De Initiatiefwet Financiële Defensieverplichtingen (hierna «de Wet») stelt dat Nederland jaarlijks minimaal 2% van het Nederlandse bruto binnenlands product (bbp) aan Defensie uitgeeft, in lijn met de NAVO-norm (Vilnius, 2023). In lijn met het HLA en deze wet is een werkwijze voor verwerking van de 2% opgesteld door het ministerie van Defensie en het ministerie van Financiën. De werkwijze onder dit kabinet is hieronder beschreven.
Werkwijze op hoofdlijnen
– In elk jaar wordt 2% van het Nederlandse bbp beschikbaar gesteld als input voor de Defensiebegroting. Dit gaat om de euro’s per jaar die het ministerie van Defensie kan uitgeven. Defensie beziet vervolgens waaraan het geld besteed kan worden en in welk tempo, bijvoorbeeld personeel, wapens, kazernes of transportcapaciteit.
– Afhankelijk van de precieze bestedingsplannen kan het voorkomen dat Defensie verwacht dat in een jaar meer of minder dan 2% bbp uitgegeven wordt. De uitkomst van deze verwachting wordt de output genoemd en vormt de begrotingsstand die wordt opgenomen in de Defensiebegroting. Zo kan bijvoorbeeld de bestelling van een onderzeeboot, die langer duurt of juist versnelt, een grote invloed hebben op de output van dat jaar en daarmee ook hoe hoog het NAVO percentage dat jaar zal zijn. De werkwijze zorgt er dus voor dat er minimaal een input van 2% bbp is per jaar, maar de output per jaar wordt bepaald door het ritme waarin Defensie de uitgaven kan doen.
– Om het uitgavenritme, ofwel de output, goed te kunnen inrichten, behoudt Defensie o.a. de mogelijkheid om kasschuiven (verschuiven van budgetten over jaren) toe te passen, alsook het recht op eindejaarsmarge (meenemen van niet-besteed budget van afgelopen jaar naar huidige jaar). Het al dan niet behalen van de 2% bbp output in enig jaar valt daarmee onder de verantwoordelijkheid van de minister van Defensie, passend binnen de kaders van de begrotingsregels en een realistisch uitgavenritme. In begrotingsstukken van Defensie wordt een tabel opgenomen die het onderscheid van 2%-input naar %-bbp output elk jaar toont.
Start kabinetsperiode – input 2% bbp
– Aan het begin van een kabinetsperiode wordt bij de Startnota vastgesteld hoeveel geld nodig is om aan 2% bbp (input) te voldoen volgens de meest recente schatting van het bbp door het CPB. Het CPB maakt een inschatting welk deel bestaat uit veranderingen in de prijs of het volume die samen het (nominale) bbp opmaken.
– Het geld dat voortkomt uit de ontwikkeling van het bbp-volume wordt voor de gehele meerjarenperiode beschikbaar gesteld op de Defensiebegroting. De meerjarenperiode die bij Startnota zichtbaar is, wordt aangeduid als de «Oorspronkelijke meerjarenperiode». Het uitgavenniveau van het laatste jaar in de oorspronkelijke meerjarenperiode wordt plat doorgetrokken en is beschikbaar voor Defensie om te investeren (zie figuur 10). De voor 2% benodigde volumeoploop na de oorspronkelijke meerjarenperiode wordt apart gereserveerd op de Aanvullende Post. Op deze manier hebben toekomstige kabinetten de ruimte om keuzes te maken over welke defensiecapaciteiten te zijner tijd nodig zijn, terwijl het huidige kabinet wel de structurele effecten van de nu gemaakte keuzes kan verwerken.
– Het geld voor de vergoeding van prijsontwikkelingen wordt bepaald op basis van de geschatte prijsontwikkeling van het bbp. Hiermee volgt het niet meer de loon- en prijsontwikkeling (LPO) systematiek. Het hanteren van de LPO systematiek zou immers kunnen leiden tot afwijkingen t.o.v. de 2% bbp. De reservering voor de prijsontwikkeling van het bbp wordt geplaatst op de Aanvullende Post (AP) bij Financiën. Jaarlijks wordt er bij de Voorjaarsnota een tranche uitgekeerd voor de prijsontwikkeling in het lopende jaar, dit kan worden gezien als een plak bovenop bestaande budgetten. Op deze manier blijft de begroting in prijzen van het uitvoeringsjaar waardoor de vergelijkbaarheid met andere begrotingen behouden blijft.
Figuur 9 Verdeling volumeontwikkeling defensie-uitgaven18
Jaarlijkse «input»-bijstelling (ofwel noemersturing)
– Jaarlijks brengt het CPB een nieuw Centraal Economisch Plan (CEP) uit met daarin een schatting van de omvang van het bbp. Op basis van deze nieuwe schatting wordt bekeken hoeveel (extra) geld nodig is om 2% bbp aan input beschikbaar te stellen voor Defensie ten opzichte van wat beschikbaar is gesteld bij de Startnota. Zonder aanpassing van de Defensiebegroting zouden wijzigingen in het bbp (de noemer) ertoe leiden dat het NAVO-percentage zou veranderen. Als de economie (bbp) groeit ten opzichte van de verwachting bij de Startnota terwijl de Defensiebegroting gelijk blijft, zal het NAVO-percentage immers zakken. Om het percentage op 2% te houden, wordt de Defensiebegroting bijgesteld met 2% van de totale nominale bbp-verandering voor prijs en volumegroei. Dit heet «noemersturing».19
– Voor het volumedeel van het bbp op de Defensiebegroting wordt deze noemersturing «asymmetrisch» vormgegeven. Dit houdt in dat de Defensiebegroting nooit gekort wordt binnen de oorspronkelijke meerjarenperiode. Positieve afwijkingen in het volume van het bbp leiden tot een ophoging van de Defensiebegroting. In een symmetrische vormgeving zouden negatieve afwijkingen in het bbp tot een verlaging leiden. Echter, omdat het op korte termijn lastig is om minder geld uit te geven wordt er niet direct gekort op de Defensiebegroting. In plaats daarvan wordt er bij toekomstige positieve afwijkingen van het bbp rekening gehouden met het feit dat eerdere negatieve bijstellingen niet zijn verwerkt. Kortom, het gesaldeerde resultaat van alle positieve en negatieve bijstellingen op het volume van het bbp wordt meegenomen. Figuur 11 biedt een voorbeeld van drie opeenvolgende jaren waarin respectievelijk een verhoging, verlaging en verhoging van de volumeontwikkeling bbp verondersteld wordt. Ieder jaar wordt enkel de bijstelling op de Defensiebegroting verwerkt als deze per saldo positief is.
– Voor de periode buiten de oorspronkelijke meerjarenperiode geldt dat het begrote budget (dat op de AP staat) zowel naar boven als naar beneden kan worden bijgesteld. Dit is mogelijk omdat er geen plannen zijn waarvan de uitvoering wordt belemmerd, aangezien de middelen nog niet op de Defensiebegroting staan.
– Voor het prijsdeel van het bbp geldt dat Defensie jaarlijks bij Voorjaarsnota een tranche uitgekeerd krijgt gebaseerd op de prijsreservering die op de Aanvullende Post geplaatst is. Deze prijsreservering wordt symmetrisch (zowel naar boven als naar beneden) bijgesteld. Daarna wordt de tranche voor het lopende jaar uitgekeerd.
Figuur 10 Jaarlijkse (asymmetrische) noemersturing20
Overige bepalingen en werkafspraken
– Conform de begrotingsregels worden bijstellingen als gevolg van volumeontwikkeling van het bbp gedekt binnen het uitgavenkader. Bijstellingen als gevolg van prijsontwikkeling leiden tot een nominale correctie van het uitgavenkader.
– De generale compensatie van valutakoersontwikkelingen voor Defensie, zoals nu opgenomen in de begrotingsregels, komt te vervallen. Hierdoor worden zo min mogelijk afwijkingen gecreëerd t.a.v. de noemer (het bbp in euro’s).
– Binnen de systematiek van «input»-sturing is het niet logisch om per saldo meevallers te laten vrijvallen ten gunste van het generale beeld, omdat daarmee de 2%-input wordt aangetast. Daarom is de afspraak gemaakt dat Defensie wordt uitgezonderd van deze begrotingsregel. Dit heet een «budgetteringsafspraak» (meevallers kunnen ingezet worden voor een intensivering). Deze budgetteringsafspraak wordt samen met de overige werkafspraken periodiek geëvalueerd om te bezien of deze naar behoren werkt.
– Tenslotte zijn voorgenoemde werkafspraken ook van toepassing op budgetten op begrotingen van andere ministeries die worden meegerekend in de NAVO-norm. Daarnaast leidt dit er toe dat in beginsel alle onderdelen van de Defensiebegroting die nu nog onderdeel van de HGIS zijn (zoals het BIV) per 2026 uit de HGIS worden gehaald.