Deze eerste Voorjaarsnota van het kabinet Schoof presenteert een update van de begroting van 2025 en de daaropvolgende jaren. Met de Voorjaarsnota informeert het kabinet het parlement over de voorjaarsbesluitvorming over de uitgaven en inkomsten van het Rijk. Het kabinet voert trendmatig begrotingsbeleid, wat houvast biedt voor Nederlandse burgers en bedrijven. Stabiel beleid betekent dat Nederlanders weten waar ze van op aan kunnen en de zekerheid voelen om beslissingen te kunnen nemen voor de komende jaren. Om dit te waarborgen, stuurt het kabinet op de uitgaven- en inkomstenkaders die bij de start van de regeerperiode zijn afgesproken.
Wereldwijde ontwikkelingen brengen risico's voor de Nederlandse economie met zich mee. De invoertarieven die de VS hebben aangekondigd en ingevoerd, hebben een negatieve impact op de wereldhandel en de economie. Ook de bedreiging van de veiligheid vanwege de Russische agressieoorlog in Oekraïne raakt onze welvaart. De onzekerheid in de wereld kent een prijs, en een open economie zoals die van Nederland kan hierdoor hard worden geraakt. Het kabinet baseert zich op de meest recente ramingen van het CPB. Deze ramingen zijn in februari opgesteld en gaan nog uit van een economische groei van 1,9% in 2025 en 1,5% in 2026. Volgens deze ramingen stijgt ook de koopkracht en daalt de armoede tot en met 2028. Dit is ook in lijn met de doelen van het kabinetsbeleid. Tegelijkertijd zijn de onzekerheden groot en vormen de recente ontwikkelingen geen onderdeel van deze ramingen. De onzekerheid onderstreept het belang van het trendmatig begrotingsbeleid zodat bij economische neergang niet meteen hoeft te worden bezuinigd.
Realistisch begroten blijft een prioriteit voor het kabinet. De afgelopen jaren is gebleken dat het EMU-saldo positiever uitviel dan in eerste instantie begroot. Dat kwam onder meer omdat een deel van de begrote middelen niet tot besteding kwam in het geplande jaar. Historisch hoge kasschuiven en onderuitputting waren het gevolg. De Expertgroep realistisch ramen heeft verschillende aanbevelingen gedaan om de ramingen te verbeteren. Het kabinet heeft alle aanbevelingen overgenomen en werkt aan verbetering van de ramingen.1 Voor 2025 en 2026 zijn in deze Voorjaarsnota voor respectievelijk 2,1 en 7 miljard euro aan kasschuiven verwerkt. Deze uitgaven komen in latere jaren tot besteding en belasten dan het saldo. De stand van de overheidsfinanciën anno 2025 is goed, maar het saldo en de schuld zullen in de toekomst verslechteren door met name de vergrijzende samenleving.
Samenvatting besluitvorming
Het kabinet houdt vast aan trendmatig begroten, wat bijdraagt aan stabiel en voorspelbaar beleid. Als onderdeel hiervan zijn mee- en tegenvallers aan de inkomsten- en uitgavenkant dit voorjaar integraal gewogen en voorzien van budgettaire dekking, onder meer door inzet van de prijsbijstelling. Dit betekent dat de ministeries niet volledig worden gecompenseerd voor prijsontwikkelingen. Het kabinet handhaaft het uitgavenkader, en draagt daarmee bij aan een solide en gezonde rijksbegroting. Dit is van groot belang voor Nederlandse burgers en ondernemers. Tevens voorkomen we hiermee dat rekeningen worden doorgeschoven naar volgende generaties. Door de maatregelen blijven het overheidstekort en de schuld in de komende jaren, ook in 2026, binnen de Europese referentiewaarden.2
Met het oog op de internationale ontwikkelingen en de inflatie heeft het kabinet een aantal aanvullende maatregelen genomen. De besluitvorming van deze Voorjaarsnota wordt gepresenteerd in hoofdstuk 3 (uitgaven) en hoofdstuk 4 (inkomsten). In onderstaande tabellen worden de belangrijkste maatregelen voor de uitgaven en de inkomsten samengevat.
(in miljarden euro, + is hogere uitgaven) | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 |
|---|---|---|---|---|---|---|
Uitgavenkader bij Miljoenennota 2025 | 427,0 | 455,0 | 476,9 | 494,2 | 512,7 | 0,0 |
Kasschuiven | ‒ 2,0 | ‒ 7,1 | 2,8 | 1,7 | 1,1 | ‒ 1,3 |
Nominale ontwikkeling, WW en bijstand en overige kadercorrecties | 1,0 | 2,3 | 2,9 | 2,3 | 1,4 | 1,0 |
Uitgavenkader bij Voorjaarsnota 2025 | 425,8 | 449,9 | 482,1 | 498,0 | 515,0 | 537,7 |
Defensie | 0,0 | 0,2 | 0,3 | 0,9 | 1,1 | 1,2 |
JenV: weerbaarheid | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |
Gemeenten/jeugd en volume accres | 0,4 | 1,4 | 1,4 | 0,1 | 0,1 | 0,3 |
Schrappen huurverhoging 2025 en 2026 | ‒ 0,1 | ‒ 0,4 | ‒ 0,5 | ‒ 0,5 | ‒ 0,5 | ‒ 0,5 |
Investeren sociale huur | 0,0 | 0,3 | 0,4 | 0,4 | 0,0 | 0,0 |
Verhogen huurtoeslag (boodschappenbonus) | 0,1 | 0,9 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Infrastructuur Nedersaksenlijn (cum. 1.912 mln.) | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Infrastructuur vrijval Lelylijn | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ‒ 0,2 | ‒ 0,2 |
Infrastructuur overig | 0,0 | ‒ 1,0 | 1,0 | 0,0 | 0,0 | 0,1 |
Stikstof | 0,2 | 0,4 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Backpay weduwen KNIL-militairen en ambtenaren | 0,1 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
Hervorming WW (inclusief besparingsverlies) | 0,0 | 0,0 | 0,2 | 0,1 | ‒ 0,2 | ‒ 0,2 |
Schrappen bezuiniging kinderopvang | 0,0 | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,3 | 0,3 |
Compensatie middengroep en flankerende beleid kinderopvang | 0,0 | 0,3 | 0,8 | 1,0 | 0,5 | 0,2 |
Realistische ingangsdatum KOT | 0,0 | ‒ 0,6 | ‒ 2,2 | ‒ 1,9 | ‒ 0,3 | ‒ 0,2 |
Uitfaseren onderwijskansenregeling | 0,0 | 0,0 | ‒ 0,1 | ‒ 0,2 | ‒ 0,2 | ‒ 0,2 |
OCTAS (struc. 197 mln.) | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 |
BNI-koppeling ODA | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |
VWS: invulling bij- en nascholing MSZ-personeel | 0,0 | 0,0 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |
VWS: pakketmaatregelen geneesmiddelen | 0,0 | 0,0 | ‒ 0,1 | ‒ 0,1 | ‒ 0,1 | ‒ 0,1 |
VWS: uitvoeringsinformatie | ‒ 0,3 | ‒ 0,8 | ‒ 0,6 | ‒ 0,6 | ‒ 0,6 | ‒ 0,6 |
VWS: overig | 0,0 | 0,4 | 0,2 | 0,1 | 0,2 | 0,1 |
SZW: uitvoeringsinformatie inclusief WIA maatregelen | 0,3 | 0,5 | 1,2 | 1,0 | 1,0 | 1,0 |
SZW: afromen Envelop groepen in de knel | 0,0 | 0,0 | 0,0 | 0,0 | ‒ 0,2 | ‒ 0,2 |
SZW: overige maatregelen (inclusief WKB) | ‒ 0,2 | ‒ 0,1 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | ‒ 0,4 |
EU-afdrachten | 0,1 | 1,0 | 0,3 | 0,6 | 0,6 | 0,6 |
Asiel | 0,9 | 0,6 | 0,5 | 0,7 | 0,4 | 0,4 |
Mee- en tegenvallers VRO (voornamelijk huurtoeslag) | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 |
Groningen schade en versterken | 0,0 | ‒ 0,1 | 0,4 | 0,0 | 0,3 | ‒ 0,2 |
Generieke maatregelen | ‒ 0,7 | ‒ 1,1 | ‒ 1,4 | ‒ 1,6 | ‒ 1,7 | ‒ 1,7 |
Overig | ‒ 0,1 | ‒ 0,6 | 0,1 | 0,2 | 0,4 | 0,2 |
Aanvullende onderuitputting | ‒ 0,7 | ‒ 1,5 | ‒ 1,5 | ‒ 0,7 | 0,0 | 0,0 |
Totale uitgavenontwikkeling binnen het kader | 425,5 | 449,6 | 482,5 | 497,4 | 515,7 | 537,7 |
Over/onderschrijding uitgavenkader bij Voorjaarsnota 2025 | ‒ 0,3 | ‒ 0,3 | 0,4 | ‒ 0,5 | 0,8 | 0,0 |
Oekraine-uitgaven buiten het kader | 1,2 | ‒ 0,5 | 2,8 | 1,2 | 0,1 | 0,0 |
Het kabinet presenteert een gedekt pakket van maatregelen. Aan de uitgavenkant van het begroting trekt het kabinet extra geld uit voor Defensie (oplopend tot 1,2 miljard euro in 2030). Op het terrein van Justitie en Veiligheid maakt het kabinet extra middelen vrij voor weerbaarheid. Verder wordt de bezuiniging op de kinderopvang geschrapt en komt er geld beschikbaar voor het corrigeren van foutief vastgestelde WIA-uitkeringen. Om opvolging te geven aan de aanbevelingen uit de Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS) zijn middelen beschikbaar gesteld. Op SZW-terrein staat daar tegenover dat de WW-duur per 1 januari 2027 met 6 maanden wordt verkort, conform het hoofdlijnenakkoord (HLA). Een realistische invoer van het nieuwe financieringsstelsel voor de kinderopvang leidt tot incidentele vrijval van middelen. Daarbij wordt de vergoeding voor middengroepen de komende jaren stapsgewijs verhoogd. Verder wordt het kindgebonden budget (WKB) sneller afgebouwd voor de hogere inkomens. Voor gemeenten worden middelen gereserveerd om de stijgende kosten van Jeugdzorg op te vangen, terwijl voor de langere termijn maatregelen worden genomen om de regelingen meer beheersbaar te maken en de kosten te beperken. De sociale huren worden twee jaar bevroren. Ter compensatie van de terugvallende huurinkomsten door de huurbevriezing wordt geld gereserveerd voor intensiveringen in de sociale huur. In 2026 wordt de huurtoeslag eenmalig verhoogd om huishoudens te ondersteunen voor de gestegen kosten van levensonderhoud. Er wordt een eenmalige reservering van 50 miljoen euro getroffen ten behoeve van de backpay voor weduwen van voormalig KNIL-militairen en ambtenaren in Nederlands-Indië. De onderwijskansenregeling in het voortgezet onderwijs wordt uitgefaseerd. Tot slot komt er 600 miljoen extra beschikbaar voor het stikstofdossier en wordt uit de middelen voor de Lelylijn in totaal 2,5 miljard euro (over langere periode) vrijgemaakt voor verschillende andere infrastructuurprojecten, waaronder de Nedersaksenlijn.
Met deze besluitvorming respecteert het kabinet het uitgavenkader, conform de begrotingsafspraken in het HLA. Het totaal aan besluitvorming op de uitgaven is te zien in tabel 1. Alle nieuwe uitgaven en tegenvallers op generale dossiers, zoals asiel en EU-afdrachten, zijn gedekt met maatregelen en meevallers. Zoals afgesproken in het HLA is de dekking deels gevonden door de loon- en prijsbijstelling bij departementen deels in te houden. Ook hebben verschillende departementen dekkingsmaatregelen genomen voor hun eigen begroting. Verder heeft het kabinet nieuwe stappen gezet om het kasritme van uitgaven op de begroting realistischer te maken. Hiermee geeft het kabinet opvolging aan de adviezen van de Expertgroep realistisch ramen. Voor deze kasschuiven heeft het kabinet het uitgavenkader gecorrigeerd. Tot slot is, zoals eerder bekendgemaakt, extra geld vrijgemaakt voor het onverminderd steunen van Oekraïne. Zoals afgesproken in het HLA vallen deze middelen buiten het uitgavenkader.
Standen in € mln. (+ = saldoverbeterend) | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | struc |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Btw cultuur, media en sport | |||||||
Schrappen btw verhoging op cultuur, media en sport | ‒ 1326 | ‒ 1326 | ‒ 1326 | ‒ 1326 | ‒ 1326 | ‒ 1326 | |
Beperkt toepassen van de tabelcorrectiefactor | 1336 | 1336 | 1336 | 1336 | 1336 | 1336 | |
Stelpost fiscale regelingen en constructies | |||||||
Stelpost fiscale regelingen en constructies | ‒ 259 | ‒ 259 | ‒ 259 | ‒ 259 | ‒ 259 | ‒ 259 | |
Aanpakken constructie «vleugje zuivel» in alcoholvrije dranken | 36 | 36 | 36 | 36 | 36 | ||
Aanpakken schenk- en erfbelasting constructie estate planningstools in huwelijksvermogensrecht | 3 | 4 | 4 | 4 | 4 | 4 | |
Beperkt toepassen van de tabelcorrectiefactor | 126 | 126 | 126 | 126 | 126 | 126 | |
Box 3 | |||||||
Uitstel WWR inclusief niet voorinvullen eigen gebruik | 190 | ‒ 189 | ‒ 2381 | ||||
Dekking d.m.v. verhoging forfait inclusief verlagen heffingsvrije vermogen in 2026 en 2027 | 1267 | 1267 | |||||
Overige besluitvorming | |||||||
Verhoging arbeidsongeschiktheidspremies | 225 | 225 | 225 | 225 | 225 | 225 | |
Verlagen energiebelasting huishoudens | ‒ 200 | ‒ 200 | ‒ 200 | ||||
Overige besluitvorming voorjaar | ‒ 13 | ‒ 13 | ‒ 1 | ‒ 2 | ‒ 2 | 4 | 1 |
Herijkingen | 36 | 41 | 18 | 10 | 4 | 29 | 20 |
Overige ontwikkelingen | ‒ 9 | 6 | 26 | 26 | 36 | 47 | 132 |
Technische maatregelen Belastingplan 2026 | ‒ 9 | ‒ 11 | ‒ 19 | ‒ 22 | ‒ 24 | ‒ 24 | ‒ 24 |
Totaal stand inkomstenkader | 195 | 1006 | ‒ 1149 | ‒ 46 | 155 | 198 | 271 |
Met dit pakket aan maatregelen sluit het inkomstenkader over de gehele kabinetsperiode. Dit is in lijn met het trendmatig begrotingsbeleid. De som van alle beleidsmatige mutaties over 2025-2028 komt uit op 6 miljoen euro. Het sluiten van het inkomstenkader zorgt voor stabiliteit van de lastendruk voor huishoudens en bedrijven en helpt bij het beheersen van de overheidsfinanciën.
Het kabinet draait de voorgestelde verhoging van het btw-tarief op cultuur, media en sport terug. De Kamer had met de motie Van Dijk c.s. gevraagd om een alternatieve invulling. Dit levert een structurele derving op van 1,3 miljard euro vanaf 2026 (tabel 2). Als dekking wordt ongeveer de helft van de reguliere inflatiecompensatie binnen de inkomstenbelasting (via de tabelcorrectiefactor), per 1 januari 2026 niet toegekend. Dit betekent dat de belastingschijven en heffingskortingen binnen de inkomstenbelasting beperkt worden gecompenseerd voor hogere inflatie.
Daarnaast verlaagt het kabinet de energiebelasting voor huishoudens met 200 miljoen euro vanaf 2026, waarmee het tegemoetkomt aan zorgen over de energiekosten voor burgers. Verder wordt een fiscale regeling geïntroduceerd om medewerkersparticipaties voor startups en scale-ups te stimuleren en wordt het toeslagpartnerschap vereenvoudigd.
Er is rekening gehouden met het effect van de besluitvorming op de inflatie. Het schrappen van de btw-verhoging op cultuur, media en sport leidt tot een afname van de inflatie in 2026. Het effect van de budgettaire dekking via de beperking van de tabelcorrectiefactor leidt naar verwachting tot een kleiner effect op de inflatie, omdat een btw-verhoging direct doorwerkt in prijzen, maar een verhoging van directe belastingen slechts indirect.3 Het aanpakken van de belastingconstructie ‘vleugje zuivel’ binnen de verbruiksbelasting op non-alcoholische dranken heeft een verwaarloosbaar effect op de inflatie. Door een klein beetje zuivel toe te voegen aan frisdrank of vruchtensappen is het nu nog mogelijk de dranken onder de uitzondering voor zuivel- en sojadranken te brengen en zo de heffing te omzeilen. In deze Voorjaarsnota wordt deze constructie aangepakt. Ook de rest van de inkomstenmaatregelen waartoe is besloten, heeft geen noemenswaardige effecten op de inflatie. De maatregelen uit deze Voorjaarsnota op de huren zorgen tot slot voor beperking van de inflatie via de prijsontwikkeling van de huisvesting. Conform de motie Grinwis is hierover gerapporteerd.4
2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 | 2030 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
EMU-saldo Miljoenennota 2025 | ‒ 2,8% | ‒ 3,7% | ‒ 2,4% | ‒ 2,4% | ‒ 2,5% | |
Belasting- en premieinkomsten | 0,3% | 0,5% | 0,5% | 0,6% | 0,8% | |
Kadercorrecties inclusief nominale ontwikkeling | ‒ 0,1% | ‒ 0,2% | ‒ 0,2% | ‒ 0,2% | ‒ 0,1% | |
Voorjaarsbesluitvorming exclusief kasschuiven | 0,0% | 0,1% | 0,0% | 0,0% | 0,0% | |
Kasschuiven | 0,2% | 0,6% | ‒ 0,2% | ‒ 0,1% | ‒ 0,1% | |
Overig | ‒ 0,2% | ‒ 0,2% | ‒ 0,2% | ‒ 0,1% | 0,0% | |
EMU-saldo Voorjaarsnota 2025 | ‒ 2,6% | ‒ 3,0% | ‒ 2,6% | ‒ 2,1% | ‒ 1,9% | ‒ 2,2% |
Schuld Voorjaarsnota 2025 | 45,2% | 47,8% | 48,7% | 49,2% | 49,5% | 50,0% |
De hogere economische groei leidt door middel van hogere belastinginkomsten tot verbetering van het EMU-saldo. Als gevolg van de hogere loon- en prijsontwikkeling uit het Centraal Economisch Plan (CEP) stijgen de uitgaven en dit verslechtert het verwachte saldo (nominale ontwikkeling). De voorjaarsbesluitvorming heeft vanwege de sluitende kaders nauwelijks een effect op het EMU-saldo. Het kabinet heeft daarnaast inspanningen gedaan om de begrotingen in een realistischer kasritme te plaatsen. Dit leidt in 2025 en 2026 tot verbeteringen van het EMU-saldo, in latere jaren zullen deze middelen alsnog uitgegeven worden en dan het saldo belasten. In de post overig zijn de uitgaveneffecten buiten het uitgavenkader zichtbaar, zoals bijvoorbeeld de extra middelen voor de steun aan Oekraïne.
Leeswijzer
De Voorjaarsnota is opgebouwd uit verschillende hoofdstukken. Hoofdstuk 2 begint met het huidige economisch beeld. Hoofdstuk 3 gaat in op de besluitvorming aan de uitgavenkant, hoofdstuk 4 presenteert de inkomstenkant met een overzicht van de belasting- en premie-inkomsten. Vervolgens geeft hoofdstuk 5 de actuele ramingen voor het EMU-saldo en de EMU-schuld. Hoofdstuk 6 gaat in op de stappen die het kabinet zet richting een meer realistische begroting. Tot slot beschrijft hoofdstuk 7 de ontwikkelingen in de informatievoorziening aan het parlement.
Deze Voorjaarsnota heeft elf bijlagen. Bijlage 1 geeft een overzicht van de budgettaire kerngegevens. Bijlage 2 bevat de verticale toelichting. Dit is een cijfermatig overzicht voor iedere begroting van budgettaire veranderingen die zich hebben voorgedaan sinds de Miljoenennota 2025. Bijlage 3 bevat een overzicht van de dossiers rond de schade- en versterkingsoperatie in Groningen. Bijlage 4 geeft een overzicht van de uitgaven rondom Toeslagen Herstel. In bijlage 5 wordt de koppeling van de defensie-uitgaven aan 2% van het nominale bbp toegelicht. Vervolgens bevat bijlage 6 de accrestranches voor het Gemeente- en Provinciefonds. Bijlage 7 bevat een nadere toelichting op de belasting- en premieontvangsten. Bijlage 8 toont de fiscale sleuteltabel. Bijlage 9 gaat in op opmerkelijke belastingconstructies. Bijlage 10 toont een overzicht van de vermogensverdeling in Nederland. Tot slot geeft bijlage 11 inzicht in de investeringen van netbeheerders.