Binnen het uitgavenkader vallen verschillende categorieën uitgaven, de zogeheten deelkaders. Er zijn drie deelkaders voor de uitgaven, namelijk het kader voor de Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader voor de Sociale Zekerheid en het Arbeidsmarktbeleid (SZA), en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Voor elke categorie geldt een reëel uitgavenplafond (of deelkader). De uitgaven moeten onder deze plafonds blijven. Als er een tegenvaller is, moet het kabinet andere uitgaven onder het desbetreffende plafond korten om deze tegenvaller te compenseren. Zie bijlage 1 voor een verdere toelichting op de vaststelling van de hoogte van het kader en de voorwaarden waaronder compensatie tussen deelkaders is toegestaan.

Tabel 2.11 geeft de kadertoets weer per deelkader. Deze toets maakt duidelijk of de huidige raming van de uitgaven (het uitgavenniveau) binnen het daarvoor gestelde uitgavenplafond blijft, of dat sprake is van overschrijding van het plafond. De laatste drie regels in de tabel geven deze toets voor de drie deelkaders tezamen. In 2012 is het uitgavenkader sluitend; het huidige uitgavenniveau komt dus overeen met de hoogte van het uitgavenkader. Voor de jaren 2013–2015 blijven de uitgaven ruimschoots onder het daarvoor gestelde plafond.

De onderschrijding van het uitgavenkader in de jaren 2013–2015 is het gevolg van de maatregelen uit het Begrotingsakkoord. Het is geen optie om deze onderschrijding te benutten om bijvoorbeeld tegenvallers op te vangen – dat zou onmiddellijk leiden tot verslechtering van het begrotingstekort.

Kader Rijksbegroting in enge zin

Tabel 2.12 geeft de kadertoets voor het deelkader RBG-eng weer. In deze kadertoets is de ontwikkeling van de uitgaven onder dit deelkader te zien ten opzichte van de raming uit de vorige Miljoenennota. Voor 2012 werd in de vorige Miljoenennota een onderschrijding van het kader geraamd van 0,5 miljard euro. De huidige raming van de uitgaven voor 2012 onder dit deelkader leidt tot een onderschrijding van het plafond met 1,8 miljard euro. Ook in de jaren 2013–2015 onderschrijden de uitgaven het uitgavenplafond.

Macromutaties

De ruilvoet laat een meevaller zien onder het kader RBG-eng. De ruilvoet is de verhouding tussen de nominale ontwikkeling van de uitgaven onder het kader en de nominale bijstelling van de hoogte van het uitgavenkader. De nominale ontwikkeling van uitgaven onder het kader valt mee door met name een lagere loonontwikkeling. Dit zorgt voor lagere uitgaven onder het uitgavenkader. De nominale bijstelling van het uitgavenkader is afhankelijk van de prijs nationale bestedingen. Door een lagere prijs nationale bestedingen (met uitzondering van 2012) wordt ook het uitgavenkader neerwaarts bijgesteld; deze neerwaartse bijstelling resulteert in een lager uitgavenplafond. De daling van uitgaven onder het kader is echter groter dan de neerwaartse bijstelling van het kader; zodoende resteert een meevaller in de ruilvoet.

De veranderingen in de dividenden staatsdeelnemingen worden voornamelijk veroorzaakt door de winstafdracht van De Nederlandsche Bank (DNB). DNB volgt voor haar jaarrekening de grondslagen zoals vastgesteld door de Raad van Bestuur van de ECB. Deze grondslagen zijn vastgelegd in de accountingregelgeving van de ECB. Op dit moment loopt in de ECB een procedure om de accountingregelgeving uit te breiden met een bepaling voor het vormen van een algemene voorziening voor wisselkoers-, rente-, krediet-, en goudprijsrisico’s. Besluitvorming door de Raad van Bestuur van de ECB is eind november / begin december 2012 voorzien. Een eventuele dotatie aan een voorziening gaat ten koste van het begrotingssaldo. Mede met het oog op de risico’s die DNB  loopt, is vanuit behoedzaamheidsoverwegingen besloten om vooralsnog geen rekening te houden met de mogelijkheid dat DNB over 2012 een interimdividend uitkeert; dit wordt vooralsnog aan het slotdividend toegevoegd waardoor de dividenden staatdeelnemingen in 2013 hoger zijn dan eerder voorzien. Voor de jaren 2013–2015 is de winstafdracht van DNB niettemin neerwaarts bijgesteld. Dit leidt tot een tegenvaller onder het uitgavenkader. Dalende inkomsten – voornamelijk door de lage lange rente – liggen hieraan ten grondslag.

Bij de EU-afdrachten en de middelen voor internationale samenwerking (HGIS) is sprake van meevallers. De meevaller in de EU-afdrachten is het gevolg van verslechterde economische vooruitzichten. Verwacht wordt dat door economische neergang minder douanerechten op landbouwproducten worden geïnd en afgedragen. Tevens blijft de bni-ontwikkeling van Nederland in 2012 en 2013 achter bij eerdere veronderstellingen, waardoor de bni-afdrachten lager uitpakken dan eerder verwacht. De uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking van de HGIS zijn gekoppeld aan het bnp. Het bnp is neerwaarts bijgesteld; hierdoor valt het budget voor ontwikkelingssamenwerking lager uit. Als laatste laten ook de uitgaven aan het Gemeente- en Provinciefonds (GF en PF) een lagere raming zien. De jaarlijkse toe- of afname van deze fondsen is gekoppeld aan de ontwikkeling van bepaalde uitgaven van de Rijksoverheid, de zogenoemde netto gecorrigeerde rijksuitgaven (de NGRU). De daling van het GF en PF komt vooral door het hanteren van de verlengde nullijn voor ambtenaren.

Beleidsmatige en overige mutaties

Voor de lonen in de collectieve sector (exclusief de zorgsector) handhaaft de overheid voor 2012 en 2013 een nullijn. De tranches voor de loonbijstelling 2012 en 2013 worden ingehouden voor de contractloonstijging. Ook de begrotingsgefinancierde zelfstandig bestuursorganen (ZBO’s) neemt de overheid mee in de loonbijstelling, en in de inhouding voor de contractloonstijging.59

De zogeheten seno-gomportefeuille (onderdeel exportkredietverzekering) wordt afgebouwd. Hierdoor komt geld vrij uit de reserves, wat tot een meevaller onder het kader leidt. Daarnaast zet het kabinet het in het Infrastructuurfonds geraamde aanlegbudget voor het project A15 Maasvlakte Vaanplein om in een meerjarig budget voor de beschikbaarheidsvergoeding.

De post «overige kasschuiven» bestaat uit meerdere componenten. Dit betreft in eerste instantie de doorwerking van de kasschuiven zoals gemeld in de Najaarsnota 2011. Hierbij was sprake van een versnelling van de uitgaven. In tweede instantie betreft het kasschuiven die dit jaar zijn ingepast onder het kader. Het gaat om een optelling van meerdere kasschuiven, die zich voornamelijk voordoen op de begrotingen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.

In de Najaarsnota 2011 is de basis gelegd voor een schadeloosstelling voor veteranen. Destijds maakte de overheid 0,1 miljard euro vrij voor een eenmalige compensatie van veteranen die voor 1 juli 2007 gewond zijn geraakt als gevolg van hun inzet in voormalige missiegebieden. Defensie wordt in staat gesteld (begrotingssaldo neutraal) een eindheffing af te dragen om te voorkomen dat de uitkering van schadeloosstelling effect heeft op de inkomensafhankelijke regelingen van de veteranen.

Het kabinet verhoogt het budget voor de huurtoeslag om het verwachte beroep op deze toeslag te kunnen opvangen. De verhoging komt onder andere door een groter dan verwacht aantal bijstandsgerechtigden dat een beroep doet op de huurtoeslag. Ook komt de verhoging door de manier van indexeren waardoor de huurtoeslag sneller toeneemt dan de werkelijke huurprijsstijging. Een verhoging van de opslag op de eigen bijdrage (vanaf 2013) doet deze hogere uitgaven deels teniet. Ook vallen de uitgaven lager uit doordat het kabinet de fiscale vrijstelling van de reiskostenvergoeding voor woon-werkverkeer afschaft.

Indien in enig jaar een vertraging optreedt in de uitvoering van een voor dat jaar begroot project, dan mag het desbetreffende departement het hiervoor begrote budget (binnen een gemaximeerd totaal) doorschuiven naar de begroting van het volgende jaar. In het volgende jaar wordt dit budget aan de departementale begroting toegevoegd; dit wordt de eindejaarsmarge genoemd. Het uitkeren van de eindejaarsmarge zorgt voor een hoger dan geraamd uitgaventotaal. De ramingstechnische veronderstelling in=uit is de tegenhanger van het uitkeren van de eindejaarsmarge. De in=uit wordt op een aparte begroting (de zogenoemde Aanvullende Post) als taakstelling geboekt. Hierdoor leidt het uitkeren van de eindejaarsmarge niet tot een overschrijding van het uitgavenkader. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat de onderuitputting die zich in het vorig jaar heeft voorgedaan, ook dit jaar zal optreden. De dit jaar optredende onderuitputting wordt voorts ingezet om de in=uit in te vullen. Als gevolg van de nu al ontstane onderuitputting onder het uitgavenkader is de in=uittaakstelling al voor 0,8 miljard euro ingevuld.

Kadercorrecties

Onder de eerste correctie vallen de lagere rentelasten. De lagere rentevoeten leiden tot lagere rentelasten die – volgens begrotingsregel 22 – niet gebruikt mogen worden voor extra uitgaven. Onder de tweede correctie valt de winstafdracht van DNB. Deze correctie hangt samen met de kadercorrectie in 2011 zoals toegelicht in het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2011.

Kader sociale zekerheid en arbeidsmarkt

Binnen het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarkt hebben zich ten opzichte van de vorige Miljoenennota diverse mutaties voorgedaan. Dit heeft geleid tot de kadertoets zoals weergegeven in tabel 2.13.

Door de opwaartse bijstelling van de werkloosheidsraming van het CPB laat het kader SZA tot en met 2014 een overschrijding zien. Zie ook de bijlage 1 voor de voorwaarden waaronder compensatie tussen deelkaders is toegestaan. Een meevallende ruilvoet compenseert deze macrotegenvaller deels.

Bij de kinderopvangtoeslag zijn in 2011 en 2012, en worden in 2013, verschillende versoberingen doorgevoerd. De gedragseffecten van deze maatregelen, die zich volgens de ramingen over drie jaar uitstrekken, zijn waarschijnlijk sneller opgetreden dan geraamd, waardoor de uitgaven naar beneden worden bijgesteld. De meevaller bij de Wajong wordt voornamelijk veroorzaakt door een lagere gemiddelde uitkering dan eerder verwacht. Naar boven bijgestelde prognoses rondom de levensverwachting hebben geleid tot een ophoging van de AOW-uitgaven. De meevaller onder de overige uitvoeringsmutaties in 2012 komt voor een groot deel door hogere terugontvangsten bij onder meer de kinderopvangtoeslag en het kindgebonden budget.

De beleidsmatige mutaties volgen grotendeels uit het begrotingsakkoord. De werkgevers worden verantwoordelijk voor de eerste zes maanden WW. Deze maatregel levert 0,8 miljard euro op in 2014. Voor latere jaren loopt dit op tot 1,0 miljard euro. De AOW-leeftijd gaat vanaf 2013 stapsgewijs omhoog. De besparing is het saldo van lagere AOW-uitgaven en hogere uitgaven aan andere regelingen. Volgens het Wetsvoorstel uniformering loonbegrip (ULB) gaat de MKOB (Mogelijkheid Koopkrachttegemoetkoming Oudere Belastingplichtigen) per 1 januari 2013 met 75 euro omlaag. Dit levert 0,2 miljard euro op vanaf 2013. De besparing als gevolg van de nullijn voor overheidspersoneel in 2012 en 2013 bedraagt 0,2 miljard euro voor het SZA-kader.

Hiertegenover staan tegenvallers als gevolg van enkele besparingsverliezen bij regeerakkoordmaatregelen. De grootste budgettaire gevolgen komen voort uit het controversieel verklaren van het wetsvoorstel Werken naar vermogen en het vervallen van de huishoudinkomenstoets in de bijstand.

Bij de overige mutaties wordt onder meer een taakstelling uitgeboekt die in de begroting 2012 was opgenomen om de kaders te laten sluiten. Verder vindt in 2012 een extra bevoorschotting plaats aan het UWV om het uitgavenbeeld in 2013 te ontlasten.

Budgettair Kader Zorg

De kadertoets van het BKZ levert voor 2012 een verslechterd beeld op. Dit komt vooral door aanzienlijke tegenvallers binnen de zorg en door een ruilvoetverslechtering. Er worden voor 2013 en latere jaren minder hoge zorguitgaven geraamd en er is per saldo sprake van neerwaartse bijstellingen. Dit komt met name door maatregelen uit het Begrotingsakkoord 2013 voor zowel de curatieve als de langdurige zorg. Ook de bestuurlijke akkoorden met onder meer de ziekenhuizen, medisch specialisten en de geestelijke gezondheidszorg dragen eraan bij.

Op basis van nieuwe gegevens over 2010 en 2011 van het College voor Zorgverzekeringen (CVZ) en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) zijn de zorguitgaven geactualiseerd. Dit bracht tegenvallers aan het licht. Zo bleek dat er sprake is van hogere uitgaven bij met name huisartsen, instellingen voor medisch-specialistische zorg, de geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en de zorg in AWBZ-instellingen.

In 2011 is een Bestuurlijk Hoofdlijnenakkoord met instellingen voor medisch-specialistische zorg gesloten. Een beheerste kostenontwikkeling is daarbij uitgangspunt. In het akkoord is een financieel kader voor 2012 tot en met 2014 overeengekomen tussen verzekeraars en zorgaanbieders. Uitgaande van het overeengekomen Budgettair Kader 2012–2014 uit het Hoofdlijnenakkoord werkt de overschrijding van ruim 300 miljoen euro, zoals vastgesteld op basis van 2011, niet door naar 2012 en latere jaren.

In het Begrotingsakkoord zijn maatregelen getroffen om de uitgavenstijging in de zorg te beperken. Voor de curatieve zorg is in het Begrotingsakkoord de invoering of verhoging van een aantal eigen bijdragen opgenomen. Het eigen risico wordt met 115 euro verhoogd van 235 euro tot 350 euro per jaar. Verder is afgesproken dat volwassenen bij een verblijf in een instelling voor medisch-specialistische zorg een eigen bijdrage van 7,50 euro per nacht gaan betalen, wordt de eigen bijdrage in de GGZ verzacht en wordt de aanspraak en vergoeding van hoortoestellen anders vormgegeven. Daarnaast is een aantal pakket- en tariefmaatregelen genomen. Zo worden de tarieven voor kaakchirurgie vanaf 2014 aangepast en zijn de rollator en overige eenvoudige loophulpmiddelen vanaf 2013 geen onderdeel meer van het basispakket. Ondersteuning bij het stoppen met roken en dieetadvisering vormen daarentegen vanaf 2013 juist wel weer onderdeel van het basispakket. Verder is afgesproken dat het vergoedingsbedrag voor medisch-specialistische vervolgopleidingen gefaseerd wordt gelijkgeschakeld. In een bestuurlijk akkoord is met veldpartijen in de curatieve GGZ onder meer ingezet op doelmatiger zorg. Ook dit leidt tot een besparing.

Voor wat betreft de langdurige zorg is in het Begrotingsakkoord 2013 opgenomen dat nieuwe cliënten met een lichte zorgvraag geen aanspraak meer kunnen maken op intramurale zorg. Extramuraal behouden zij recht op vergelijkbare zorg. De tariefsverhogingen voor geestelijke gezondheidszorg, gehandicaptenzorg en het persoonsgebondenbudget (PGB) voor verblijfsgeïndiceerden worden terug gedraaid. Daarnaast wordt de groei in de AWBZ beperkt door de groeiruimte voor 2013 te verlagen tot het niveau van de demografie en de bovenbudgettaire vergoedingen bij de contracteerruimte te betrekken. Verder ontvangen instellingen vanaf 2013 een lagere vergoeding voor vervoerskosten en wordt de vermogensinkomensbijtelling in de AWBZ en Wmo verhoogd. Door de verhoging van de vermogensinkomensbijtelling stijgt de eigen bijdrage voor vermogende cliënten.

Vanaf 2013 worden conform het Begrotingsakkoord 2013 extra middelen uitgetrokken voor het PGB. Met deze middelen is de oorspronkelijke PGB-maatregel aangepast. Tot slot zijn twee maatregelen uit het Regeerakkoord teruggedraaid: de IQ-maatregel (beperken doelgroep AWBZ) en de overheveling van begeleiding naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 2013.

Zie het Financieel Beeld Zorg in de begroting van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor een nadere toelichting op alle genomen maatregelen.