces praktisch zou verlopen, aangezien de Staten-Generaal door de coronamaatregelen niet fysiek konden vergaderen. De incidentele begrotingen waren erop gericht het parlement zo adequaat mogelijk te informeren over de maatregelen en de budgettaire gevolgen daarvan.

De onderstaande tabel geeft een overzicht van de incidentele begrotingen waarin op het moment van indienen een beroep is gedaan op artikel 2.27 CW.

De vele incidentele begrotingen waren erop gericht het parlement zo goed mogelijk te informeren over de maatregelen en de budgettaire gevolgen daarvan. Na de eerste fase is een periode aangebroken waarin het steeds meer mogelijk was om het gebruikelijke parlementaire proces te doorlopen. In die gevallen is dan ook geen beroep gedaan op artikel 2.27 van de CW.

Concluderend Zoals eerder aangegeven zijn er vanwege de noodzaak om met spoed hulp te bieden risico’s geaccepteerd die mogelijk tot onrechtmatige verplichtingen en uitgaven leiden, ook in de opeenvolgende jaren. Ondanks de mitigerende maatregelen en de zorgvuldigheid waarmee getracht is de regelingen te implementeren, bestaat het risico op onrechtmatig aangegane verplichtingen, dan wel verrichte uitgaven of afboekingen van voorschotten. Hiervan zal bij de verantwoording over 2020 een goed beeld beschikbaar zijn. De Staten-Generaal wordt hierover geïnformeerd in zowel de jaarverslagen van de betreffende departementen (specifiek in de bedrijfsvoeringsparagrafen19) als in het Financieel jaarverslag van het Rijk.