A. Algemene doelstelling
Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.
B. Rol en verantwoordelijkheid Minister
De Minister van Financiën heeft een uitvoerende rol bij de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke rentekosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 200124. Het risico voor de begroting is laag wanneer de rente op leningen zo lang mogelijk vast wordt gezet. Op deze manier zijn de rentekosten immers zo stabiel en zeker mogelijk. Als de rente langer vastgezet wordt, gaat dit echter over het algemeen gepaard met hogere kosten. Er is daarom een balans gezocht tussen kosten en risico.
Voor de inrichting van het risicobeleid en het financieringsbeleid baseert de Staat zich onder meer op de internationale richtlijnen voor staatsschuldfinanciering die zijn opgesteld door het IMF25. Belangrijke uitgangspunten zijn onder andere transparantie, afrekenbaarheid en consistentie van beleid en uitvoering. Het risicokader dient niet alleen te kijken naar het renterisico, maar ook naar andere risico’s zoals bijvoorbeeld valutarisico en tegenpartijrisico. Daarnaast dient het beleid bij te dragen aan een goede verhandelbaarheid van Nederlands schuldpapier.
Eens per vier jaar wordt het risicokader herzien. Daarnaast wordt jaarlijks het financieringsplan van de staatsschuld voor het komende jaar gepubliceerd. Het huidige risicokader is in 201526 vastgesteld voor de jaren 2016–2019. De belangrijkste elementen van het huidige beleidskader zijn een verlenging van de looptijd en het verminderen van de afhankelijkheid van renteswaps. Het verlengen van de looptijd is ingegeven door de toename van de schuld als gevolg van de kredietcrisis en een afname van de rente tot historisch zeer lage niveaus. Door de looptijd van de schuldportefeuille te verlengen kunnen de huidige lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Dit verkleint renterisico’s en draagt bij aan begrotingsrust.
Bij de ontwikkeling van het nieuwe renterisicokader is de ideale langetermijnportefeuille bepaald door een aantal rentescenario’s door te rekenen voor tientallen verschillende schuldportefeuilles. Iedere portefeuille voldeed aan de bovengenoemde uitgangspunten (transparant, afrekenbaar en consistent) van het financieringsbeleid. De verschillen zaten in de invulling van de jaarlijkse financieringsbehoefte door uitgiftevolumes in bepaalde looptijden. Uit deze analyse is een streefportefeuille gekozen die, gegeven het risicokader, de laagste kosten heeft van alle geanalyseerde portefeuilles. De streefportefeuille kent bovendien een minder risicovol profiel dan de portefeuille die resulteerde uit het vorige beleidskader. Deze streefportefeuille heeft in 2019 een looptijd van 6,4 jaar, waar de portefeuille van de vorige risicokaders een looptijd van 3,5 jaar als ideaal beschouwde. Deze nieuwe looptijd is in beginsel bereikbaar zonder nieuwe swaps af te sluiten. Dit past bij het uitgangspunt om de afhankelijkheid van swaps te verminderen.
De wens om de afhankelijkheid van swaps te verminderen kent een aantal redenen. Allereerst nam de omvang van de swapportefeuille de laatste jaren toe. Dit heeft, in combinatie met de lage rentestanden, ertoe geleid dat tegenpartijen meer geld als onderpand bij de Staat stalden. Deze bedragen waren dermate groot dat het dagelijkse cash management en de uitvoering van een consistent financieringsbeleid werden bemoeilijkt. Ten tweede verandert het swaplandschap snel, onder andere door nieuwe regelgeving. Hierdoor is de liquiditeit in de markt lager en wordt het afsluiten van rentederivaten duurder.
Een direct gevolg van de keuze om minder afhankelijk te zijn van renteswaps is dat de financieringskeuzes in sterkere mate het renterisico gaan bepalen. Hoewel het afsluiten van renteswaps geen automatisme meer zal zijn, blijft dit in het beleidskader 2016–2019 wel een regulier instrument om renterisico’s waar nodig bij te sturen naar de doelstellingen.
De gemiddelde looptijd is van invloed op het renterisico dat over een langere periode in de begroting gelopen wordt. Een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 10 jaar heeft een kleiner renterisico dan een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 5 jaar, omdat het langer zal duren voordat een rentestijging is doorgewerkt in de schuld. Het is tevens de verwachting dat met een hogere gemiddelde looptijd een opwaartse renteschok door de tijd heen geleidelijker tot hogere rentelasten in de begroting leidt. Echter, door gemaakte keuzes in het verleden kunnen zich in praktijk pieken in het aflosprofiel voordoen. Dit kan leiden tot ongewenste kortetermijnrisico’s.
Om kortetermijnrisico’s te beheersen, is in het nieuwe kader een additionele risicomaatstaf geïntroduceerd, het renterisicobedrag (RRB). Deze maatstaf bestaat uit de schuld en het (netto) bedrag aan lopende renteswaps waarover de rente in de eerstvolgende 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld. Het RRB wordt gemeten als percentage van de totale staatsschuld.
De komende jaren zal gestuurd worden op bovenstaande risicomaatstaven die het renterisico op zowel korte als langere termijn beheersen. Na afloop van het jaar zullen, net als in het huidige kader, de prestaties en de oorzaken van eventuele afwijkingen van het hier gepresenteerde kader in het jaarverslag worden verantwoord. Voor de twee risicomaatstaven worden voortaan de kengetallen opgenomen die in de onderstaande tabel staan.
| 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | |
|---|---|---|---|---|
| Gemiddelde looptijd staatsschuld ultimo jaar | 5,5 | 6,0 | 6,3 | 6,4 |
| RRB (max.) | 18% | 18% | 18% | 18% |
Ook zullen de jaarlijkse rentekosten worden verantwoord. De realisaties zullen in het jaarverslag worden afgezet tegen de budgettaire raming ten tijde van de Miljoenennota. Uit de verantwoording zal moeten blijken in hoeverre afwijkingen zijn te verklaren door renteontwikkelingen, het kassaldo en de keuzes ten aanzien van de inzet van de verschillende instrumenten.
| Geraamde gemiddelde stand geldmarkt (MN2017) | Geraamde uitgifte kapitaalmarkt (MN2017) | CPB korte rente (MEV 2017) | CPB lange rente (MEV 2017) | Totaal verwachte rentelasten | |
|---|---|---|---|---|---|
| 2016 | 36.206 | 29.850 | – 0,30% | 0,20% | – 253 |
| 2017 | 39.324 | 40.714 | – 0,40% | 0,10% | – 312 |
| 2018 | 40.824 | 43.295 | – 0,40% | 0,20% | – 302 |
| 2019 | 40.824 | 26.001 | – 0,30% | 0,40% | – 213 |
Daarnaast geeft de tabel hieronder de realisaties weer voor de jaren 2011 tot en met 2015. De ramingen voor de rentelasten tot en met 2021 zijn te vinden in de tabel «Budgettaire gevolgen van beleid» in paragraaf D1.
| 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Staatsschuld ultimo jaar (mld.) | 330 | 356 | 368 | 379 | 370 |
| Rentelasten (mld.) | 10,0 | 10,3 | 9,6 | 8,7 | 7,4 |
| Rentelasten (% staatsschuld) | 3,0 | 2,9 | 2,6 | 2,3 | 2,0 |
C. Beleidswijzigingen
In 2017 zijn geen beleidswijzigingen voorzien.
D1. Budgettaire gevolgen van beleid
| 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | |||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Verplichtingen | 60.779 | 41.549 | 46.911 | 50183 | 36.242 | 35.633 | 21.871 | ||
| Uitgaven | 60.779 | 41.549 | 46.911 | 50.183 | 36.242 | 35.633 | 21.871 | ||
| waarvan juridisch verplicht | 100% | ||||||||
| Rente | 8.510 | 7.747 | 6.901 | 6.213 | 5.560 | 5.162 | 5.307 | ||
| Rentelasten vaste schuld | 8.144 | 7.523 | 6.873 | 6.213 | 5.560 | 5.162 | 5.307 | ||
| Rentelasten vlottende schuld | 47 | 38 | 28 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Voortijdige beëindiging schuld | 318 | 186 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Leningen | 52.260 | 33.785 | 39.991 | 43.950 | 30.662 | 30.451 | 16.544 | ||
| Aflossing vaste schuld | 48.047 | 33.785 | 39.991 | 43.950 | 30.662 | 30.451 | 16.544 | ||
| Mutatie vlottende schuld | 4.213 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Opdrachten | 9 | 17 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | ||
| Overige kosten | 9 | 17 | 19 | 19 | 19 | 19 | 19 | ||
| Ontvangsten | 52.878 | 38.749 | 42.585 | 45.523 | 28.406 | 26.172 | 11.673 | ||
| Rente | 5.470 | 5.664 | 1.871 | 2.228 | 2.405 | 2.371 | 2.265 | ||
| Rentebaten vaste schuld | 1.016 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Rentebaten vlottende schuld | 164 | 307 | 388 | 401 | 321 | 268 | 162 | ||
| Voortijdige beëindiging schuld | – 24 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Rentederivaten lang | 0 | 1.104 | 1.483 | 1.827 | 2.084 | 2.103 | 2.103 | ||
| Voortijdige beëindiging derivaten | 4.314 | 4.253 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Leningen | 47.407 | 33.085 | 40.714 | 43.295 | 26.001 | 23.800 | 9.407 | ||
| Uitgifte vaste schuld | 47.407 | 29.850 | 40.714 | 43.295 | 26.001 | 23.800 | 9.407 | ||
| Mutatie vlottende schuld | 0 | 3.235 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
| Overige baten | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | ||
D2. Budgetflexibiliteit
De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de algemene doelstelling bestaan uit renteontvangsten en -betalingen als gevolg van transacties op de geldmarkt en de kapitaalmarkt. Omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld is de budgetflexibiliteit voor dit artikel zeer gering. De uitgaven zijn voor nagenoeg 100% als juridisch verplicht aan te merken.
Aangezien de (betalings)verplichtingen van de aangegane staatsschuld voortvloeien uit beleids- en bedrijfsvoeringsuitgaven die ten laste van andere begrotingen komen, heeft een verplichtingenbenadering (als begrotingsstelsel) voor de begroting van Nationale Schuld noch uit het oogpunt van budgettaire beheersing, noch uit het oogpunt van budgetrecht meerwaarde ten opzichte van het kasstelsel. Om die reden is in de Comptabiliteitswet 2001 bepaald dat voor de uitgaven ten laste van de begroting van Nationale Schuld de verplichtingen in een jaar gelijk gesteld mogen worden aan de uitgaven in dat jaar.
E. Toelichting op de instrumenten
De totale uitgaven en ontvangsten van dit artikel zijn opgebouwd uit:
-
– rente;
-
– aflossing en uitgifte van schuld;
-
– overige kosten.
Rente
Rentelasten en -baten vaste schuld
Onder vaste schuld wordt schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar verstaan. De vaste schuld bestaat voornamelijk uit Dutch State Loans (DSL’s) en de rentekosten liggen voor een groot deel vast. Deze rentekosten zijn grotendeels het gevolg van de tekortontwikkeling en schuldopbouw uit het verleden, en van de keuzes die toen gemaakt zijn in het financieringsbeleid en het risicomanagement.
Rentelasten en -baten vlottende schuld
De rentelasten over de vlottende schuld bestaan uit de rentelasten van schatkistpapier (Dutch Treasury Certificates, afgekort als DTC’s), Commercial Paper (CP) en rentelasten vanwege overige kortlopende schulden. De rentebaten vlottende schuld bestaan vooral uit vergoedingen over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo. Ook de rentebaten over de overgenomen leningen aan ABN AMRO (voorheen Fortis Bank Nederland) vallen onder deze rubriek. De negatieve rentelasten zijn het gevolg van de heersende negatieve rentes op de geldmarkt.
Uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging schuld
Uit cashmanagementoverwegingen kunnen DSL’s ingekocht worden. Op die manier kunnen grote pieken in de aflossingen worden verkleind en kunnen aflosmomenten worden gekozen die beter aansluiten bij het kasbeheer. Het gaat hier alleen om DSL’s die oorspronkelijk in de komende 24-maandsperiode aflossen. Het verschil tussen het nominale bedrag dat wordt ingekocht en het bedrag dat daarvoor wordt betaald, wordt tot de rentelasten of rentebaten gerekend. Voortijdige beëindigingen zijn niet EMU-saldorelevant omdat zij als een financiële transactie worden beschouwd.
Uitgaven en ontvangsten derivaten lang
Als onderdeel van het renterisicobeleid wordt gebruik gemaakt van derivaten en wordt zowel rente ontvangen als rente betaald. Wanneer er per saldo rente betaald respectievelijk ontvangen wordt, wordt dit tot de rentelasten- respectievelijk rentebaten-derivaten gerekend. In 2017 zijn voor de renteswaps rentebaten voorzien. Deze rentebaten tellen sinds de overgang naar nieuwe Europese boekhoudregels in september 2014 niet meer mee in de bepaling van het EMU-saldo. Zij hebben wel effect op de EMU-schuld.
Uitgaven en ontvangsten derivaten kort
De Staat geeft kort schuldpapier uit met looptijden variërend van enkele dagen tot maximaal 12 maanden. Het streven is om de geldmarkt te financieren tegen daggeldtarief aangezien dit het goedkoopst is tegen een acceptabel risico. Daarom worden Euro Overnight Index Average swaps (Eonia-swaps) afgesloten om het renterisico van de korte financiering (geldmarkt) op daggeldtarief te brengen. Eonia is het eendaags interbancaire rentetarief voor het eurogebied. Ook hier geldt dat het saldo van de rentebaten en -lasten wordt weergegeven.
Uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging derivaten
Uit overwegingen van risicomanagement kan besloten worden om derivaten voortijdig te beëindigen. Bij het voortijdig beëindigen van een renteswap wordt de netto contante waarde van alle toekomstige rentestromen in één keer ontvangen. Deze rentestromen tellen sinds de overgang naar nieuwe Europese boekhoudregels in september 2014 niet meer mee in de bepaling van het EMU-saldo. Zij hebben wel effect op de EMU-schuld. De voortijdige beëindiging van derivaten wordt niet geraamd omdat het aangaan van een dergelijke transactie met veel onzekerheden omgeven is.
Leningen
Aflossing vaste schuld
Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt. Daarnaast kan vanuit cashmanagementoverwegingen besloten worden DSL’s deels vervroegd af te lossen.
Uitgifte vaste schuld en mutatie geldmarkt
De raming van de uitgifte van vaste schuld is gebaseerd op de jaarlijkse financieringsbehoefte. Deze bestaat uit de omvang van de af te lossen vaste schuld, de tekorten op de geldmarkt van het jaar ervoor en de raming voor het tekort op kasbasis. Voor toekomstige jaren wordt verondersteld dat de gehele financieringsbehoefte door de uitgifte van DSL’s wordt gefinancierd. In deze veronderstelling muteert de geldmarkt niet, maar blijft gelijk. In de praktijk zal een deel van de financieringsbehoefte echter wel op de geldmarkt gefinancierd worden. De verwachte verhouding tussen financiering op de geldmarkt en financiering op de kapitaalmarkt wordt bekend gemaakt bij de publicatie van het financieringsplan staatsschuld 2017 in december 2016.
Opdrachten
Overige kosten
Het leeuwendeel van de overige kosten bestaat uit provisiekosten voor de Primary Dealers. De Nederlandse Staat maakt gebruik van een stelsel van momenteel 15 banken (de Primary Dealers) voor de distributie en promotie van Nederlandse staatsleningen. De Primary Dealers verplichten zich onder andere om DSL’s af te nemen, te verspreiden en te promoten. Tot de verplichtingen horen ook een maandelijkse rapportage over de verrichte activiteiten op de secundaire markt en het quoteren van prijzen voor DSL’s en DTC’s.