Het jaar 2014 was het eerste volledig jaar dat het aangescherpte beleid voor garanties operationeel was. Het kabinet besloot eind 2013 tot nieuwe en scherpere regels voor garanties, in lijn met de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR)31. Alle nieuwe garanties of aanpassingen van bestaande garanties staan – als vorm van verborgen overheidsschuld – onder voorafgaand toezicht van de Minister van Financiën. Het kabinet heeft zich gericht op een integrale en betere weging van risico’s die voorwaardelijke verplichtingen, zoals garanties, achterborgstellingen en leningen met zich meebrengen. Deze aanpak houdt risico’s beheersbaar en versterkt de publieke verantwoording over deze risico’s.
Ook in Europees verband is er meer aandacht voor verborgen risico’s. Eurostat heeft een eerste inventarisatie gemaakt van garanties van alle EU-lidstaten32. Het beeld dat hieruit volgt is nog divers en onvergelijkbaar. In lijn met onder andere de Nederlandse inzet zal ook op Europees niveau blijvend aandacht zijn voor verborgen risico’s.
Het garantiekader stoelt op «nee, tenzij», zoals het kabinet ook heeft vastgelegd in de begrotingsregels. Kortom, de overheid verstrekt geen garanties tenzij er goede argumenten zijn om af te wijken van dat basisprincipe. Mocht het kabinet besluiten een voorwaardelijke verplichting te verstrekken of een bestaande regeling aan te passen, dan gelden er duidelijke spelregels.
Zo vraagt het Rijk een kostendekkende premie voor de risico’s van verstrekte garanties. Deze premie dekt zowel de kosten van de uitvoering als de eventuele schades. Na afloop van een jaar kunnen eventuele resterende premieopbrengsten worden gestort in een begrotingsreserve. Er geldt standaard een looptijd van vijf jaar, waarop een evaluatie van de risicoregeling volgt. Op basis daarvan kan het kabinet besluiten over het al dan niet voortzetten van de regeling. Bij nieuwe regelingen en aanpassingen aan bestaande regelingen moeten andere risicoregelingen versoberd worden.
Box 3.2.1 Effecten van het aangescherpte garantiebeleid
Het garantiekader werkt preventief en signalerend. Verlaagde plafonds en opgebouwde begrotingsreserves zijn zichtbare en aanwijsbare maatregelen om risico’s voor de overheidsfinanciën te beperken. Maar ook de minder in het oog springende onderdelen van het garantiekader hebben effect op de risico’s voor de overheid. Verbeterde transparantie en explicietere besluitvorming over voorwaardelijke verplichtingen dwingen het kabinet vooraf scherper te oordelen over nut en noodzaak van regelingen en de daarbij behorende risicomitigerende maatregelen. Het dwingt het kabinet risicoregelingen achteraf te evalueren en expliciet te besluiten over eventuele voortzetting. Die vaste momenten van introspectie houden de risico’s van ogenschijnlijk «gratis beleid» scherp op het netvlies en daar waar mogelijk beter beheersbaar.
Het kabinet besteedt zoals toegezegd in lijn met de aanbeveling van de CRR blijvend aandacht aan de ontwikkeling van en verantwoording over risicoregelingen in het algemeen en meer in het bijzonder van garanties. In tabel 3.2.1 is een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van de garanties, leningen en achterborgstellingen door de jaren heen. De omvang van het uitstaande risico vertoont sinds 2012 een dalende trend. De omvang van de uitstaande leningen (exclusief de leningen uit hoofde van de studiefinanciering) daalde in 2014. De achterborgstellingen vertonen een stijgende trend.
Zoals in de Miljoenennota 2015 reeds is aangekondigd, besloot het kabinet vorig jaar om daar waar mogelijk onbenutte garantieplafonds af te bouwen. Bij de Garantieregeling Scheepsnieuwbouwregeling werd het plafond verlaagd van 1 miljard tot 400 miljoen euro, bij het Nationaal Restauratiefonds (NRF) van 680 miljoen naar 380 miljoen en bij de regeling Bijzondere financiering bodemsanering zakte het plafond tot 15 miljoen. Ook verbeterde het kabinet de verhouding tussen het te nemen risico en de premie. Ten slotte past het kabinet de standaard looptijd van 5 jaar consequenter toe.
Er viel voor bijna 30 miljard euro aan garantieverplichtingen vrij en er werd voor ongeveer 12,5 miljard euro aan nieuwe garanties afgegeven. Daarmee daalde het uitstaande risico van 33,3 procent naar 30,1 procent van het bbp. De meest in het oogspringende garantie die afliep was de regeling Interbancaire leningen. Deze garantiefaciliteit, in 2008 gecreëerd, kon garanties afgeven op interbancaire leningen ter waarde van maximaal 200 miljard euro en sloot per 2011. Eind 2014 zijn de laatste garanties onder deze faciliteit definitief afgewikkeld. Daarmee verviel voor ongeveer 10 miljard euro aan verstrekte garanties. Een volledig overzicht van alle garantieregelingen inclusief de bijbehorende ontvangsten en uitgaven is opgenomen in bijlage 6 bij dit Financieel Jaarverslag van het Rijk.