De beheersing van het begrotingstekort is een gezamelijke verantwoordelijkheid
De uitgaven en inkomsten van de decentrale overheden tellen mee bij het bepalen van het begrotingstekort en de overheidsschuld van Nederland als geheel. Daarom is de beheersing van het begrotingstekort een gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Rijk en de decentrale overheden. In dat kader is met de decentrale overheden in 2004 overeengekomen dat zij gezamenlijk een begrotingstekort mogen hebben van jaarlijks maximaal 0,5 procent van het bbp. Deze norm is in het bestuurlijk overleg met de decentrale overheden in 2012 ook voor 2013 weer bekrachtigd.
Door de weerbarstige economische omstandigheden wordt het moeilijker om het begrotingssaldo te beheersen. De financiële crisis en de intredende vergrijzing hebben namelijk geleid tot een lagere economische groei. Naar verwachting zet deze ontwikkeling ook in de toekomst door. Een lagere economische groei betekent dat, bij ongewijzigd beleid, het begrotingstekort zich niet of slechts in een traag tempo zal herstellen richting een begrotingsevenwicht. Dat heeft implicaties voor de inspanningen voor het Rijk, maar ook voor de decentrale overheden.
De bezuinigingen en lastenverzwaringen uit het Regeerakkoord en het Begrotingsakkoord vormen een belangrijke stap richting herstel van de overheidsfinanciën. Daaraan leveren ook de decentrale overheden een belangrijke bijdrage (zie paragraaf 2.6.1 voor de effecten van het begrotingsakkoord op de decentrale overheden).
Het Begrotingstekort van de decentrale overheden is in 2013 0,5 procent van het bbp
Het – op termijn – bereiken van begrotingsevenwicht vraagt echter verdere inspanningen van alle partijen, bovenop de al genomen maatregelen. Het begrotingstekort van de gehele overheid bedraagt in 2013 naar verwachting 2,7 procent van het bbp. Daarbinnen bedraagt het tekort van de decentrale overheden naar schatting 0,5 procent van het bbp. De komende jaren is dus een forse verbetering noodzakelijk van zowel de centrale overheid als de decentrale overheden om in de buurt van een structureel begrotingsevenwicht te komen. Een gelijkwaardige verdeling van deze last houdt in dat zowel de decentrale overheden als de Rijksoverheid een bijdrage moeten leveren aan het bereiken van begrotingsevenwicht. De decentrale overheden zijn vrij in de keuze hoe ze dit doen. Dit kan door te besparen op lopende uitgaven, zoals uitgaven aan personeel of subsidies, of door het investeringsvolume te verlagen.
Figuur 2.7 Ontwikkeling EMU-saldo decentrale overheden, in procenten bbp (1985–2013)
Decentrale overheden hanteren een begrotingssystematiek die afwijkt van de systematiek waar het begrotingssaldo in EMU-termen op gebaseerd is (zie box 2.3). Een andere begrotingssystematiek betekent echter niet dat het de decentrale overheden ontslaat van het leveren van een gelijkwaardige inspanning aan de Europese begrotingsdoelstellingen. Immers, als het Rijk een baten-lastenstelsel zou hanteren, zouden de Europese doelstellingen voor saldo, schuld en de middellangetermijndoelstelling (MTO) ook onverkort blijven gelden. Europa zou geen genoegen nemen bij het niet voldoen aan de Europese afspraken door het enkele feit dat een andere begrotingssystematiek wordt gehanteerd.
In het verleden hebben decentrale overheden laten zien dat ze gezamenlijk goed in staat zijn tot het realiseren van een begrotingsoverschot (zie figuur 2.7). Sinds 2000 is dit echter niet meer gelukt. Een van de oorzaken van de verslechtering van het begrotingssaldo van de decentrale overheden tussen 2000 en 2002 en in de periode 2006–2010 is geweest de inzet van conjunctuurgevoelige opbrengsten voor het doen van structurele uitgaven. Daarmee ontstond een risico binnen de begrotingen van de decentrale overheden. Waar dat zich heeft gematerialiseerd, heeft dat vervolgens geleid tot een verslechtering van het begrotingssaldo. Zo hebben gemeenten forse verliezen geleden op grondexploitaties als gevolg van de conjuncturele neergang. In 2009 hebben decentrale overheden nutsbedrijven verkocht en investeringen deels gedekt uit dit vermogen, waardoor het begrotingssaldo extra werd belast.
Box 2.3 Verschillen tussen sturen op het EMU-saldo en sturen op het begrotingssaldo op basis van baten en lasten
De decentrale overheden sturen conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) op een begrotingsevenwicht dat is gedefinieerd in termen van baten en lasten, en niet op het EMU-saldo. Dat neemt niet weg dat ook voor de decentrale overheden geldt dat bij het vormgeven van het begrotingsbeleid de Europese afspraken omtrent EMU-saldo, -schuld en MTO in acht moeten worden genomen.
Het begrotingssaldo waar de decentrale overheden conform het BBV verplicht op sturen wijkt op een aantal punten af van het EMU-saldo van de decentrale overheden. Dit betekent dat de situatie zich voor kan doen dat de decentrale overheden in baten-lastentermen een sluitende begroting hebben, extra bezuinigingen moeten doorvoeren, omdat nog wel sprake is van een tekort in EMU-termen.
Een belangrijk verschil is dat het begrotingssaldo van de decentrale overheden tot stand komt op baten-lastenbasis – het moment van gebruik is bepalend voor het moment waarop de begroting wordt belast – terwijl in de systematiek waar het EMU-saldo op gebaseerd is, het transactiemoment bepalend is voor het moment waarop de begroting wordt belast. Dit verschil in systematiek is het beste te illustreren aan de hand van investeringen in kapitaalgoederen, zoals machines en gebouwen. Voor investeringen in kapitaalgoederen geldt dat tijdens het gebruik van het goed, bijvoorbeeld een gebouw, elk jaar een klein deel van het totale investeringsbedrag in het gebouw het begrotingssaldo van de decentrale overheden belast. Dit is de zogeheten afschrijvingscomponent. De kosten worden als het ware uitgesmeerd over de levensduur van het gebouw. In de systematiek van het EMU-saldo telt het volledige investeringsbedrag in het gebouw mee op het moment van transactie, het moment dat het gebouw in bezit komt van de decentrale overheid. Afschrijvingen spelen bij de bepaling van het EMU-saldo dus geen rol. In de tabel is een overzicht opgenomen van de verschillen tussen de twee stelsels. Een groot deel van de verschillen tussen de stelsels gaat over verschillen in de tijd waarop uiteindelijk het saldo belast wordt. Voor deze verschillen geldt dat zij op macroniveau, dat wil zeggen, op het niveau van alle decentrale overheden samen, doorgaans uitmiddelen zodat er geen effect is op het EMU-saldo: niet alle gemeenten doen grote investeringen in hetzelfde jaar; de ene gemeente investeert, de andere spaart juist in dat jaar. Het sparen van het ene deel van de decentrale overheden weegt dan op tegen de investeringen van het andere deel van de decentrale overheden. Per saldo is dan sprake van een neutraal effect op het EMU-saldo van alle decentrale overheden samen.
| Begrotingssaldo decentrale overheden | EMU-saldo | |
|---|---|---|
| Investeringen | Alleen de afschrijving op basis van historische kosten | Volledig investeringsbedrag |
| Afschrijvingen | Belasten exploitatiesaldo | Geen effect |
| Aankopen grond | Niet in exploitatiesaldo, maar wordt geactiveerd (niet afgeschreven); boekwinst/boekverlies in exploitatiesaldo op moment van verkoop (of tussentijdse winst-/verliesneming) | Uitgaven belasten het EMU-saldo; verkopen ontlasten het EMU-saldo. Aanwending tussentijdse boekwinst belast het EMU-saldo |
| Opbrengst uit financiële activa (aandelen) | Boekwinst komt ten goede aan het exploitatiesaldo | Opbrengst telt niet mee in het EMU-saldo |
| Vormen van reserves | Belast het exploitatiesaldo | Geen effect |
| Aanwenden reserves | Financieringsbron | Geen financieringsbron |
| Vormen van voorzieningen | Belast het exploitatiesaldo | Geen effect |
| Beroep op voorzieningen | Financieringsbron | Geen financieringsbron |
Een groot deel van de verschillen tussen de stelsels gaat dus over verschillen in de tijd waarop uiteindelijk het saldo belast wordt. Dit geldt echter niet voor zogeheten financiële transacties. Financiële transacties tellen nooit mee bij bepaling van het EMU-saldo en tellen wel mee in de bepaling van het begrotingssaldo van de decentrale overheden. Voor gemeenten en provincies is dit verschil zeer actueel: in 2009 zijn op grote schaal aandelen in nutsbedrijven verkocht door sommige gemeenten en provincies. In de begrotingssystematiek van de decentrale overheden is het toegestaan deze opbrengsten als ontvangst voor het saldo te boeken en vervolgens te gebruiken voor investeringen. In de systematiek van het EMU-saldo wordt de opbrengst niet geboekt ten gunste van het saldo, omdat het slechts gaat om een omzetting van een financieel actief naar liquide middelen. Eventuele uitgaven die gedaan worden met de opbrengst, komen wel ten laste van het saldo. De ratio hierachter is dat een dergelijke financiële transactie, de verkoop van aandelen, de financiële vermogenspositie van een overheid niet verandert. Het interen op het financiële vermogen, het uitgeven van opbrengsten uit aandelen, verandert die positie wel en wordt daarom meegerekend in het EMU-saldo. De financiële vermogenspositie van de desbetreffende overheid verslechtert: het vermogen wordt immers opgegeten.