Door een samenloop van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid is er een groep huishoudens die zonder aanvullende maatregelen (verder) onder het sociaal minimum uitkomt. Deze huishoudens hebben een lager besteedbaar inkomen dan een paar in de bijstand. Het kabinet vindt deze situatie onwenselijk en stelt daarom een fiscale oplossing voor deze situatie voor. Omdat het ontstaan van de huidige situatie complex is, wordt eerst de achtergrond van het probleem geschetst. Daarna wordt de maatregel zelf toegelicht.

Achtergrond

In 2009 is gestart met het afbouwen van de uitbetaling van de algemene heffingskorting (AHK) aan de minstverdienende partner die geboren is op of na 1 januari 1963 van 100% tot 0%.72 De reden daarvoor was het stimuleren van arbeidsparticipatie en het verbeteren van de overheidsfinanciën. De uitbetaling van de algemene heffingskorting aan de niet of weinig verdienende partner werd in 15 jaar (met 6 2/3%-punt per jaar) afgebouwd en is dus inmiddels volledig afgebouwd.

Het vaststellen van de hoogte van de bijstandsnorm gebeurt met behulp van het referentieminimumloon, wat geldt als het sociaal minimum. In beginsel ontvangt iedere partner van een bijstandspaar de helft van dit referentieminimumloon. Het referentieminimumloon wordt berekend door één keer het brutominimumloon inclusief vakantietoeslag om te rekenen naar een nettobedrag. Bij de vaststelling van het nettobedrag werd tot 2012 naast de loonbelasting en premie volksverzekeringen uitsluitend rekening gehouden met 200% van de AHK. Hiermee verkeerde een huishouden in feite in dezelfde netto-inkomenspositie als een eenverdienershuishouden waarbij de kostwinner het brutominimumloon verdiende, zonder recht op arbeidskorting (AK), en de niet verdienende partner de AHK kreeg uitbetaald. Door de versobering van de uitbetaling van de AHK zou daardoor de bijstand financieel aantrekkelijker kunnen worden dan werken. Vanaf 2012 is daarom beleid ingezet waarmee deze 200% AHK ook in het referentieminimumloon geleidelijk afbouwt naar 100% AHK.73 Dit wordt ook wel de afbouw van de dubbele AHK in de bijstandsnorm genoemd. Deze afbouw in de bijstandsnorm vindt plaats tot in ieder geval 2039. De afbouw van de dubbele AHK in de bijstandsnorm vindt langzamer plaats dan de afbouw van de uitbetaalbaarheid van de AHK aan de minstverdienende partner in de IB. Ter illustratie: in 2024 wordt in de berekening van de bijstandsnorm gerekend met 157,5% AHK, terwijl de uitbetaling van de AHK in de IB al is afgebouwd naar 0%. Hierdoor is bij een eenverdienershuishouden dus al sprake van 100% AHK.

Totdat de afbouw van de dubbele AHK in de bijstandsnorm afgerond is, komen sommige eenverdieners nog onder het sociaal minimum uit. Dit doet zich vanwege de ondertussen veel hogere AK74 vrijwel alleen nog voor bij huishoudens waarbij de kostwinner een inkomen heeft waarbij geen of weinig recht op AK bestaat en de minstverdienende belastingplichtige op of na 1 januari 1963 is geboren. Dat zijn veelal huishoudens waarbij de kostwinner een arbeidsongeschiktheidsuitkering75 ontvangt die niet kwalificeert als arbeidsinkomen in de zin van de Wet IB 2001. Tot nu toe kan een deel van deze huishoudens een beroep doen op aanvullende bijstand. Dat is echter door een samenloop van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid geen sluitende oplossing voor alle situaties.76 De Tweede Kamer heeft op verschillende momenten aandacht gevraagd voor deze zogenoemde eenverdienersproblematiek, onder meer via de Kamervragen van de Tweede Kamerleden Maatoug en Omtzigt c.s.77 Het kabinet heeft samen met verschillende partijen78 oplossingsrichtingen verkend en toegelicht in de Kamerbrief van 19 september 2023, waaronder een fiscale oplossing.79

Het kabinet vindt het onwenselijk dat een huishouden als gevolg van de versobering van de uitbetaling van de AHK (verder) onder het bestaansminimum uitkomt en vervolgens door een samenloop van fiscaliteit, toeslagen en sociale zekerheid ook niet goed kan worden geholpen met aanvulling vanuit de bijstand. In de Voorjaarsbesluitvorming die in het voorjaar van 2024 heeft plaatsgevonden, is al besloten de eenverdienersproblematiek fundamenteel op te lossen door een gerichte verruiming van de uitbetaling van de AHK.80

Tot de fiscale oplossing in het onderhavige wetsvoorstel in werking treedt, is er een tijdelijke oplossing gevonden die vanaf 2025 wordt uitgevoerd door gemeenten.81

Fiscale oplossing

De fiscale oplossing bestaat kort gezegd uit het gedeeltelijk terugbrengen van de uitbetaling van de AHK aan minstverdienende partners geboren op of na 1 januari 1963, met een aantal aanvullende voorwaarden. De maatregel is gericht op eenverdienerhuishoudens die anders een lager besteedbaar inkomen overhouden dan een bijstandspaar. De oplossing wordt hierna uitgebreid toegelicht.

De fiscale oplossing lost de problematiek in de kern op waardoor het verschil in afbouw van de dubbele AHK niet meer bestaat. Gevolg is dat een (bijna-)eenverdienerhuishouden netto niet meer (verder) onder het sociaal minimum uitkomt als gevolg van het verschil in afbouw van de dubbele AHK. Huishoudens hoeven zich dan daarvoor niet meer te wenden tot de gemeente voor aanvullende bijstand. Deze oplossing is daarmee gericht op een bredere doelgroep dan de tijdelijke oplossing. De fiscale oplossing is gericht op het voorkomen dat huishoudens (verder) onder het sociaal minimum uitkomen als gevolg van de maatregel van de afbouw van de uitbetaling AHK uit 2009 en de niet gelijklopende afbouw van de dubbele AHK in de bijstandsnorm. Er zijn naar schatting bijna 17.000 huishoudens die hierdoor onder het sociaal minimum uitkomen. De tijdelijke oplossing is gericht op huishoudens die als gevolg van deze twee maatregelen onder het sociaal minimum uitkomen, vervolgens bijstand aanvragen, als gevolg van die aanvullende bijstand een hoger brutoinkomen ontvangen en daardoor te maken krijgen met afbouw van toeslagen. Onder de streep komen deze huishoudens zonder aanvullende maatregelen alsnog onder het sociaal minimum uit. Hier gaat het naar schatting om 6.000 huishoudens.

Samengevat krijgt de minstverdienende partner die geboren is op of na 1 januari 1963 recht op gedeeltelijke uitbetaling van de AHK als:

• – de minstverdienende partner de AHK zelf niet of beperkt kan verrekenen (beneden een niveau van 55% van de voor de belastingplichtige geldende algemene heffingskorting);

• – de minstverdienende partner bij aanvang van het kalenderjaar ten minste 21 jaar is en in het kalenderjaar niet gedurende meer dan zes maanden in belangrijke mate door de ouders is onderhouden.

• – de meestverdienende partner voldoende belasting en premie voor de volksverzekeringen is verschuldigd, na vermindering met de gecombineerde heffingskorting;

• – het gezamenlijke verzamelinkomen minder dan € 48.500 (geschat bedrag 2028) bedraagt; en

• – het bedrag van de AK waar de meestverdienende partner recht op heeft niet te hoog is.

De AHK vermindert de verschuldigde IB. De AHK is in beginsel niet hoger dan de uiteindelijk (dus na vermindering met de heffingskorting) verschuldigde IB.82 Hierdoor kunnen niet of weinig verdienende belastingplichtigen de AHK niet of niet helemaal te gelde maken. Voor een (inmiddels) beperkte groep belastingplichtigen geldt echter de mogelijkheid dat het bedrag van de AHK dat niet kan worden verrekend geheel of gedeeltelijk wordt uitbetaald. Dat betreft minstverdienende partners die geboren zijn vóór 1 januari 1963 (en ook aan de overige voorwaarden voldoen). Met de voorgestelde maatregel wordt de groep die onder deze regeling valt uitgebreid met belastingplichtigen die zijn geboren op of na 1 januari 1963. Wel gelden deels andere voorwaarden voor de nieuwe groep. Dat wordt bereikt door de afschaffing van de uitbetaling van de AHK voor belastingplichtigen die zijn geboren op of na 1 januari 1963 weer gedeeltelijk terug te draaien en nu synchroon met het niveau van de verlaging van het nettonormbedrag van de bijstand vorm te geven. De maximale uitbetaling van de AHK wordt daarbij voor die groep in overeenstemming gebracht met het tempo van de verlaging van de dubbele AHK in de bijstand en dus eveneens geleidelijk afgebouwd. In de voorstelde maatregel zou de fiscale uitbetaling dan op basis van cijfers 2024 maximaal 57,5% van de AHK bedragen. Dat is dus gelijk aan de 157,5% AHK waarmee gerekend wordt in de bijstandsnorm, zoals hiervoor toegelicht. Hierdoor wordt het verschil in afbouw van de AHK weggenomen In 2039 zijn beide afbouwpaden afgerond en is het percentage van de uitbetaling van de AHK nihil. Bij inwerkingtreding van deze onderdelen van het wetsvoorstel wordt het dan geldende percentage opgenomen in de wet.

De ingevolge de voorgestelde maatregel uit te betalen AHK wordt – net als onder de bestaande regeling – alleen uitbetaald voor zover de minstverdienende partner deze zelf niet kan verrekenen en bedraagt maximaal het bedrag dat de meestverdienende partner aan belasting en premie voor de volksverzekeringen is verschuldigd, verminderd met zijn gecombineerde heffingskorting.

Om de verruiming te richten op de doelgroep die te maken heeft met de alleenverdienersproblematiek, worden twee extra voorwaarden voorgesteld. Waar naar schatting bijna 17.000 huishoudens daadwerkelijk onder het sociaal minimum uitkomen als gevolg van de belastingdruk, is het bereik van de voorgestelde oplossing met deze twee voorwaarden ongeveer 65.000 huishoudens. Dit is een aanzienlijk groter bereik. Het bleek niet goed mogelijk om deze bijna 17.000 huishoudens op een meer gerichte manier te bereiken, omdat de inkomstenbelasting generiek geldt voor alle belastingplichtigen. Een tweede reden voor het grotere bereik is dat zo veel mogelijk rekening is gehouden met de marginale druk, waardoor is gekozen voor een afbouwpad van het bedrag van de uitbetaling AHK.

Het ingevolge de voorgestelde maatregel maximaal uit te betalen bedrag wordt bij bepaalde inkomensniveaus afgebouwd met een gedeelte van het gezamenlijke verzamelinkomen van de belastingplichtige en zijn partner. Die afbouw vindt plaats tussen een gezamenlijk verzamelinkomen van € 36.000 (een schatting van 113% van het wettelijk minimumloon (inclusief minimumvakantietoeslag) (WML) in 2028) en een gezamenlijk verzamelinkomen van € 46.000 (geschat bedrag 2028). Dit afbouwtraject is zodanig gekozen dat de uitbetaling van de AHK wordt gericht op huishoudens waarvan het besteedbare inkomen beneden dat van een vergelijkbaar bijstandspaar kan uitkomen, en tegelijkertijd wordt voorkomen dat een marginale druk van meer dan 100% ontstaat.

Verder wordt het uit te betalen bedrag verminderd met het recht op AK van de (bijna-)alleenverdiener. Hierdoor wordt de uitbetaling van de AHK verder gericht op huishoudens waarbij de hiervoor geschetste problematiek kan voorkomen. Voorwaarden voor uitbetaling van de AHK zijn daarnaast, net als voor de afschaffing voor deze groep, dat (gedurende minimaal zes maanden in het kalenderjaar) sprake is van fiscaal partnerschap en dat de belastingplichtige bij aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 21 heeft bereikt en in het kalenderjaar niet gedurende meer dan zes maanden in belangrijke mate door zijn ouders is onderhouden. Als de belastingplichtige alleen door het overlijden van zijn partner of door zelf te overlijden niet meer voldoet aan de voorwaarde om meer dan zes maanden dezelfde partner te hebben, wordt hij geacht wel meer dan zes maanden dezelfde partner gehad te hebben.

Voorgesteld wordt om deze maatregel in werking te laten treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. De haalbare inwerkingtredingsdatum van de voorgestelde fiscale oplossing is namelijk door de overvolle IV-planning van de Belastingdienst op dit moment nog niet met zekerheid vast te stellen. Beoogd is 1 januari 2028. Daarom wordt vooruitlopend op de inwerkingtreding van deze fiscale oplossing, voor de jaren 2025 tot en met 2027 een wijziging van de Participatiewet voorbereid om met een tijdelijke regeling de betreffende huishoudens tegemoet te komen.

Oplossingen tot nu toe

Het ATR geeft in zijn advies aan dat het van belang is ook inzicht te krijgen in eventuele alternatieven voor de gekozen maatregel. Ten aanzien van de fiscale oplossing voor eenverdieners zijn enkele alternatieven niet alleen verkend, maar ook (deels) uitgevoerd. Hierna wordt beschreven wat de oplossingen tot nu toe zijn en waarom dit geen structurele oplossingen zijn. In 2023 en 2024 kunnen gemeenten huishoudens die geraakt worden door de problematiek en zich melden, compenseren via de individuele bijzondere bijstand.83 Het blijkt echter moeilijk deze huishoudens te bereiken. Gemeenten die actief op zoek gaan naar de betreffende huishoudens ervaren dat het moeilijk is om deze groep te vinden. Daarnaast is de werkwijze arbeidsintensief en vraagt deze om specifieke kennis en expertise die niet in elke gemeente voorhanden is. Niet alle gemeenten gaan dan ook actief op zoek naar de doelgroep. De VNG merkt in de uitvoeringstoets ook op dat alleenverdieners zich zelden spontaan melden, omdat het voor mensen moeilijk is om zelf vast te stellen dat zij geraakt worden door de problematiek.

Inmiddels is bewerkstelligd dat gemeenten via het Inlichtingenbureau een verzoek bij de Belastingdienst kunnen indienen om begin juli 2024 een lijst te ontvangen met burgerservicenummers van hun inwoners die vermoedelijk onder het bestaansminimum leven als gevolg van de alleenverdienersproblematiek. Deze lijst kunnen gemeenten gebruiken om de huishoudens proactief te benaderen. Uit nadere analyse is gebleken dat waarschijnlijk meer huishoudens dan op basis van de lijst verwacht ten onrechte zullen worden benaderd. De omvang van de groep betrokken huishoudens is naar verwachting de komende jaren redelijk gelijk (ongeveer 6.000), maar de samenstelling van de groep blijkt na nader onderzoek dit voorjaar minder stabiel dan eerder gedacht. Uitgaande van de lijst van de Belastingdienst op basis van de inkomensgegevens van twee jaar geleden, zullen in de actualiteit vermoedelijk nog 3.000 tot 4.000 van deze huishoudens in deze situatie zitten. Circa 2.000 tot 3.000 van de 6.000 huishoudens zitten dus minder lang in deze situatie dan eerder was ingeschat. Dit betekent dat de gemeente ook inwoners benadert die in de actualiteit geen alleenverdiener meer zijn. In de proactieve benadering wordt geprobeerd zoveel mogelijk te voorkomen dat mensen een aanvraag indienen die zou worden afgewezen. Het kabinet realiseert zich echter dat deze werkwijze voor gemeenten verre van ideaal is.

Om de ondersteuning eenvoudiger en uitvoerbaarder te maken, kiest het kabinet ervoor om – in afwachting van de fiscale oplossing die per 2028 beoogd is – de betrokken huishoudens een vaste tegemoetkoming te geven voor de jaren 2025, 2026 en 2027, zoveel mogelijk ambtshalve. Het kabinet geeft hiermee invulling aan de randvoorwaarden die door gemeenten gesteld zijn om voor deze periode de betrokken huishoudens te helpen.84

Om dit mogelijk te maken is een wijziging van de Participatiewet noodzakelijk. Het kabinet heeft op 14 juni 2024 besloten om het wetsvoorstel waarin de Participatiewet wordt gewijzigd ter advisering aanhangig te maken bij de Afdeling advisering van de Raad van State. De beoogde datum voor inwerkingtreding van het wetsvoorstel is 1 januari 2025. Ook het uitkeren van de tegemoetkoming, gebeurt op basis van de lijst van de Belastingdienst. Zoals hiervoor beschreven, is de lijst die de Belastingdienst kan leveren niet actueel. Door de hoge mate van in- en uitstroom in de groep alleenverdieners zijn inkomensgegevens uit een voorgaand jaar niet een goede voorspeller van huishoudens die in de actualiteit alleenverdiener zijn en recht hebben op de tegemoetkoming. Als gevolg van de beperkte actualiteit van de lijst zijn er 2.000 tot 3.000 van de 6.000 huishoudens die geen tegemoetkoming krijgen, tenzij ze die zelf aanvragen. De kans is groot dat zij dit niet zullen doen. De in het onderhavige wetsvoorstel voorgestelde fiscale oplossing, biedt hiervoor wel een uitkomst.

Doeltreffendheid, doelmatigheid en evaluatie

De voorgestelde maatregel heeft als doel om tot 2039 te voorkomen dat huishoudens die als gevolg van de versobering van de uitbetaling van de AHK en de niet gelijklopende verlaging van het nettonormbedrag met het bedrag van de AHK (verder) onder het sociaal minimum uitkomen. De problematiek is echter het gevolg van een samenloop van verschillende regelingen en onder meer afhankelijk van ontwikkelingen in de hoogte van het WML en het sociaal minimum. Ook na 2039 kan verhoging van het nettonormbedrag van de bijstand met bijvoorbeeld een willekeurig bedrag er direct weer toe leiden dat eenverdienerhuishoudens onder het sociaal minimum uitkomen en aanspraak maken op aanvullende bijstand die vervolgens weer kan leiden tot afbouw van toeslagen. Daarom zal het kabinet jaarlijks bezien of de vormgeving blijft voldoen om het beoogde doel te bereiken.

Uitvoeringsgevolgen Belastingdienst, Toeslagen en Douane

De maatregel is technisch uitvoerbaar als de inwerkingtreding wordt gekoppeld aan het moment dat de Belastingdienst tijdig de voorbereidingen kan treffen om de automatisering voor het voorstel aan te passen. De betrokken belastingplichtigen moeten aangifte inkomstenbelasting doen – gezamenlijke aangifte of aangifte door de niet- of minstverdienende partner – om de uitbetaling AHK te ontvangen. De heffingskorting wordt dan uitbetaald bij de definitieve aanslag na afloop van het kalenderjaar. Om al lopende het kalenderjaar de heffingskorting uitbetaald te krijgen, kunnen de belastingplichtigen een voorlopige aanslag inkomstenbelasting aanvragen. Daarbij moeten zij een inschatting van hun inkomen maken, waarbij het risico van een onjuiste inschatting groot is. Mede als gevolg van de specifieke voorwaarden bij de voorgestelde regeling sorteert een te lage inschatting van het inkomen uit arbeid, bijvoorbeeld wanneer een arbeidsongeschikte belastingplichtige gedurende het jaar weer (meer) gaat werken, al vrij snel in een sterke daling van het bedrag van de uitbetaalde heffingskorting.

De Belastingdienst heeft de aangifte nodig om na afloop van het jaar definitief te kunnen vaststellen wat het recht is op uit te betalen heffingskorting. Ten onrechte op de voorlopige aanslag uitbetaalde bedragen moet de Belastingdienst na afloop van het jaar terugvorderen. Het risico op terugbetalen is niet aanwezig wanneer belastingplichtigen ervoor kiezen om geen voorlopige aanslag aan te vragen maar pas achteraf aangifte te doen met als gevolg dat zij dan ook pas achteraf uitbetaald worden. Tegelijk staat achteraf uitbetalen op gespannen voet met het doel van de regeling, namelijk voorkomen dat huishoudens onder het sociaal minimum uitkomen. Bij uitbetaling, kunnen deze mensen in de actualiteit financieel in de knel kunnen komen te zitten.

De Belastingdienst spant zich in om belastingplichtigen zo goed mogelijk te helpen, maar kan deze risico’s daarmee niet wegnemen. Ook het risico op niet-gebruik kan daarmee niet worden weggenomen.