De overheid zal vaak de partij zijn die in geval van marktfalen grote schokken zal moeten opvangen. Zoals de inleiding van dit hoofdstuk reeds aanstipte, wordt het vermogen van de overheid om dergelijke gebeurtenissen het hoofd te kunnen bieden met name bepaald door de uitgangspositie van de overheid. Een lage schuld en een klein jaarlijks tekort, en nog liever een begrotingsoverschot, vergroten de kans dat de overheid zich succesvol, zonder grote gevolgen voor lopende uitgaven, kan opwerpen als last resort. Het kabinet is zich daar terdege van bewust en bouwt waar mogelijk risico’s af, ook risico’s die de overheid de laatste jaren naar zich toe heeft getrokken. Alleen zo kan de overheid op termijn wederom ingrijpen, mocht de situatie daar onverhoopt om vragen.

Afwikkeling Illiquid Assets Back-up Facility

Een situatie waarin de overheid moest ingrijpen deed zich ook begin 2009 voor toen ING te hulp werd geschoten. Portefeuilles met Amerikaanse hypotheken waren door de onrust op financiële markten nauwelijks verhandelbaar. ING had hierdoor haar Alt A-portefeuille moeten afschrijven tot marktwaarde en daarmee fors moeten interen op het eigen vermogen. Via de in januari 2009 opgerichte Illiquid Assets Back-up Facility (IABF) heeft de overheid 80 procent van het risico op en de kasstroom uit de Amerikaanse ING-portefeuille overgenomen. Hierdoor stelde de overheid zich direct bloot aan risico’s op de Amerikaanse woningmarkt.

De afwikkeling van de IABF toont dat risico’s – mits goed beheerst – ook positief kunnen uitpakken voor de overheid. Eind 2013 is ingezet op afwikkeling van de IABF en is op verschillende manieren gepoogd de risico’s ook bij de verkoop van de portefeuille in te perken. Zo is de portefeuille in delen verkocht, waarmee voorkomen werd dat een integrale veiling van de portefeuille de prijs zou drukken. Bovendien is bewust eerst het meest risicovolle deel van de portefeuille verkocht. Uiteindelijk heeft deze strategie, in combinatie met positieve marktomstandigheden, geleid tot een nettoresultaat van 1,4 miljard euro18. Dat is 600 miljoen euro meer dan waar rekening mee gehouden werd, en dus ook een grotere aflossing van de staatsschuld dan verwacht. Deze casus is tekenend voor de onzekerheid waarmee de overheid te maken heeft en de, zeker in absolute termen gemeten, potentieel grote effecten van die onzekerheid op de staat van de overheidsfinanciën.

Garantieregeling interbancaire leningen

De garantieregeling interbancaire leningen die per 1 januari 2011 gesloten is, eindigt dit jaar definitief. Sinds de sluiting van de regeling, begin 2011, kunnen geen aanvragen meer worden ingediend. Als onderdeel van de exit-strategie wordt sindsdien banken de mogelijkheid geboden de onder de regeling uitgegeven gegarandeerde leningen terug te kopen. Ook in 2013 hebben verschillende deelnemers aan de garantieregeling van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Momenteel staat er nog een kleine 10 miljard euro aan gegarandeerde leningen uit, die uiterlijk in 2014 aflopen. Het garantieplafond kan dus eind 2014 met dat bedrag worden verlaagd.

Leningen

Hoewel leningen in principe afbetaald worden, loopt de overheid bij het uitlenen van middelen aan landen of financiële instellingen altijd een risico dat de lenende partij failliet gaat, waardoor (een deel van) het uitgeleende bedrag niet terugbetaald wordt. Momenteel loopt de overheid dergelijke risico’s over meerdere leningen aan derde partijen.

De kredietcrisis heeft eerder geleid tot de overname van meerdere onderdelen van het toenmalige Fortis-consortium. Bij deze overname zijn ook leningen voor een bedrag van 50 miljard euro overgenomen die eerder waren verstrekt. Hierdoor is er een schuldverhouding van de overheid met Fortis ontstaan, die sinds de fusie van Fortis Nederland met ABN Amro omgezet is in een vordering op ABN Amro. Een groot deel is inmiddels afgelost. Eind 2013 resteerde er nog een totaal van 3,8 miljard euro dat volgens een vaststaand schema wordt afgelost. Eind 2017 zal er nog 0,8 miljard euro open staan. De laatste aflossing vindt plaats in 2027.

Na het faillissement van het IJslandse Landsbanki in 2008, wat ook het einde van het in Nederland actieve Icesave betekende, heeft de Nederlandsche Bank (DNB) namens de overheid, vanwege het in werking treden van het depositogarantiestelsel, ruim 1,4 miljard euro uitgekeerd aan depositohouders. De opbrengsten die vrijkomen uit de afwikkeling van failliete boedel van Landsbanki dienen als aflossing van deze voorfinanciering. In september 2013 hebben de IJslanders een vierde boedeluitkering overgemaakt à 77 miljoen euro, waarmee de overheid inmiddels 811 miljoen euro uit de boedel van Landsbanki heeft ontvangen. De verwachting, bevestigd door de IJslandse overheid, is dat de boedel van Landsbanki voldoende omvang heeft om de gehele hoofdsom uiteindelijk te dekken.

Naast de hoofdsom stuurt het kabinet eveneens aan op een vergoeding voor gederfde rente en de gemaakte kosten. De gederfde rente kan slechts voor een beperkt deel op de boedel verhaald worden en de gemaakte kosten in het geheel niet. Sinds oktober 2008 heeft de uitvoerder van het IJslandse depositogarantiestelsel TIF 115 miljoen euro in kas beschikbaar voor uitkeringen. TIF heeft tot op heden geweigerd de beschikbare gelden tegen aanvaardbare voorwaarden uit te keren, ondanks herhaald overleg tussen TIF enerzijds en DNB en de uitvoerder van het Britse depositogarantiestelsel FSCS anderzijds. Landsbanki was namelijk ook in het Verenigd Koninkrijk actief. Gezien het risico op verjaring heeft DNB in oktober 2013 een dagvaarding gestuurd aan TIF, waarin DNB het onder het IJslandse depositogarantiestelsel aan Icesave-spaarders uitgekeerde bedrag met rente en kosten terugvordert. Deze zaak dient naar verwachting in 2014 voor de IJslandse rechter. De hoogte en frequentie van toekomstige uitkeringen aan de Nederlandse overheid is met onzekerheid omgeven. IJsland kent momenteel namelijk nog steeds kapitaalrestricties die een belemmering vormen voor betalingen aan buitenlandse crediteuren.

Naast de risico’s over de leningen aan Fortis en IJsland loopt de overheid ook risico over bilaterale leningen die aan Griekenland zijn verstrekt en via de garanties aan de noodfondsen. Ter beheersing van deze risico’s gaan dergelijke financiële interventies gepaard met strikte voorwaarden en monitoring. Leningen aan programmalanden worden in tranches uitgekeerd en programmalanden ontvangen een nieuwe tranche alleen als het Internationaal Monetair Fonds (IMF), de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank (ECB) – de zogenoemde trojka – hebben vastgesteld dat er voldoende bezuinigingen en hervormingen zijn doorgevoerd.

Bilaterale leningen aan Griekenland

Onder de zogenoemde Greek Loan Facility heeft de overheid tussen 2009 en 2011 bilaterale leningen verstrekt aan Griekenland voor in totaal 3,2 miljard euro. Sindsdien zijn er geen bilaterale leningen meer verstrekt en ontvangt Griekenland leningen via de Europese Financiële Stabiliteitsfaciliteit (EFSF) en het IMF.

EFSF en EFSM

Het tijdelijke noodfonds EFSF geeft, door de komst van Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) in oktober 2012 als voornaamste noodfonds, sinds medio 2013 geen nieuwe leningen meer uit. Dit tijdelijke noodfonds verstrekt nog wel de reeds toegezegde leningen aan Griekenland en Portugal. Ierland heeft het leningenprogramma eind vorig jaar succesvol verlaten. De EFSF blijft bestaan totdat Griekenland, Ierland en Portugal de laatste leningen hebben afgelost. Nu het ESM het voornaamste noodfonds is, is het EFSF-garantieplafond van 97,8 miljard euro – en daarmee de directe risicoblootstelling voor de overheid – neerwaarts bijgesteld. Het nieuwe plafond van 49,6 miljard euro voor de EFSF bestaat uit de benodigde geraamde garanties voor de gecommitteerde EFSF-capaciteit voor de huidige programma’s van Ierland, Portugal en Griekenland en de benodigde geraamde garanties voor het aanhouden van de kasreserve van de EFSF, waarmee tevens de garantie voor het rente-uitstel van Griekenland op EFSF-leningen wordt gegeven.

Onder het tijdelijke noodfonds Europees Financieel Stabiliteitsmechanisme (EFSM) kon de Europese Commissie namens de Europese Unie maximaal 60 miljard euro op de financiële markt aantrekken op grond van een impliciete garantie van de EU-begroting. Het risico van deze garantie slaat uiteindelijk neer op de lidstaten die de garantie dragen naar rato van hun bruto nationaal inkomen. Het Nederlandse aandeel in het EFSM ligt tussen 4,6 procent en 4,8 procent oftewel ongeveer 2,8 miljard euro. Ierland en Portugal hebben een beroep gedaan op het EFSM voor respectievelijk 22,5 miljard euro en 26 miljard euro. Analoog aan de EFSF verstrekt het EFSM vanaf juli 2013 geen nieuwe leningen meer, en blijft het EFSM bestaan totdat de laatste lening is terugbetaald.

Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM)

Het permanente noodfonds ESM, sinds oktober 2012 in werking, bestaat uit een deel volgestort en een deel oproepbaar kapitaal. Het volgestort kapitaal storten lidstaten in vijf termijnen. Twee van deze vijf kapitaalstortingen zijn in 2013 uitgevoerd. Daarmee is eind 2013 80 procent van de uiteindelijke 80 miljard euro in het ESM opgebouwd, waarvan Nederland 4,6 miljard euro voor zijn rekening neemt. Daarnaast heeft Nederland een garantie van 35,4 miljard euro afgegeven voor het oproepbaar kapitaal uit het ESM dat in totaal 620 miljard euro bedraagt.

Het ESM heeft afgelopen jaar financiële steun verstrekt aan Spanje en Cyprus. Voor Spanje was maximaal 100 miljard euro beschikbaar onder het ESM. Spanje heeft in totaal 41,4 miljard euro aan leningen ontvangen van het ESM voor de herkapitalisatie van de Spaanse bankensector. Daarmee heeft het land niet het volledig beschikbare bedrag nodig gehad. Spanje heeft eind 2013 het leningenprogramma succesvol verlaten. Eind maart 2013 is besloten tot een leningenprogramma voor Cyprus van maximaal 10 miljard euro gedurende drie jaar, waarvan ongeveer 9 miljard euro afkomstig is van het ESM. Het resterende gedeelte komt vanuit het IMF. Cyprus heeft in 2013 4,6 miljard euro uit het ESM uitgekeerd gekregen.

Nationale Hypotheekgarantie (NHG)

Op het moment dat de kredietverstrekking tijdens de crisis hard geraakt werd en consumenten huizenprijzen zagen dalen, heeft de overheid ervoor gekozen om als achtervang garant te staan voor een groter deel van de huizenmarkt via de Nationale Hypotheekgarantie (NHG). De grens van de NHG is op 1 juli 2009 opgehoogd van 265.000 euro naar 350.000 euro. Hierdoor viel circa 80 procent van de woningtransacties onder het bereik van de NHG. Het kabinet heeft, in tegenspraak met Milton Friedmans woorden dat niets zo permanent is als een tijdelijk overheidsprogramma, laten zien in staat te zijn tijdelijke en gerichte crisismaatregelen te nemen. Na een verlaging van de NHG-grens in 2012 tot 320.000 euro wordt de grens vervolgens met jaarlijkse stappen verder afgebouwd tot 290.000 euro, 265.000 euro, 245.000 euro en uiteindelijk 225.000 euro in 2016. In de jaren die volgen wordt de grens gebaseerd op de gemiddelde huizenprijs.

De grotere risico’s voor de overheid hebben zich vertaald in een hogere NHG-premie, die huizenkopers als percentage van het afgesloten hypotheekbedrag verschuldigd zijn. Waar de premie in 2011 nog 0,55 procent bedroeg, is deze in 2012 verhoogd tot 0,70 procent, tot 0,85 procent in 2013, en tot 1,0 procent per 1 januari 2014. De premiestijging vormt een betere reflectie van risico’s die worden gedragen door het Waarborgfonds Eigen Woningen (WEW), waarvoor het Rijk uiteindelijk borg staat. Bovendien draagt de hogere NHG-premie bij aan het versterken van de buffers van het WEW. Daarnaast dragen financiers met ingang van 2014 een eigen risico van 10 procent over nieuwe NHG-leningen.

De blootstelling van de overheid aan risico’s op de huizenmarkt in algemene zin is ingeperkt door de per 2012 ingezette verlaging van de zogenoemde loan-to-valueratio. Het gegeven dat huishoudens zich bij de aankoop van een woning minder diep in de schulden steken en deze schuld aflossen – sinds begin 2013 een voorwaarde om in aanmerking te komen voor de hypotheekrenteaftrek – vermindert de financiële kwetsbaarheid van huishoudens en daarmee de risico’s voor de overheid als borger van het WEW. Ook meer indirect leiden deze beleidsaanpassingen tot verminderde risico’s voor de overheid. Financieel minder kwetsbare huishoudens leiden tot kleinere risico’s voor financiële instellingen. Meer stabiliteit in de financiële sector vermindert de kans dat de overheid dient in te grijpen.

Conform de verwachting is in 2013 het aantal aanspraken op de NHG gestegen ten opzichte van een jaar eerder. Deze toename is in lijn met de lagere huizenprijzen in 2013. Het garantievermogen is in 2013 mede licht gedaald door de lagere premie-inkomsten als gevolg van een kleiner aantal NHG-hypotheken, zowel door de verlaagde NHG-grens als door een kleiner aantal transacties. Ondanks de terugloop in het garantievermogen ligt het niet in de lijn der verwachting dat vanuit de NHG een beroep op de borgstelling door de overheid gedaan dient te worden. Het fonds is immers bedoeld om de effecten van zwaar weer op de koopwoningmarkt op te vangen. Bij herstel van de woningmarkt zal het vermogen van het fonds naar verwachting op termijn weer groeien.

DNB-garantie

De crisis heeft risico’s op financiële uitzettingen doen stijgen. Dat geldt ook voor de uitzettingen van centrale banken. Het stelsel van Europese Centrale Banken (ESCB) heeft gezamenlijk besloten om het nationale banken mogelijk te maken een voorziening te treffen voor dergelijke risico’s. Zo’n voorziening, of een tijdelijke vergroting van de reserves, bij DNB zou leiden tot een evenredige verlaging van de winstafdracht aan de overheid als aandeelhouder. Gekozen is om DNB een garantie te verstrekken op de crisisgerelateerde financiële risico’s als volwaardig alternatief voor een voorziening. Zo kan DNB vasthouden aan de reguliere winstafdracht aan de overheid.

De aan DNB afgegeven garantie van maximaal 5,7 miljard euro heeft alleen betrekking op uitzettingen uit hoofde van het Securities Market Programme (SMP) en vorderingen op banken en nationale centrale banken in Griekenland, Cyprus en Portugal. De uitzettingen waarop de garantie van toepassing is, daalden in 2013 van 21,6 miljard euro tot 17,4 miljard euro, voornamelijk als gevolg van geplande aflossingen binnen het SMP en de herkapitalisatie van Griekse banken. In het afgelopen jaar zijn er geen verliezen geleden op deze uitzettingen, maar het risicoprofiel ervan blijft hoog. De garantie eindigt zodra DNB geen risico meer loopt of zal lopen op de gegarandeerde activa.

Internationale financiële instellingen

Nederland heeft als aandeelhouder toezicht gehouden op de financiële soliditeit van internationale financiële instellingen, zoals bijvoorbeeld de Wereldbank, het IMF en de Europese Investeringsbank (EIB), door in te zetten op een prudente en evenwichtige portefeuille van uitstaande leningen, waarbij additionaliteit ten opzichte van de markt en selectiviteit leidende principes zijn. Sinds het uitbreken van de mondiale financiële crisis in 2008 is de rol van het IMF als crisisbestrijder zowel binnen als buiten Europa belangrijk gebleken. In de eurozone heeft het IMF vanaf 2010 als onderdeel van de trojka met de Europese Commissie en de Europese Centrale Bank een aantal programma’s voor landen vormgegeven. Ook aan het leningenprogramma voor Cyprus draagt het IMF bij. Het IMF-programma in Ierland is inmiddels succesvol afgerond; het IMF heeft eind 2013 de laatste tranche aan Ierland betaald. Dat geldt eveneens voor de technische assistentie op het gebied van de financiële sector die het IMF aan Spanje heeft verleend.

In 2013 heeft Nederland met 450 miljoen euro bijgedragen aan een kapitaalverhoging bij de EIB van in totaal 10 miljard euro. Hiertoe was in 2012 besloten als onderdeel van een breder initiatief ter ondersteuning van de groei, werkgelegenheid en concurrentiekracht in de Europese Unie. De EIB heeft vorig jaar in totaal 62 miljard euro uitgezet binnen de EU, met een sterk accent op het midden- en kleinbedrijf en infrastructuur. De EIB was in 2013 ook betrokken bij verschillende specifieke Europese initiatieven voor economische groei en werkgelegenheid, waaronder een programma voor de bestrijding van jeugdwerkloosheid. Nederland heeft deze initiatieven ondersteund en ervoor gepleit dat de EIB haar additionele capaciteit voldoende gebalanceerd over de lidstaten verdeelt. Mede in dit kader heeft Nederland het belang van een verdere versterking en diversificatie van de operationele activiteiten van de EIB in Nederland (1,2 miljard euro in 2013) onderstreept.

Renterisico’s op de staatsschuld

De Nederlandse EMU-schuld is gedurende de financiële crisis en de economische recessie die daarop volgde flink opgelopen; van 259 miljard euro in 2007 (45,3 procent bbp) tot 443 miljard euro eind 2013 (73,5 procent bbp). Deze stijging valt voornamelijk toe te rekenen aan de schuld van de centrale overheid. De staatsschuld wordt gefinancierd met de uitgifte van leningen die gekocht worden door investeerders als centrale banken, hedgefondsen, verzekeraars en pensioenfondsen. Investeerders in staatschuld ontvangen rente over de leningen die zij aanhouden.

Ondanks de sterke stijging van de schuld is de door de overheid betaalde rente per euro staatsschuld sinds 2007 gedaald. Zie, ter illustratie, figuur 3.4.1 die de ontwikkeling van de tienjaarsrente op Nederlandse staatsobligaties weergeeft. Als de totale huidige staatsschuld gefinancierd zou moeten worden tegen de gemiddelde rente die in 2007 werd betaald, zouden de rentelasten in 2013 veel hoger liggen dan feitelijk het geval is gebleken. De daling van de rente vanaf 2007 heeft dus tot een flinke meevaller in de rentekosten geleid. Hoewel de dalende staatsrente in de afgelopen jaren gunstig was voor de begroting kan de rente op termijn ook weer oplopen en dat is een risico voor de overheidsfinanciën.

Figuur 3.4.1: Ontwikkeling van de 10-jaars Nederlandse staatsrente

Nederland heeft de afgelopen jaren relatief goedkoop kunnen lenen omdat investeerders minder rente eisten om Nederlandse staatsschuld aan te houden. Enerzijds heeft dat te maken met de sterke daling van de door de ECB vastgestelde beleidsrente. Anderzijds kennen financiële markten Nederland, ook na de crisis en ondanks de fors gestegen staatsschuld, een heel hoge kredietwaardigheid toe. Zeker in vergelijking met bijvoorbeeld Zuid-Europese landen. Investeerders beleggen graag in Nederlandse staatsschuld. Vorig jaar kon Nederland, net als in 2012, op de geldmarkt – dus voor zeer kort lopende schuld – zelfs geregeld tegen negatieve rentes lenen. De Nederlandse overheid kreeg dan geld toe bij het uitgeven van een lening.

Hoewel kortlopende leningen doorgaans goedkoper zijn dan langere schuld is het niet zonder meer verstandig om de staatsschuld overwegend kort te financieren. Dit vergroot de blootstelling aan de rentevolatiliteit en vergroot de renterisico’s voor de overheid. Hoewel de rente in de afgelopen jaren erg laag is geweest, is een stijgende rente de komende jaren even goed mogelijk. Een korte gemiddelde looptijd van de schuld betekent dat ieder jaar een relatief groot deel van de schuld afloopt. Deze aflopende schuld moet geherfinancierd worden tegen de op dat moment geldende rente. Dat betekent dat hoe korter de schuld gefinancierd is, hoe sneller de totale rentelasten op zullen lopen als de rente stijgt.

Om toch te zorgen dat het renterisico van de totale staatsschuld altijd zeven jaar blijft, worden rentederivaten (swaps) gebruikt. Met renteswaps kan het renterisico van een lening met een willekeurige looptijd worden omgevormd tot een zevenjaarsrisico.