A: Algemene doelstelling

Het genereren van inkomsten voor de financiering van overheidsbeleid. Solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving is hiervoor de basis. Doeltreffende en doelmatige uitvoering van die wet- en regelgeving zorgen ervoor dat burgers en bedrijven bereid zijn hun wettelijke verplichtingen ten aanzien van de Belastingdienst na te komen (compliance).

B: Rol en verantwoordelijkheid

De Minister is verantwoordelijk voor het beleid en de uitvoering op het terrein van de belastingen. Het beleid is gericht op een eenvoudig, solide en fraudebestendig belastingstelsel. Een belastingstelsel dat begrijpelijk is en dat de administratieve lasten voor burgers en bedrijven en de uitvoeringskosten voor de Belastingdienst waar mogelijk reduceert. Een belastingstelsel dat een solide belastingopbrengst oplevert, zonder willekeurige schommelingen. Een eerlijk belastingstelsel waarbij uitholling van de belastinggrondslag effectief kan worden bestreden zodat ieder zijn deel bijdraagt.

C: Beleidsconclusies

De Belastingdienst richt zich op het vergroten van de mate van zekerheid over de belastingontvangsten en het terugbrengen van de nalevingstekorten. De Belastingdienst bevordert de naleving door passende dienstverlening te leveren, adequaat toezicht uit te oefenen en zo nodig de nakoming van de verplichtingen bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen. De Belastingdienst werkt vanuit handhavingsregie. De Belastingdienst kiest bewust welke instrumenten, in welke combinatie en met welke diepgang, worden ingezet om in een bepaalde situatie verbetering in het nalevinggedrag te bereiken dan wel goed gedrag te ondersteunen. Compliance wordt afgemeten aan de mate waarin burgers en bedrijven tijdig, juist en volledig aangifte doen en tijdig betalen. Om het nalevingstekort te meten doet de Belastingdienst steekproeven in de segmenten Particulieren en Midden- en Kleinbedrijf. De uitkomsten van de steekproeven worden geëxtrapoleerd en geven een schatting van het macro correctiepotentieel bij de geregistreerde belastingplichtigen. De Belastingdienst wil met het zo verkregen inzicht (bijvoorbeeld in de achterliggende oorzaak van de fouten, de aard van de fouten, de belastingmiddelen waar de fouten zich manifesteren, de soort belastingplichtigen en branches), scherpere keuzen maken in de handhaving en inzet van zijn beschikbare capaciteit. De meest recente stand van de compliancefactoren zijn in de volgende tabel opgenomen.

Toelichting

De tijdigheid van aangifte en betaalgedrag laten over de afgelopen jaren geen bijzondere ontwikkeling zien. Zowel voor het segment particulieren als het segment MKB neemt het nalevingstekort af. Deze daling wordt onder meer veroorzaakt door aanpassing van de IH wetgeving waarbij de mogelijkheden tot het opvoeren van aftrekposten zijn beperkt.

Om het effect van de inzet van instrumenten op de naleving vast te stellen is de Belastingdienst begonnen met het inrichten van effectmeting. Dit is een meerjarig proces waarbij doelen, effecten van handelen en beschikbare data op elkaar worden afgestemd. In samenwerking met het CBS onderzoekt de Belastingdienst de mogelijkheden om op methodisch verantwoorde wijze de gemiste belastingopbrengsten (tax gap) in kaart te brengen. Externe factoren die de compliance beïnvloeden, positief of negatief, zijn de economische ontwikkelingen, de complexiteit van de (fiscale) wet- en regelgeving en de Europese en internationale samenwerking. Deze worden toegelicht in de Miljoenennota.

De mate van compliance wordt verder jaarlijks getoetst door middel van een set enquêtevragen aan burgers en bedrijven in de Fiscale Monitor. Dit is een onderzoek naar een breed scala van onderwerpen onder de doelgroepen particulieren, toeslaggerechtigden, ondernemers, douaneklanten, fiscaal dienstverleners en de toeslagen intermediairs. De belastingmoraal is gemeten door middel van het voorleggen van een aantal stellingen, waarbij gevraagd is in hoeverre men het ermee eens of oneens is.

Toelichting

In de Fiscale Monitor wordt de belastingmoraal uitgedrukt in één getal. Dit gebeurt door de antwoorden op drie stellingen10 samen te nemen. Het getal varieert van 1 (zwakke belastingmoraal) tot 5 (sterke belastingmoraal). Gemiddeld wordt in 2013 een 4,0 gescoord en is daarmee gelijk gebleven aan 2012.

De ervaren kans op ontdekking op belastingfraude scoort ten opzichte van voorgaande jaren iets lager. Dit wordt met name veroorzaakt door een daling in de score bij toeslagen intermediairs en toeslaggerechtigden.

D: Tabel budgettaire gevolgen van beleid

Verplichtingen (+ € 28,9 mln.)

Voor een toelichting op het verschil tussen ontwerpbegroting en realisatie wordt verwezen naar de toelichting op de uitgaven. Het verschil tussen de totalen van de gerealiseerde verplichtingen en de gerealiseerde uitgaven wordt verklaard door een hogere stand van de openstaande betalings- en garantieverplichtingen ultimo 2013.

Uitgaven (– € 57,7 mln.)

Uitgaven Belasting- en invorderingsrente (– € 249,4 mln.)

De uitgaven aan belasting- en invorderingsrente zijn € 249,8 mln. lager dan oorspronkelijk geraamd. Dit wordt met name veroorzaakt door de lage rentestand. In het voorjaar is de raming neerwaarts bijgesteld met € 50 mln. In het najaar is de stand nogmaals naar beneden bijgesteld met € 175 mln.

Apparaatsuitgaven Belastingdienst (+ € 192,4 mln.)

De apparaatsuitgaven van de Belastingdienst zijn € 192,4 mln. hoger dan oorspronkelijk geraamd. In het voorjaar is € 108 mln. toegevoegd aan de begroting in verband met de intensivering toezicht en invordering. Deze middelen zijn verdeeld over de personele en materiële uitgaven. Daarnaast zijn in het voorjaar extra middelen vrijgekomen voor:

• • Het updaten van de ICT infrastructuur en het uitbreiden van de ruimte voor dataopslag (+ € 25,0 mln.);

• • Een kasschuif als gevolg van kosten die in 2013 worden gemaakt onder andere ten behoeve van investeringen in detectiesystemen ten behoeve van douanecontroles (+ € 35,0 mln.);

• • Budget voor de inzet van identificatiemiddelen en het oprichten van één btw-loket voor ondernemers die opereren in verschillende landen (+ € 12,2 mln.);

• • Extra uitvoeringskosten als gevolg van nieuwe fiscale wet- en regelgeving (+ € 5,1 mln.);

• • De jaarlijkse loonbijstelling (+ € 3 mln.);

• • Het overige betreft budget van derden voor het uitvoeren van wet/ en regelgeving.

Ontvangsten (– € 10.913 mln.)

Belastingontvangsten (– € 10.708 mln.)

De realisatie van de belastingontvangsten wordt toegelicht in het Financieel Jaarverslag Rijk.

Ontvangsten Belasting- en invorderingsrente (– € 242 mln.)

De ontvangsten aan belasting- en invorderingsrente zijn € 242 mln. lager dan oorspronkelijk geraamd. Dit wordt met name veroorzaakt door de lage rentestand. In het voorjaar is de raming neerwaarts bijgesteld met € 50 mln. In het najaar is de stand nogmaals naar beneden bijgesteld met € 175 mln. Gesaldeerd met de uitgaven aan belasting- en invorderingsrente (zie hierboven) is er sprake van een meevaller van € 7,8 mln.

Boetes en schikkingen (+ € 19,5 mln.)

De ontvangsten uit boetes en schikkingen zijn in het najaar met € 5 mln. naar boven bijgesteld, op basis van het vermoedelijke beloop. Ten opzichte van Najaarsnota/2de suppletoire begroting is er een additionele meevaller ontstaan van € 14,5 mln. Deze wordt met name veroorzaakt door een stijging van het aantal boetes voor te laat betaalde loonaangiften en een toename van het ontvangen bedrag op fiscale strafbeschikkingen.

Kosten vervolging (+ € 11,7 mln.)

De raming kosten vervolging is in het voorjaar verhoogd met € 10 mln., op basis van het vermoedelijke beloop. Uiteindelijk is er nog een additionele meevaller ontstaan van € 1,7 mln.

Apparaatsontvangsten (+ € 6,8 mln.)

De realisatie ligt € 6,8 mln. hoger dan de raming. Tegenover deze ontvangsten staan extra uitgaven. Het betreft met name de vergoeding voor het verrichten van diensten aan derden.

E: Toelichting op de instrumenten

Fiscaal beleid en wetgeving

E.1: Genereren van inkomsten – fiscale wet- en regelgeving

Het genereren van inkomsten ten behoeve van uitgaven voor de rijksbegroting, de sociale fondsen en de zorgverzekeringen door middel van het ontwikkelen van solide, eenvoudige en fraudebestendige fiscale wet- en regelgeving die ook in internationale context werkbaar is.

In 2013 heeft bij de voorbereiding en totstandkoming van de fiscale wetgeving de nadruk gelegen op de uitwerking van het Regeerakkoord VVD-PvdA11 (regeerakkoord), met inbegrip van de maatregelen die voortvloeien uit de motie Zijlstra/Samsom12, de in februari 2013 overeengekomen integrale visie op de woningmarkt13, het in april 2013 gesloten Sociaal Akkoord14, het zogenoemde aanvullend pakket (augustus 2013), de Begrotingsafspraken 2014 zoals die in oktober 2013 door het kabinet zijn gemaakt met de fracties van D66, ChristenUnie en SGP15 en het in december 2013 tussen het kabinet en genoemde partijen gesloten Pensioenakkoord16.

De Begrotingsafspraken 2014 hebben geleid tot een aanpassing van het wetsvoorstel Belastingplan 2014, meer specifiek het (in aangepaste vorm) handhaven van de fiscale aftrek specifieke zorgkosten, de tijdelijke verlaging van het tarief in de inkomstenbelasting voor box 2, de verlenging van het verlaagde btw-tarief voor renovatie en onderhoud aan woningen, het terugdraaien van de afbouw van de algemene heffingskorting in de vierde schijf, de verlaging van het tarief van de eerste schijf in de loon- en inkomstenbelasting, de aanscherping van de CO2-grenzen in de BPM, de verhoging van het tarief van de belasting op leidingwater, de herinvoering van de belasting op storten van afval en de afschaffing van de werkbonus.

Het pakket Belastingplan 2014 bevatte in totaal vier wetsvoorstellen die alle in december 2013 het Staatsblad hebben bereikt. Een van die voorstellen betrof het wetsvoorstel Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit. Naast deze maatregelen op het gebied van de fraudebestrijding in de toeslagen en de fiscaliteit bevatte dat wetsvoorstel tevens een aantal maatregelen op het gebied van handhaving en invordering. De daarin opgenomen maatregelen laten zich op hoofdlijnen samenvatten tot de thema’s versterking toezichtinstrumentarium toeslagen, versterking boete- en strafrecht en versterking verhaalsfunctie. Dit wetsvoorstel heeft met unanimiteit in beide Kamers het Staatsblad bereikt.

Op 17 februari 2012 heeft de toenmalige staatssecretaris van Financiën de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen ingesteld. Met de instelling van de commissie werd voldaan aan het verzoek dat de Tweede Kamer had verwoord in de motie-Dijkgraaf17. De commissie had tot taak verschillende scenario’s voor te bereiden voor een herziening van de inkomstenbelasting en de toeslagen. Met het oog op de toentertijd lopende formatie van het kabinet Rutte II heeft de commissie op 16 oktober 2012 een interim-rapportage uitgebracht met daarin voorstellen voor hervorming van box 1 van de inkomstenbelasting. In juni 2013 heeft commissie haar eindrapport uitgebracht18.

Rust en duidelijkheid zijn ook in 2013 het streven geweest bij het fiscale vestigingsklimaat. Er is onderhandeld over nieuwe belastingverdragen en heronderhandeld over diverse bestaande belastingverdragen. Daarnaast heeft Nederland, net als andere landen, te maken met fiscale planningsmogelijkheden door internationale mismatches en het verschuiven van grondslag naar laagbelastende jurisdicties. In de brieven van 17 januari en 30 augustus 201319 met daarin de kabinetsreactie op het zogenoemde SEO-rapport is daar uitgebreid op ingegaan. Naar aanleiding van de kabinetsreactie van 30 augustus 2013 hebben er ook Kamerdebatten plaatsgevonden met de Eerste en de Tweede Kamer.

In 2013 zijn in het kader van het bevorderen van een gunstig vestigingsklimaat onderhandelingen gevoerd met onder andere Chili, India, Colombia, VK, Curaçao (BRK), Cyprus, Spanje, Uruguay, Malawi, Tanzania en Indonesië. Het betrof zowel onderhandelingen ten behoeve van wijziging of algehele herziening van bestaande verdragen ter voorkoming van dubbele belasting als onderhandelingen met het oog op het tot stand brengen van een dergelijk verdrag in gevallen waarin nog geen verdrag bestaat. Daarnaast zijn onderhandelingen gevoerd met de VS over een bijzonder verdrag tot uitwisseling van fiscale informatie (FATCA). Voorts is met het VK en met België gesproken over een verdrag ter voorkoming van dubbele bankenbelasting.

Naast het genereren van inkomsten is het inzetten van het fiscale instrument er ook op gericht om de niet-fiscale doelstellingen van het kabinetsbeleid te realiseren. Dit zijn, tenzij expliciet anders vermeld, grotendeels beleidsmatige doelstellingen van andere departementen. De betreffende departementen verantwoorden zich over de mate van doelbereiking. Hierover worden derhalve geen meetbare gegevens opgenomen binnen de begroting en het jaarverslag IXB.

Belastingdienst

E.2: Dienstverlening

De Belastingdienst bevordert met passende dienstverlening dat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Doelbereiking

De bereikbaarheid van de BelastingTelefoon over het jaar 2013 ligt onder de streefwaarde en de afhandeling van bezwaren is niet binnen de Awb-termijn gerealiseerd. De overige realisaties zijn op het gewenste niveau.

Toelichting

Het beleid is erop gericht contacten tussen belastingplichtige en Belastingdienst gaandeweg steeds meer te laten lopen via het elektronische berichtenverkeer, waarbij gebruik wordt gemaakt van generieke overheidsvoorzieningen zoals de Berichtenbox van www.mijnoverheid.nl. Als eerste stap kunnen Toeslagontvangers sinds eind 2013 het toeslagenbericht over 2014 ontvangen in de berichtenbox.

In 2013 zijn 16% minder klachten ingediend dan in 2012; de afhandeling is conform de Awb-termijn verlopen.

De klanttevredenheid over internet, balie en telefonie wordt gemeten in de Fiscale Monitor. Het gemiddelde rapportcijfer voor het algemeen functioneren is in het verslagjaar gestegen van 6,5 naar een 6,6.

E.3: Toezicht en opsporing

De Belastingdienst oefent adequaat toezicht uit en dwingt, zo nodig, naleving af zodat burgers en bedrijven hun wettelijke verplichtingen nakomen.

Doelbereiking

De Douane heeft de doelstellingen gerealiseerd. De doelstellingen voor fiscaal toezicht en het toezicht op toeslagen zijn nagenoeg volledig gerealiseerd.

Misbruik en oneigenlijk gebruik

Algemeen

Met horizontaal toezicht wil de Belastingdienst zicht krijgen op de mate waarin het bedrijf zelf fiscaal in control is. Periodiek wordt dit getoetst door het uitvoeren van steekproefsgewijze controles. Waar horizontaal toezicht (nog) niet mogelijk is, voert de Belastingdienst op basis van handhavingsregie repressief toezicht uit.

Toelichting

De streefwaarden voor horizontaal toezicht zijn gerealiseerd. De Belastingdienst heeft de Leidraad individuele klantbehandeling Grote Ondernemingen vernieuwd. Ook is begonnen met het inrichten van effectmeting op de belangrijkste toezichtsinstrumenten. Dit is een proces waarbij doelen, effecten en beschikbare data op elkaar worden afgestemd. In 2013 is in het MKB-segment hiertoe een eerste stap gezet. Een van de beoogde effecten betreft het op tijd betalen van belastingschulden. Op basis van een voor- en nameting blijkt dat MKB-ondernemers vanaf het moment van deelname aan een convenant 8% meer op tijd betalen op alle middelen dan zij voor die tijd deden.

De aanpak voor de contacten met starters is preventief en gericht op het voldoen aan aangifte- en betalingsverplichtingen. De doelstelling is gerealiseerd.

Voor de tijdigheid van aangiften is evenals in vorige jaren een actief beleid gevoerd door zo snel mogelijk contact op te nemen met belastingplichtigen wanneer die verzuimen op tijd aangifte te doen. De doelstellingen voor bereikte belastingplichtigen na verzuim voor zowel OB als LH zijn gerealiseerd, de doelstellingen voor IH niet winst zijn niet gerealiseerd. In totaal is het aantal belastingplichtigen dat te laat aangifte heeft gedaan 465.000 (2012: 445.00025). Voor aangiften die niet tijdig zijn binnengekomen heeft de Belastingdienst ambtshalve aanslagen opgelegd. Ook zijn boetes opgelegd voor het niet tijdig aangifte doen.

Een deel van de burgers en bedrijven betaalt niet of niet tijdig zijn belastingen. De Belastingdienst neemt invorderingsmaatregelen om achterstallige vorderingen alsnog te innen.

De betalingsachterstand is in 2013 ten opzichte van 2012 gestegen. De stijging heeft betrekking op een toename van het openstaand bedrag bij naheffingsaanslagen omzetbelasting en loonheffing. Het percentage oninbare vorderingen is licht gedaald.

Volumeontwikkeling

Onderstaande tabel geeft de ontwikkeling van het aantal belastingplichtigen en toeslaggerechtigden over de afgelopen jaren weer.

Het aantal belastingplichtigen is ook in 2013 gedaald door het afvoeren van belastingplichtigen die meerdere jaren een zogeheten nihilaanslag hebben ontvangen. De daling van het aantal aanvragen toeslagen wordt veroorzaakt door een afname voor zorgtoeslag. Door de normaanpassing als gevolg van gedaalde zorgpremies komen minder burgers in aanmerking voor de toeslag.

Toelichting

Douane

Toelichting

Op de niet-gecertificeerde goederenstroom (vracht, koeriers, ambulant) voert de Douane controles uit. Daarbij gaat het om scancontroles en fysieke controles. De streefwaarden zijn gehaald. In het streven naar efficiënt toezicht wordt rekening gehouden met de mate waarin voor de betrouwbaarheid van de administratie kan worden gesteund op een stelsel van interne beheersingsmaatregelen. Dat kan resulteren in certificeringen of convenanten. Een bedrijf dat het certificaat van Authorized Economic Operator verkrijgt (gebaseerd op Europese wetgeving), voldoet aan een aantal gestelde eisen waardoor een lichter controleregime van toepassing is. Daardoor kan het logistieke proces sneller gaan. Ultimo 2013 is ongeveer 91% van de reguliere goederenstromen (in- en uitvoer) gecertificeerd (2012: 85%).

De aantallen correcties en processen verbaal, die voortvloeien uit deze controles, zijn opgenomen in onderstaande tabel

Het in de tabel opgenomen aantal correcties wordt beïnvloed door meerdere factoren, waaronder wijzigingen in aanbod/volume en wijzigingen in regelgeving.

Het landelijk fraudeteam Accijns (FTA) is per 1 januari 2013 van start gegaan. Het FTA analyseert en verwerkt de risicosignalen, die via diverse kanalen bij het fraudeteam binnenkomen. In 2013 heeft het FTA in totaal 817 risicosignalen ontvangen en 18 strafrechtelijke onderzoeken aangedragen bij de FIOD. Naast het Fraudeteam Accijns op de regio Rotterdam Rijnmond is er op Schiphol Cargo een vergelijkbaar team operationeel, gericht op andere Douane-gerelateerde fraude. Dit team heeft in 2013 vier vervolgenswaardige zaken opgeleverd en zesentachtig risicosignalen.

De doelstelling voor het percentage processen-verbaal dat leidt tot veroordeling/transactie is gerealiseerd. Het behalen van de doelstelling voor het percentage processen-verbaal dat leidt tot een veroordeling of een transactie door het aanleveren van kwalitatief goede zaken, is een resultante van het overleg tussen het Openbaar Ministerie, de financiële toezichthouders en de FIOD.

E.4: Massale processen

De Belastingdienst voert zijn massale processen efficiënt uit.

Doelbereiking

De doelstelling wordt afgemeten aan het aantal postzendingen zonder fouten. De doelstelling is gerealiseerd.

Toelichting

Op verschillende plaatsen in het ontvangstproces zijn maatregelen getroffen om er op toe te zien dat belastingplichtigen de juiste berichten en gegevens ontvangen. Grote stromen beschikkingen (aanslagen, toeslagen, mailingen) zijn voor verzending systematisch gecontroleerd op juistheid, volledigheid en inhoudelijke (fiscale) kwaliteit. In 2012 zijn 11.039 partijen gecontroleerd. Deze partijen waren in totaal goed voor circa 138,5 miljoen poststukken.

Het aantal procesverstoringen is ten opzichte van 2011 licht toegenomen (81 verstoringen in 2013 tegen 75 in 2012). Op verschillende plaatsen in het ontvangstproces zijn maatregelen getroffen om de goede ontvangst van berichten zeker te stellen.

Het beleid is er op gericht belastingaangiften zoveel mogelijk elektronisch te ontvangen. Uit de Fiscale monitor blijkt dat internet ook het voorkeurskanaal is van burgers en bedrijven.

Steeds meer belastingplichtigen kiezen voor de digitale aangifte. Voor ondernemers is de score nagenoeg 100%, voor particulieren steeg deze van 95% vorig jaar naar 96% in 2013. Eén van de maatregelen om de aangifte makkelijker te maken is de vooringevulde aangifte (VIA). Het aantal mensen dat gebruik maakt van deze service steeg van 4,1 miljoen in 2012 naar 5,2 miljoen in 2013. Dit heeft geleid tot een sterke daling van het aantal aangiften op papier.

Als regel ontvangen degenen die vóór 1 april hun aangifte inkomstenbelasting doen, vóór 1 juli bericht van de Belastingdienst. De doelstelling voor tijdig afhandelen van aangiften IB bedraagt 98–100% en is met 99,9% ruimschoots gerealiseerd.