Voorkomen is beter dan genezen luidt een gevleugelde uitdrukking die ook opgeld doet voor de overheidsfinanciën. De hiervoor beschreven overheidsinterventies waren stuk voor stuk ingrepen waartoe de overheid genoodzaakt werd. Vanzelfsprekend gaat de voorkeur uit naar beleid dat ingrijpt voordat risico’s zich materialiseren. Het kabinet heeft het afgelopen jaar via verschillende kanalen de financiële risico’s voor de collectieve sector – (de)centrale overheden en (semi-)publieke sectoren – beter beheersbaar gemaakt. Via het kader financieel beheer en financieel toezicht heeft het kabinet normen opgesteld voor ordentelijk en sober financieel beheer, transparante en integrale verantwoording, een goed werkende governancestructuur en een betere borging van de financiële continuïteit voor (semi-)publieke instellingen. Daarnaast is het verstrekken van overheidsgaranties onderworpen aan strengere voorwaarden, zijn decentrale overheden verplicht overtollige middelen in de schatkist te stallen en is het gebruik van derivaten in de collectieve sector aanzienlijk beperkt. Stuk voor stuk maatregelen die de kans op onverwachte financiële schokken en schades voor de overheid kunnen beperken. In potentie zijn de risico’s van dergelijke impliciete risico’s namelijk enorm.
Bankenunie
De crisis heeft de nauwe verwevenheid tussen nationale overheden en de bankensector aangetoond. De overheid zag zich genoodzaakt grote financiële instellingen die in moeilijkheden kwamen te redden van de ondergang, met grote stijgingen van staatsschulden binnen de Europese Unie tot gevolg. «Too big too fail» deed zijn intrede; private financiële instellingen met een zodanige omvang dat een eventuele ondergang ervan zou leiden tot een kettingreactie van faillissementen of zelfs een implosie van het financieel systeem.
Om de onderlinge besmetting tussen overheden en de financiële sector te verkleinen, de stabiliteit en integriteit van de muntunie te verzekeren en overheden te behoeden voor grote, onoverkomelijke interventies in de financiële sector is besloten het bankentoezicht op Europees niveau vorm te geven, evenals de afwikkeling van eventuele interventies bij banken die in problemen komen oftewel de resolutie van falende banken.
Deze zogenoemde bankenunie bevordert het gelijke speelveld tussen Europese banken, verzacht (grensoverschrijdende) systeemrisico’s en verkleint besmettingsrisico’s. De Europese aanpak verkleint de verwevenheid tussen nationale overheden en financiële instellingen. Ook kan een Europese aanpak met uniforme regelgeving de risico’s van falende banken beter bij private partijen neerleggen dan elk van de lidstaten dat afzonderlijk kan. Voor Nederland biedt een dergelijke bankenunie potentieel grote voordelen vanwege de openheid van de economie, de omvang van de bankensector en de internationale focus van Nederlandse banken.
Een voorwaarde voor een succesvolle bankenunie is dat zowel toezicht als resolutie van falende banken op Europees niveau plaatsvindt. Nationale afwikkeling van in problemen geraakte banken leidt al snel tot een ongelijk speelveld op de Europese bankenmarkt. Afgelopen jaren hebben ook aangetoond dat – in Europa’s geïntegreerde bankenmarkt – grensoverschrijdende afwikkeling van falende banken door nationale autoriteiten met nationaal georiënteerde verantwoordingsmechanismes niet functioneert en zelfs schadelijk kan zijn. In geval van ingrijpen bij falende banken zullen verliezen bij banken in eerste instantie voor rekening van aandeelhouders en crediteuren komen, middels bail-in. In het uitzonderlijke geval dat het bail-ininstrument onvoldoende blijkt om een bank te stabiliseren, springt een privaat, door banken gefinancierd Europees resolutiefonds bij. Op die manier wordt de kans geminimaliseerd dat de belastingbetaler voor de falende banken moet opdraaien.
Het gevaar van een supranationaal toezichtmodel is dat moral hazard in de hand gewerkt wordt. Zowel banken als nationale overheden kunnen prikkels ervaren risicovol en onwenselijk gedrag tentoon te spreiden. De uiteindelijke kosten van dergelijk gedrag worden dan immers Europees gedeeld. Cruciaal is daarom een goede vormgeving van de bankenunie. Niet alleen de onafhankelijkheid en kwaliteit van het toezicht zijn van belang, maar zeker ook de geharmoniseerde hogere kapitaaleisen. Een gezondere verhouding tussen eigen vermogen en uitgeleend vermogen vermindert de kans op faillissementen en verkleint de kans dat overheden moeten ingrijpen. En in geval van een (waarschijnlijk) faillissement moeten de daaruit voortvloeiende kosten zo volledig mogelijk gedragen worden door private partijen, via bail-in. Zo wordt moral hazard voorkomen. Indien onverhoopt toch Europese publieke middelen gebruikt moeten worden, dan dient een deel van de kosten neer te slaan bij nationale overheden. Dat behoudt prikkels voor prudent nationaal beleid.
2013 was het jaar waarin grote stappen werden gezet richting de bankenunie. Zo werd overeenstemming bereikt over de vormgeving van het Europees toezichtsmechanisme (SSM). Hierdoor kan de Europese Centrale Bank (ECB) eind 2014 daadwerkelijk starten met het toezicht op Europese banken. Als voorbereiding op deze nieuwe taak is de ECB vorig jaar gestart met het uitvoeren van de zogenoemde Asset Quality Reviews die eventuele kapitaaltekorten bij banken aan het licht moeten brengen. Ook hebben de Europese ministers van Financiën eind 2013 een akkoord bereikt over de oprichting van een Europese autoriteit die een centrale rol in zal nemen bij de afwikkeling van falende banken19.
Tevens werd vorig jaar besloten over de hoofdlijnen van directe herkapitalisatie van banken vanuit het ESM, in plaats van kapitaalsteun door nationale overheden. Dat verbreekt de vicieuze cirkel waarin overheden en banken kunnen belanden op moment dat financiële instellingen in problemen komen zonder – wederom – de prikkels voor nationale overheden voor prudent beleid uit het oog te verliezen. Niet minder belangrijk is dat besloten is tot geharmoniseerde regels voor banken, waaronder kapitaaleisen voor banken, afspraken over instrumenten om financiële problemen van banken snel en effectief op te lossen en afspraken over, indien nodig, een ordentelijke afwikkeling van falende banken. Ook in dit geval geldt het uitgangspunt dat niet overheden en belastingbetalers maar de private sector betaalt voor in de private markt ontstane problemen door aandeelhouders en crediteuren mee te laten delen in de kosten.
Garantiekader
Overheidsinstrumenten waarnaar de afgelopen jaren vaak en snel is gegrepen zijn garanties. Dergelijke risicoregelingen, waartoe ook leningen worden gerekend, zijn populair omdat deze op korte termijn vaak gepaard gaan met lage kosten en met weinig tot geen budgettair beslag. Feitelijk maakt de overheid via een risicoregeling duidelijk dat zij ingeval een bepaalde gebeurtenis zich materialiseert (een deel van) de daaruit volgende schades voor haar rekening neemt. De overheid stelt zich daarmee bloot aan risico’s die zij vaak niet zelf in de hand heeft. Het verstrekken van garanties en achterborgstellingen kan in potentie tot grote kosten voor de overheid leiden.
Hoewel marktfalen kan nopen tot nieuwe garantieregelingen betracht het kabinet zo veel mogelijk terughoudendheid bij het aangaan van nieuwe risico’s. Nieuwe risico’s worden kritisch bezien en bestaande risico’s worden zo goed als mogelijk beheerst. In reactie op het rapport van de ambtelijke Commissie Risicoregelingen heeft het kabinet, met deze uitgangspunten in het achterhoofd, het garantiekader geïntroduceerd.
Het garantiekader kent in lijn met de huidige begrotingsregels een «nee, tenzij»-beleid voor nieuwe garanties, zie begrotingsregel 25. Voor nieuwe regelingen geldt de verplichting dat de regeling een kostendekkende premie kent die gestort wordt in een begrotingsreserve en dat de kosten van een regeling volledig voor rekening van het betreffende departement komen. Daarnaast heeft het kabinet vastgelegd dat alle nieuwe regelingen, en bestaande regelingen die aangepast worden, een horizonbepaling kennen. Ongebruikte plafonds van regelingen worden afgebouwd. Het kabinet gaat daarnaast bezien hoe bestaande risicoregelingen in lijn kunnen worden gebracht met het garantiekader. De resultaten van deze exercitie volgen in de begroting voor 2015.
De introductie van nieuwe regelingen en aanpassing van bestaande regelingen moet gepaard gaan met een versobering van andere garantieregelingen. Bij grote en complexe risico’s zal een onafhankelijke partij gevraagd worden om een second opinion voor wat betreft de risicobeheersing en de premiestelling. Het parlement ontvangt bij nieuwe regelingen en aanpassingen aan bestaande regelingen altijd een toetsingskader. In Europees verband zal Nederland aandringen op het vergroten van inzicht in en de transparantie over risico’s voor overheden. Bijlage 5 bij dit Financieel Jaarverslag bevat een overzicht van alle garanties, leningen en achterborgstellingen.
Schatkistbankieren
Decentrale overheden zijn sinds medio december verplicht overtollige financiële middelen aan te houden in de schatkist. Onder overtollige middelen vallen alle middelen die decentrale overheden niet onmiddellijk nodig hebben voor de publieke taak. Naast het verlagen van de EMU-schuld in 2013 met 5,6 miljard euro, zoals beschreven in hoofdstuk 2, draagt dit zogenoemde «verplicht schatkistbankieren20» bij aan beheersing van kredietrisico’s voor decentrale overheden.
Het Rijk kent een hogere kredietwaardigheid dan een doorsnee financiële instelling. Minder kredietwaardige tegenpartijen bieden hogere rentetarieven. Verplicht schatkistbankieren voorkomt dat decentrale overheden met overtollige middelen op zoek gaan naar relatief hoge rendementen in de markt die gepaard gaan met relatief grote risico’s. Verplicht schatkistbankieren voorkomt dus problemen zoals rondom het faillissement van Icesave in 2008, waarbij een aantal decentrale overheden en (semi-)publieke instellingen voor miljoenen euro’s gedupeerd werden.
Derivaten
Derivaten – financiële producten waarvan de waarde is afgeleid van een onderliggend product of index – zijn nuttige instrumenten voor het beheersen van renterisico’s. Producten als renteswaps stellen organisaties en instellingen in staat zekerheid te krijgen over toekomstige renteverplichtingen. Met derivaten kunnen echter ook speculatieve doelen nagestreefd worden.
Speculatie binnen de (semi-)collectieve sector wordt niet in het publieke belang geacht. Speculatie kan naast winst namelijk ook leiden tot potentieel grote verliezen. Verlies van publieke middelen gaat linksom of rechtsom ten koste van de publieke dienstverlening zoals bij Vestia en casussen in andere semipublieke sectoren is gebleken. Om die reden kondigde het Regeerakkoord een verbod aan op speculatie met derivaten voor de (semi-)collectieve sector. Het kabinet heeft dit verbod vormgegeven in het Beleidskader Derivaten dat vorig jaar is vastgesteld.
Het Beleidskader Derivaten bevat een positief limitatieve lijst met financiële producten die toegestaan zijn. Instellingen gefinancierd met publiek geld mogen met derivaten alleen renterisico’s afdekken. Eenzijdige onderpandverplichtingen voor (semi-)publieke instellingen zijn gezien de potentieel grote liquiditeitsrisico’s verboden. Onderpandverplichtingen zijn alleen toegestaan als beide partijen dergelijke verplichtingen op zich nemen, of alleen de financiële instelling. Strikt genomen is er naar de mening van het kabinet geen argument waarom overheden eenzijdig onderpandverplichtingen op zich zouden moeten nemen. De overheid kent immers, zoals eerder gesteld, een hogere kredietwaardigheid dan de meeste financiële instellingen.
Het is (semi-)collectieve instellingen eveneens verboden ineffectieve posities in te nemen. Een ineffectieve positie ontstaat als een – in de kern toegestane – renteswap niet één op één loopt met (de looptijd van) een lening. Instellingen kunnen dan geconfronteerd worden met kosten vanuit het derivaat die niet gecompenseerd worden door lagere kosten vanuit een lening.
Uit inventarisaties eind 2012 en begin 2013 bleek 5 procent van de decentrale overheden gebruik te maken van derivaten om risico’s op de begroting te beheersen, met name via rentecaps en payer swaps21. Deze producten zijn ook onder het beleidskader toegestaan. In de onderwijssector bleek een op de drie instellingen over derivaten met overzichtelijke risico’s te beschikken. Bij 5 procent van de onderwijsinstellingen bleek echter sprake te zijn van open posities en eveneens 5 procent van de instellingen had aan derivaten gekoppelde onderpandverplichtingen. Van alle zorginstellingen had 18,5 procent derivaten, met name payer swaps. Iets meer dan 1 procent van de zorginstellingen kende onderpandverplichtingen. In totaal was 2,6 procent van de zorginstellingen in bezit van ingewikkelde derivaten die echter wel gekoppeld waren aan onderliggende leningen en daardoor als relatief risicoloos kunnen worden beoordeeld.
Het vastgestelde Beleidskader Derivaten bevat algemene uitgangspunten voor de (semi-)publieke sector. Vakministers zullen de algemene uitgangspunten in sectorale wet- en regelgeving verankeren en het parlement daarover informeren. Gestreefd wordt de sectorale uitwerkingen voor 1 januari 2015 afgerond te hebben.