In het Regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34) is het uitgavenplafond – bestaande uit drie deelplafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg – vastgesteld voor de gehele kabinetsperiode. Deze paragraaf toetst de uitgaven aan het totaalplafond en de verschillende deelplafonds, volgens de in het Regeerakkoord vastgelegde plafondsystematiek.

Tabel 2 laat zien dat het totale uitgavenplafond sluit in 2019, waarbij compensatie over de deelkaders plaatsvindt. De overschrijding van het deelplafond Rijksbegroting wordt gecompenseerd door onderschrijdingen bij de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg.

De mutaties per deelplafond worden in deze paragraaf verder toegelicht. In bijlage 5 en in de suppletoire begrotingen worden de mutaties ten opzichte van Miljoenennota 2019 (Kamerstuk 35 000, nrs. 1 en 2) in meer detail toegelicht.

Deelplafond Rijksbegroting

Bij Voorjaarsnota 2019 is er een overschrijding van het uitgavenplafond Rijksbegroting van 1.550 miljoen euro (regel 33 in tabel 3). Dit komt doordat ten opzichte van de Miljoenennota (Kamerstuk 35 000, nrs. 1 en 2) de overheid 662 miljoen euro meer uitgeeft op het plafond Rijksbegroting dan verwacht (som van regels 8 t/m 30). Tegelijkertijd is het uitgavenplafond met 43 miljoen aangepast (som van regels 2 t/m 5). De overschrijding neemt hierdoor toe met 618 miljoen euro.

Aanpassingen uitgavenplafond (2 t/m 5)

Overboekingen met de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg leiden tot een opwaartse bijstelling van cumulatief 606 miljoen euro. Dit betreffen voornamelijk overboekingen naar het Gemeente- en Provinciefonds (GF/PF). Het gaat om onder meer middelen voor jeugdzorg (420 miljoen euro) en de overheveling van de loon- en prijsbijstelling tranche 2019 voor de overgehevelde budgetten van Wmo en Jeugd (187 miljoen euro) naar de algemene uitkering van het Gemeentefonds.

Conform de begrotingsregels vallen volumebeslissingen over gas onder het deelplafond Rijksbegroting. Voor 2019 leidt dit tot een neerwaartse bijstelling van het uitgavenplafond met 30 miljoen euro, waardoor de budgettaire ruimte onder het plafond daalt. De overige plafondcorrecties betreffen vooral correcties voor het gebruik van een Design, Build, Finance and Maintain-contract (DBFM) van verschillende infrastructurele projecten (– 277 miljoen euro). Als het kabinet kiest voor een DBFM-constructie, dan past het kabinet het gereserveerde budget aan het betaalritme van het DBFM-contract aan. In plaats van een hoge investering in een korte periode is de gebruiksvergoeding dan lager over een veel langere periode. Conform begrotingsregels wordt het uitgavenplafond hiervoor aangepast.

De loon- en prijsontwikkeling is lager dan tijdens de Miljoenennota geraamd, wat leidt tot een neerwaartse bijstelling van het uitgavenplafond van 287 miljoen euro. Per saldo resulteren de verschillende plafondaanpassingen in een opwaartse bijstelling van het deelplafond rijksoverheid met 43 miljoen euro.

Bijstellingen uitgaven (8 t/m 30)

De bijstellingen van de uitgaven die samenhangen met overboekingen tussen deelplafonds, plafondcorrecties en loon- en prijsontwikkeling zijn hierboven reeds toegelicht.

GF/PF: Accres en beleidsmatige ontwikkeling

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringsystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en het plafond van het Btw-compensatiefonds. De jaarlijkse indexatie van de fondsen heet het accres. Deze post bestaat voornamelijk uit het accres, dat naar beneden is bijgesteld door verwerking van realisaties 2018 in het FJR (– 197 miljoen euro) en door bijstelling van de uitgaven in 2019 in deze Voorjaarsnota (– 91 miljoen euro). In Voorjaarsnota wordt uitgegaan van een accres 2019 voor GF/PF van 1,5 miljard euro.

GF/PF: Overboekingen naar GF/PF

Binnen deelplafond Rijksbegroting worden middelen overgeheveld van de departementale begrotingen naar het Gemeentefonds- en Provinciefonds (GF/PF). Het gaat onder meer om middelen voor buurtsportcoaches (73 miljoen euro), loon- en prijsbijstelling (72 miljoen euro) en middelen uit de regio-envelop (51 miljoen euro).

HGIS: Herijking asieltoerekening

De kosten voor eerstejaarsopvang van asielzoekers uit DAC-landen worden toegerekend aan het budget voor ontwikkelingssamenwerking (official development assistance, ODA). De richtlijn van de OESO-DAC voor de toerekening is verduidelijkt. Dat leidt tot een aanpassing in de toerekening per 2019. Tegelijkertijd wordt een verbetering van de toerekeningsystematiek doorgevoerd. Dit leidt tot een transparantere, schokbestendigere en doelmatigere toerekening. Dit levert een per saldo lagere toerekening op, die éénmalig structureel generaal gedekt wordt.

HGIS: Vredespaleis

Voor de renovatie van het Vredespaleis wordt 50 miljoen euro toegevoegd aan de middelen Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS). Dit bedrag wordt gereserveerd op de Aanvullende Post.

HGIS: overig

De overige middelen HGIS worden verlaagd met per saldo 31 miljoen euro. Dit is met name het gevolg van de reguliere macrobijstellingen van het HGIS-budget, dat gekoppeld is aan de macro-economische ontwikkeling. Verder is de reguliere asieltoerekening vanuit de HGIS overgeboekt naar de begroting van het Ministerie van JenV en vindt op de begroting van Financiën een kasschuif plaats bij de betaling aan de Wereldbank, waardoor een voor 2020 geplande betaling al in 2019 doorgang vindt.

EU-afdrachten

Naar aanleiding van de bronnenrevisie van het Centraal Bureau voor de Statistiek is het Nederlandse bruto nationaal inkomen (BNI) opwaarts bijgesteld. Voor 2019 leidt dit via de jaarlijkse nacalculatie van de EU-afdrachten tot ophoging van de BNI-afdracht van 318 miljoen euro. Van de gereserveerde 500 miljoen euro valt het restant daardoor vrij (– 182 miljoen euro). Verder heeft de Europese Commissie in april 2019 de eerste aanvullende begroting gepresenteerd met daarin een surplus van 1,8 miljard euro. Dit heeft voor Nederland incidenteel een lagere BNI-afdracht van 88 miljoen euro in 2019 als gevolg.

Rente

De raming van de rentelasten wijzigt als gevolg van geactualiseerde rentestanden in de CEP-raming van het CPB en doordat de verwachte financieringsbehoefte is geactualiseerd.

Winstafdracht DNB en dividend staatsdeelnemingen

De raming van de winstafdracht van DNB wordt aangepast naar aanleiding van de meest recente inzichten van DNB. De nieuwste winstramingen van de staatsdeelnemingen leiden tot een hogere dividendraming.

Capaciteitsdoelstellingen NAVO

Het kabinet heeft zijn politieke intentie om structureel te investeren in een aantal prioritaire capaciteiten, die aansluiten op de capaciteitendoelstellingen van de NAVO, bevestigd. In lijn met deze intentieverklaring wordt hiervoor extra geld, oplopend tot 461 miljoen euro in 2024, vrijgemaakt. Structureel wordt er 162 miljoen euro extra per jaar ingezet.

Rechtspraak en OM

Door het uitblijven van baten van het inmiddels stopgezette digitaliseringsprogramma «Kwaliteit en Innovatie» en vanwege de autonome terugloop van het aantal zaken, kampt de Rechtspraak met een tekort. Daarnaast wordt het nog niet ingevulde deel van de taakstelling Rutte II voor het Openbaar Ministerie (OM) teruggedraaid.

Leerlingenramingen en bèta techniek

Meer leerlingen en studenten dan eerder geraamd nemen deel aan het onderwijs. De kosten voor onderwijsinstellingen die hierdoor ontstaan worden gecompenseerd. Daarbovenop wordt structureel 41 miljoen euro per jaar vrijgemaakt voor bèta- en techniekopleidingen in het mbo en hoger onderwijs.

Klimaatakkoord

Het kabinet heeft bij de aanbieding van het ontwerp-klimaatakkoord en bij de eerste reactie op de doorrekening van het ontwerp-klimaatakkoord een pakket aan maatregelen aangekondigd.6 7 Voor de uitvoering van deze maatregelen wordt geld gereserveerd op de aanvullende post. Deze gelden worden na de besluitvorming over het klimaatakkoord toegevoegd aan de begrotingen. De reservering bedraagt 400 miljoen euro in 2019 en structureel 110 miljoen euro per jaar.

Overige mutaties

Departementen kunnen een deel van de in 2018 niet-bestede middelen via de eindejaarsmarge doorschuiven naar 2019. Als tegenhanger van de eindejaarsmarge wordt ook een in=uittaakstelling geboekt op de aanvullende post. De gedachte achter de in=uittaakstelling is dat er aan het einde van dit jaar weer in dezelfde mate als in 2018 sprake zal zijn van onderbesteding op de begrotingen. Door hiervoor alvast een taakstelling in te boeken zorgt het uitkeren van de eindejaarsmarge 2018 niet voor een belasting van het uitgavenplafond. Dit voorjaar is er in=uittaakstelling van 776 miljoen ingeboekt die voor 220 miljoen is ingevuld.

Bij Najaarsnota (Kamerstuk 35 095, nr. 1) en FJR (Kamerstuk 35 200, nrs. 1 en 2) zijn middelen vanuit 2018 doorgeschoven naar 2019. Dit zijn onder andere middelen die gereserveerd zijn voor de wederopbouw van Sint Maarten (190 miljoen euro) en middelen voor het toekomstfonds (94 miljoen euro).

Bij Voorjaarsnota zijn middelen geschoven tussen 2019 en latere jaren. Het gaat onder andere om kasschuiven van middelen voor warme sanering van de varkenshouderij, de Belastingdienst en de Dienst Justiele Inrichtingen. De kasschuif van middelen voor de Wereldbank maakt onderdeel uit van de reeks overig HGIS.

De post diversen bevat het saldo van de resterende uitgavenmutaties op de departementale begrotingen.

Infrastructuur

Bij de behandeling van de begroting van Infrastructuur en Waterstaat voor 2019 heeft de Tweede Kamer een motie aangenomen (Handelingen II 2018/19, nr. 19, item 13) met het verzoek een plan te ontwikkelen tegen onderuitputting van het Infrastructuurfonds en de Kamer hierover voor de Voorjaarsnota te informeren.8 Na een eerste analyse van de projectenportefeuille stelt IenW de prognoses voor een aantal projecten bij in de eerste suppletoire begroting van het infrastructuurfonds en zijn de bijbehorende budgetten verplaatst van realisatie naar planuitwerking en verkenning. Via de fondssystematiek blijven de bedragen beschikbaar voor infrastructuur en kan het gehele programma zoals met uw Kamer gedeeld tot uitvoering worden gebracht. Er is sprake van een risico op onderuitputting in dit jaar. De aankomende periode wordt gebruikt om dit risico verder in kaart te brengen en te bezien welke mogelijkheden voorhanden zijn om programmering, raming en de realisatie van projecten te optimaliseren. Daar waar nodig om de beschikbare middelen te laten aansluiten op de programmering van projecten, worden uitkomsten vertaald naar de begroting. Zo nodig wordt de begroting van Defensie hier ook bij betrokken. Het kabinet informeert het parlement over deze uitkomsten uiterlijk bij de Miljoenennota 2020.

Uitvoeringsorganisaties

Politieke en maatschappelijke wensen ten aanzien van nieuw beleid, het doorvoeren van noodzakelijke vernieuwing en het borgen van de continuïteit leiden tot stevige uitdagingen voor uitvoeringsorganisaties. Burgers en bedrijven ervaren in toenemende mate de gevolgen hiervan. De Ministeries van SZW, Financiën en BZK nemen het initiatief een taakopdracht te formuleren voor een probleemanalyse, gericht op de grote uitvoeringsorganisaties, ter vaststelling door de MR. Uw Kamer zal hierover voor Prinsjesdag nader worden geïnformeerd. Het streven is om de probleemanalyse met scenario’s van mogelijke oplossingsrichtingen begin 2020 op te leveren.

Deelplafond Sociale Zekerheid

Bij Voorjaarsnota 2019 is er sprake van onderschrijding van het uitgavenplafond Sociale Zekerheid van 601 miljoen euro (regel 20). Bij Miljoenennota 2019 was er sprake van een onderschrijding van uitgavenplafond Sociale Zekerheid van 473 miljoen euro (regel 19). Ten opzichte van Miljoenennota wordt 91 miljoen euro minder dan verwacht uitgegeven aan Sociale Zekerheid (som van regels 8 t/m 17). Tegelijkertijd wordt het uitgavenplafond Sociale Zekerheid per saldo opwaarts bijgesteld met 37 miljoen euro (som van regels 2 t/m 5). De onderschrijding neemt hierdoor toe met 128 miljoen euro.

Aanpassingen uitgavenplafond (2 t/m 5)

In de begrotingsregels van dit kabinet is afgesproken het uitgavenplafond aan te passen voor de loon- en prijsontwikkeling en voor het conjuncturele effect van de WW en bijstand. Tevens wordt het uitgavenplafond aangepast voor plafondcorrecties en overboekingen met uitgavenplafonds Rijksbegroting en Zorg.

Bijstellingen uitgaven (8 t/m 17)

De bijstellingen van de uitgaven die het gevolg zijn overboekingen tussen deelplafonds, plafondcorrecties en loon- en prijsontwikkeling en WW en bijstand zijn hierboven reeds toegelicht.

AOW

De uitgaven aan de AOW zijn naar beneden bijgesteld ten opzichte van eerdere verwachtingen voor 2019. De bijstelling wordt vooral verklaard door een lager dan verwacht aantal AOW’ers, wat voornamelijk samenhangt met de nieuwe CBS-bevolkingsprognose. Het aantal AOW’ers viel in 2018 lager uit dan verwacht, doordat de sterfte in 2018 hoger uitviel dan het CBS verwachtte.

Wajong

De uitgaven aan de Wajong zijn lager dan eerder geraamd. Dit komt onder andere doordat meer Wajongers aan het werk zijn dan eerder gedacht, wat zorgt voor een lagere gemiddelde uitkering. Ook wordt er een terugontvangst verwacht van het UWV van te veel ontvangen middelen in 2018. Dit bedrag wordt in 2019 terugbetaald.

Ziektewet

De tegenvaller op de Ziektewet wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een opwaartse bijstelling van het aantal ZW-uitkeringen. Uit de realisatiecijfers blijkt dat de stijging van het aantal ziektejaren gedurende 2018 tegen de verwachting in heeft doorgezet. Daarnaast is de werkloosheidsraming van het CPB (CEP) opwaarts bijgesteld. Hieruit volgt dat naar verwachting het aantal zieke werklozen in de ZW toeneemt. Voor beide ontwikkelingen is het volume aangepast.

Loonkostenvoordeel

De uitgaven aan het loonkostenvoordeel (LKV) vallen lager uit dan eerder verwacht. Dit volgt uit de realisatiecijfers van de Belastingdienst.

Herstel niet-automatisch herstarten WKB

De Belastingdienst is er bij een onderzoek naar het niet-gebruik van het kindgebonden budget (WKB) achter gekomen dat er een groep is die ten onrechte geen WKB heeft ontvangen. Het kabinet gaat deze omissie herstellen voor de periode vanaf 2013 tot en met het lopende toeslagjaar. Dit leidt tot incidentele uitgaven van in totaal naar verwachting 420 miljoen euro, verdeeld over 2019 en 2020. Ook zijn er vanaf 2020 structurele kosten van 50 miljoen euro per jaar die door SZW gedekt worden. Voor 2019 zijn de kosten 215 miljoen euro die door SZW gedekt worden middels meevallers in 2019.

Diversen

Onder de post «diversen» valt onder andere een incidentele meevaller op de compensatie dagloon doordat de dekking van de compensatie in 2019 lager uitvalt dan verwacht. Daarnaast is er een meevaller op de Participatiewet door veranderingen in de prijs en veranderingen in het volume. Tevens zijn de uitgaven aan de kinderbijslag (AKW) en het kindgebonden budget (WKB) opwaarts bijgesteld. Ook is er een kleine tegenvaller op de uitgaven aan de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Tevens is de eindejaarsmarge onder het deelplafond Sociale Zekerheid van 12,8 miljoen euro toegevoegd aan de begroting van SZW.

Deelplafond Zorg

Bij Voorjaarsnota 2019 is er sprake van een onderschrijding van het uitgavenplafond Zorg van 950 miljoen euro (regel 18). Bij Miljoenennota 2019 was er sprake van een onderschrijding van uitgavenplafond Zorg van 502 miljoen euro (regel 17). Ten opzichte van de Miljoenennota is circa 1,1 miljard euro minder dan verwacht uitgegeven aan Zorg (som van regels 6 t/m 15). Tegelijkertijd is het uitgavenplafond Zorg neerwaarts bijgesteld met 668 miljoen euro (som van regel 2 en 3). De onderschrijding neemt hierdoor toe met 448 miljoen euro.

Aanpassingen uitgavenplafond (2 + 3)

Het uitgavenplafond Zorg wordt verlaagd als gevolg van overboekingen naar het uitgavenplafond Rijksbegroting. Dit betreft onder meer middelen voor jeugdzorg (350 miljoen euro) én de overheveling van de loon- en prijsbijstelling tranche 2019 voor de al eerder overgehevelde budgetten van Wmo en Jeugd (187 miljoen euro) naar de algemene uitkering van het Gemeentefonds. Verder is, ten opzichte van de CPB-raming bij Miljoenennota, de raming van loon- en prijsontwikkeling in de zorg op basis van het CEP 2019 naar beneden bijgesteld. Het uitgavenplafond Zorg is hiervoor gecorrigeerd.

Bijstellingen uitgaven (6 t/m 15)

De bijstellingen van de uitgaven die samenhangen met overboekingen tussen deelplafonds en loon- en prijsontwikkeling zijn hierboven reeds toegelicht.

Jeugdhulp

Gemeenten zijn nog niet in staat geweest om de transitie- en transformatiedoelen van de decentralisatie van de Jeugdhulp binnen een termijn van vier jaar te realiseren. Er is sprake van een volumestijging en uitgavenstijging. Daarvoor komt het kabinet de gemeenten de komende jaren tegemoet met een extra budget van in totaal 420 miljoen euro in 2019, 300 miljoen euro in 2020, en 300 miljoen euro in 2021.

Ambulantisering ggz-domein

Uitgaven Zorgverzekeringswet

Op basis van voorlopige realisatiecijfers over 2018 van het Zorginstituut Nederland zijn de uitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) geactualiseerd. De uitgaven op diverse sectoren zijn in 2018 lager uitgevallen dan geraamd. Vanaf 2019 worden deze lagere uitgaven structureel verwerkt in de begroting. Het gaat dan onder meer om aanpassingen van 63 miljoen euro bij geneesmiddelen, 57 miljoen euro bij hulpmiddelen, 47 miljoen euro bij grensoverschrijdende zorg en in totaal 99 miljoen euro bij diverse sectoren in de overige eerstelijnszorg.

Uitgaven Wet langdurige zorg

Op basis van voorlopige realisatiegegevens over 2018 van het Zorginstituut en de NZa zijn de uitgaven onder de Wet langdurige zorg (Wlz) geactualiseerd. Dit betreft het structureel verwerken van de vrijval van de resterende herverdelingsmiddelen Wlz-kader over 2018 (130 miljoen euro), lagere opbrengsten van de eigen bijdragen Wlz in 2018 (25 miljoen euro), en een aantal overige actualisaties (33 miljoen euro).

Ramingsbijstellingen opleidingen

De uitgaven aan medische (vervolg)opleidingen zijn in 2019 en verder naar verwachting lager dan eerder geraamd. Het Capaciteitsorgaan constateert dat er steeds meer artsen in opleiding tot specialist (aios) in deeltijd werken. Deze trend zet naar verwachting de komende jaren door. Tevens leiden ziekenhuizen minder gespecialiseerde verpleegkundigen en medisch ondersteunend personeel op dan waarmee in de raming van het Capaciteitsorgaan rekening is gehouden.

Ramingsbijstellingen geneesmiddelen

De uitgaven aan geneesmiddelen zijn in 2019 en verder naar verwachting lager dan eerder geraamd. Dit leidt tot een neerwaartse bijstelling van de uitgaven aan geneesmiddelen van 120 miljoen euro in 2019 oplopend tot 230 miljoen euro in 2021 (additioneel bij de actualisatie van geneesmiddelen van 63 miljoen euro).

Nominaal en onderverdeeld Zvw

Het bovenstaande betreft niet ingezette middelen voor Voorwaardelijke Toelating en het verlagen van de beschikbare groeiruimte voor diverse Zvw-sectoren (niet zijnde hoofdlijnenakkoord-sectoren of genees- en hulpmiddelen).

Diversen

De post diversen betreft onder meer een kasschuif voor SectorPlanPlus naar 2022 (55 miljoen euro).

Horizontale ontwikkeling uitgaven

Figuur 1 geeft de procentuele groei van 2018 naar 2019 weer voor de drie grootste uitgavencategorieën, zowel voor de voorjaarsbesluitvorming, als erna. De uitgaven aan sociale zekerheid na besluitvorming wijken beperkt af ten opzichte van de uitgaven voor besluitvorming en laten een groei zien van ca. 4 procent. De zorguitgaven groeien minder hard dan voor besluitvorming werd verwacht. In plaats van een groei van ruim 9 procent groeien de zorguitgaven in 2019 naar huidig inzicht iets minder dan 8 procent. De groei van de uitgaven aan onderwijs (inclusief cultuur en media) stijgen in 2019 licht tot ca. 1,5 procent. Van de drie grootste uitgavenposten blijft de zorg voor en na besluitvorming over de Voorjaarnota het hardste groeien. Het FJR 2018 bevat een nadere toelichting van de onderbouwing van ramingen van uitgaven aan sociale zekerheid, zorg en onderwijs. Hierin wordt ook ingegaan op het open-einde karakter van sociale zekerheids- en zorguitgaven en de implicaties hiervan voor de ramingen van deze uitgaven.

In de vorige paragraaf is weergegeven hoe de ruimte onder het totaalplafond is aangewend per deelplafond voor diverse budgettaire opgaven en voor het oplossen van knelpunten in de uitvoering van beleid.

Figuur 1. Procentuele groei (in lopende prijzen) van drie grootste uitgavencategorieën 2019 t.o.v. 2018