A: Algemene doelstelling

Het bevorderen van de Nederlandse en internationale veiligheid en stabiliteit door doelgerichte bilaterale en multilaterale samenwerking en het bevorderen van democratische transitie in prioritaire gebieden, vooral in de ring rond Europa. Veiligheid is geen vanzelfsprekendheid. De internationale omgeving verandert snel en ingrijpend. Wat er in de wereld om ons heen gebeurt, heeft direct gevolgen voor onze eigen veiligheid en welvaart. Veel van de grensoverschrijdende dreigingen waaraan Nederland bloot staat, zijn van een dusdanige omvang en complexiteit dat een geïntegreerde aanpak en samenwerking in internationaal verband geboden is. Voorbeelden zijn de proliferatie van massavernietigingswapens, terrorisme en gewelddadig extremisme, vluchtelingenstromen, piraterij, grensoverschrijdende criminaliteit en cyberdreigingen.

B: Rol en verantwoordelijkheid

De basis voor de inzet van het kabinet op internationaal veiligheidsbeleid ligt besloten in de Internationale Veiligheidsstrategie en de Beleidsbrief Internationale Veiligheid. Het bevorderen van de internationale rechtsorde, de bescherming van onze economische veiligheid en de verdediging van onze grenzen en die van bondgenoten staan daarin centraal. Daartoe is de samenhangende inzet nodig van defensie, diplomatie, economie en ontwikkelingssamenwerking. Dit onderwerp strekt zich dus uit naar andere begrotingen, zoals Defensie, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, Justitie en Veiligheid, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Economische Zaken. Uitgangspunt is om onze veiligheidsbelangen te behartigen door gezamenlijke inzet en samenwerking met andere landen, internationale en maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. De Minister van Buitenlandse Zaken is verantwoordelijk voor:

Regisseren

• • Artikel 100-procedures ter voorbereiding van besluitvorming betreffende wereldwijde inzet van de krijgsmacht in crisisbeheersingsoperaties conform het Toetsingskader 2014, in nauwe afstemming met de Ministers van Defensie, de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en de Minister van Justitie en Veiligheid.

• • De toepassing van terrorismesancties / Sanctieregeling 2007 als onderdeel van het sanctiebeleid, uitgevoerd in overeenstemming met de Ministers van Financiën en Justitie en Veiligheid.

• • In het kader van een zorgvuldig en transparant wapenexportbeleid draagt de Minister van Buitenlandse Zaken verantwoordelijkheid voor de buitenlandpolitieke toetsing van Nederlandse vergunningsaanvragen voor wapenexporten. De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking is eindverantwoordelijk voor het afgeven van de wapenexportvergunningen.

Financieren

• • Bijdragen aan goede internationale samenwerking ter bevordering van de eigen en bondgenootschappelijke veiligheid, waaronder aan de NAVO.

• • Bijdragen ter bestrijding en terugdringing van internationaal terrorisme en andere vormen van internationale criminaliteit, waaronder aan het International Centre for Counter-Terrorism, het Global Counter Terrorism Forum, en de Regionale Veiligheidscoördinatoren binnen het BZ-postennet.

• • Bijdragen ter bevordering van ontwapening en wapenbeheersing en bestrijding van proliferatie van massavernietigingswapens, waaronder aan het IAEA en de OPCW.

• • Bijdragen ter bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband vanuit het budget internationale veiligheid, in samenspraak met de Minister van Defensie en de Minister voor BHOS, waaronder bijdragen aan crisisbeheersingsoperaties van de VN, de EU, de NAVO en de OVSE en flankerende activiteiten gefinancierd uit het Stabiliteitsfonds.

• • Bijdragen ter bevordering van transitie in prioritaire gebieden, met name in de ring rond Europa via het in 2016 ingestelde Nederlands Fonds voor Regionale Partnerschappen (NFRP). Het NFRP bestaat uit het Matra-programma gericht op (Zuid)Oost-Europa en het Shiraka-programma, gericht op de Arabische regio. Ook vanuit het Stabiliteits-fonds worden programma’s in een aantal landen in deze regio’s gefinancierd.

• • Bijdragen aan conflictpreventie via uitvoering Early Warning/Early Action beleid, medegefinancierd vanuit het Stabiliteitsfonds.

• • Bijdragen aan normstelling en internationaal recht, bevordering van mensenrechten en capaciteitsopbouw in cyber space.

• • Bijdrage aan de fysieke veiligheid van mensen via meerjarig humanitair ontmijnen en cluster munitie programma.

• • Bijdragen aan Security Sector Reform (SSR) programma’s ter bevordering van effectiviteit, legitimiteit, oversight en accountability van veiligheidsactoren vanuit het Stabiliteitsfonds.

• • Bijdragen aan (ngo/att) programma’s, die regulering en transparantie van de internationale wapenhandel bevorderen.

C: Beleidsconclusies

Mede onder druk van externe ontwikkelingen stond de samenwerking in de EU op veiligheids- en defensiegebied hoog op de agenda. Zo werden in 2018 verschillende projecten gelanceerd in het kader van Permanent Gestructureerde Samenwerking en verscheen een voorstel voor een European Peace Facility. Tevens werd een zogeheten compact aangenomen voor samenwerking op civiel GVDB. In 2018 heeft Nederland als één van de vier taskforce-voorzitters, een belangrijke bijdrage geleverd aan de herziening van het EU gemeenschappelijk standpunt inzake wapenexport.

Vooruitgang op het gebied van nucleaire ontwapening en non-proliferatie werd sterk beïnvloed door de internationale ontwikkelingen. Het uittreden van de VS uit de JCPOA en het dreigende uittreden uit het INF-verdrag, de aanslag met een chemisch wapen in Salisbury en verdeeldheid over Syrië in de OPCW, de immer groeiende polarisatie over ontwapening en de nucleaire dreiging omtrent Noord-Korea bemoeilijkten vooruitgang. Anderzijds slaagde de Conference of Disarmement er na jaren in om inhoudelijke vooruitgang te boeken op vier deelgebieden (nucleaire ontwapening, FMCT, Outer Space en nieuwe technologieën) en was Nederland onderdeel van de oprichting van de Partnership against impunity of the use of chemical weapons in Parijs. De meerjarige financiële bijdrage aan Sponsorship Program (wereldwapenhandelsverdrag) is nog niet gerealiseerd door overdracht fondsbeheer van UNDP naar het ATT secretariaat.

In gesprek met bronlanden van radicalisering heeft Nederland een goede balans bevorderd tussen bestrijden en voorkomen van gewelddadig extremisme en terrorisme. Die dialoog wordt ondersteund door kleinschalige, innovatieve capaciteitsopbouwprojecten met name in landen in de Maghreb en Mashreq, de Sahel, de Hoorn van Afrika en Zuidoost-Azië. Nederland was gastheer van de ministeriële bijeenkomst van Aqaba-proces over aanpak van terrorisme en gewelddadig extremisme en als voorzitter van de Global Counter Terrorism Forum is Nederland ook in 2018 bepalend geweest voor de discussies in dat forum voor een resultaatgerichte aanpak. Meerdere terugkeerders die het gevallen kalifaat ontvluchtten zijn via Nederlandse vertegenwoordigingen naar Nederland teruggekomen. Anderen kwamen niet verder dan kampen in Noordoost Syrië. Het maatschappelijk debat over hun situatie is nog in volle gang, inclusief WOB-verzoeken. Ook overhandigde Nederland het PNR-systeem aan de VN voor het analyseren van passagiersgegevens en stelde EUR 2,5 miljoen beschikbaar voor implementatie.

In 2018 heeft het Stabiliteitsfonds nieuwe prioriteiten opgesteld die aansluiten bij de GBVS- en BHOS-nota’s. Binnen de heringerichte prioriteiten heeft het Stabiliteitsfonds zijn doelen van het verbeteren van de vrede en veiligheid in fragiele staten bereikt door middel van het financieren van projecten. In dit kader werd in 2018 besloten om de Nederlandse deelname aan EU-missies in de Sahel op te schalen. Het strategische belang van de Sahel, een instabiele regio aan de randen van Europa, blijft voor Nederland immers onverminderd groot. Het kabinet besloot in dat kader tot een meerjarige bijdrage (tot en met 2021) aan de EU-missies in de Sahel van ongeveer 20 functionarissen, waarvan ongeveer 15 functionarissen in de EU-capaciteitsopbouwmissies (EUCAP Sahel Mali en EUCAP Sahel Niger) en vijf militairen aan de EU-trainingsmissie in Mali (EUTM Mali). Daarnaast leverde Nederland een financiële bijdrage aan EUCAP Sahel Niger, gezamenlijk met Duitsland, ter ondersteuning van de oprichting en operationalisering van Nigerse mobiele grensteams om grensbeheer te versterken.

Als gevolg van deze beleidswijziging is er een bijdrage (EUR 4 miljoen) geleverd aan de G5-troepenmacht in de Sahel ter verbetering van de veiligheid en mensenrechten in deze regio. Daarnaast is er ook een financiële bijdrage gedaan (EUR 4 miljoen) aan grensbewakingsteams in Niger via het European Union Capacity Building Mission zoals toegezegd door de Minister van Buitenlandse Zaken tijdens zijn bezoek aan Niger en aangegeven in de MINUSMA Artikel 100 brief. Deze projecten sluiten ook aan bij de intensivering in de Sahel.

Het «Nederlands Fonds voor Regionale Partnerschappen» (NFRP) bestaat uit het Matra-programma voor de landen van het Oostelijk Partnerschap (OP) en de pre-accessieregio en het Shiraka-programma dat zich richt op landen in Noord-Afrika en het Midden-Oosten. In 2015 verzocht de Tweede Kamer (in de motie Servaes/Ten Broeke, 34300 V, nr. 26) om een intensivering van Matra- en Shiraka-middelen gelet op het bestaan van een ring van instabiliteit rond Europa. Het NFRP-budget is hiertoe in 2016 en 2017 incidenteel opgehoogd. In 2018 is deze ophoging bestendigd en daarmee wordt op duurzame wijze tegemoetgekomen aan de wens van de Kamer voor de inzet van extra middelen voor vergroting van de maatschappelijke veerkracht en stabiliteit in de ring rond Europa.

Het NFRP Matra-programma is in 2018 conform planning uitgevoerd. Met behulp van Matra-financiering is ingezet op rechtsstaatsontwikkeling, goed bestuur en democratisering in de landen van het Oostelijk Partnerschap en de EU pre-accessieregio. Deze activiteiten zijn tot stand gekomen in nauwe samenwerking met Nederlandse ngo’s en het maatschappelijk middenveld en overheden in de doellanden. In 2018 werd het succesvolle Matra trainingsproject op het gebied van rechtsstatelijkheid voor ambtenaren uit de doellanden met twee jaar verlengd.

Onder meer door het gebruik van chemische wapens of het doelbewust bombarderen van civiele infrastructuur worden in Syrië zeer regelmatig internationale normen geschonden. Nederland gaf daarom ook in 2018 logistieke en financiële steun aan het door de Algemene Vergadering van de VN opgericht International, Impartial and Independent Mechanism on international crimes committed in the Syrian Arab Republic (IIIM). Dit mechanisme verzamelt, analyseert en bewaart bewijzen van schendingen van humanitair oorlogsrecht en mensenrechten en bereidt dossiers voor ten behoeve van mogelijke strafrechtelijke vervolging.

Nederland droeg in 2018 bij aan het verbeteren van de veiligheid en stabiliteit in Irak met steun aan de anti-ISIS-coalitie, de NAVO-capaciteitsopbouwmissie en de hervormingen van de veiligheidssector in de Koerdische Autonome Regio (KAR). De inzet is gericht op het creëren van belangrijke randvoorwaarden voor een veilige terugkeer en toekomst van ontheemden, en op de meest kwetsbare groepen inclusief minderheden zoals christenen en yezidi’s. In de anti-ISIS-coalitie geven Nederlandse militairen instructeurscursussen en leiderschapstrainingen aan de Peshmerga in de KAR en trainen ze Iraakse special forces in Bagdad. Ook ondersteunden Nederlandse experts de hervorming en professionalisering van de Peshmerga. Nederland nam actief deel aan de verschillende werkgroepen van de coalitie, en is medevoorzitter van de werkgroep gericht op Foreign Terrorist Fighters (FTF). Hier wordt regelmatig gesproken over de berechting van ISIS-strijders waarbij Nederland inzet op een gecoördineerde aanpak van FTF en de erkenning van genocide. De Minister van Buitenlandse Zaken heeft hier als voorzitter ook aandacht voor gevraagd tijdens het Global Counterterrorism Forum (GCTF) in september 2018. Daarnaast levert Nederland militaire en civiele experts aan de NAVO-capaciteitsopbouwmissie die in het najaar van 2018 van start is gegaan; de hoogste civiele vertegenwoordiger van de missie is een Nederlander. Ten slotte draagt Nederland bij aan de EU Advisory Mission (EUAM) die de Iraakse overheid ondersteunt bij de implementatie van het nationale hervormingsplan voor de veiligheidssector, inclusief de KAR.

Voormalig Minister van Defensie, Jeanine Hennis-Plasschaert is benoemd als de Speciaal Vertegenwoordiger van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties voor Irak en tevens hoofd van de VN-missie in Irak (UNAMI). De inzet van vier Nederlandse F-16’s in de strijd tegen ISIS is volgens plan beëindigd op 31 december 2018.

De Nederlandse bijdragen aan de veiligheidssector maken deel uit van de geïntegreerde Nederlandse inzet in Irak, inclusief de KAR. Deze inzet is gericht op stabilisatie en ontmijning in bevrijde gebieden om deze weer bewoonbaar te maken en het aanpakken en bestrijden van de grondoorzaken van conflict en instabiliteit, die op hun beurt leiden tot irreguliere migratie. Hierdoor worden de voorwaarden gecreëerd die nodig zijn voor duurzame ontwikkeling en het verminderen van armoede en maatschappelijke ongelijkheid op de lange termijn, inclusief het bevorderen van de rechtsorde conform internationale standaarden. In het Regeerakkoord en de BHOS-nota is Irak benoemd als focusland. Deze status biedt de mogelijkheid om samenwerking tussen Irak en Nederland voort te zetten en te versterken. Zowel de Minister van Buitenlandse Zaken als de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking hebben Irak in 2018 bezocht.

Door de opmars van het Syrische regime en toenemende invloed van extremistische groepen in het overgebleven oppositiegebied, is ruimte voor stabilisatiesteun in gebieden onder controle van gematigde oppositie verder in het gedrang gekomen. In het voorjaar van 2018 besloot Nederland het Non Lethal Assistance (NLA) programma voor de Syrische gematigde gewapende oppositie te beëindigen. Dit programma (begonnen in 2015) had tot doel de gematigde en gewapende oppositie te helpen standhouden en die tussen Bashar al-Assad, ISIS en andere extremisten in de verdrukking dreigden te raken. Maar, zoals Minister Blok ook stelde in de Tweede Kamer op 2 oktober 2018, had -met de kennis van nu- de selectie en de monitoring van de gewapende oppositie scherper moeten zijn. Dat zijn belangrijke lessen voor de toekomst. Het is betreurenswaardig dat in november 2018 het Ministerie per abuis staatsgeheime informatie over dit programma (n.a.v. een WOB-procedure) tijdelijk online zijn gekomen. Hiertoe is een intern onderzoek gestart. Steun aan Syrische civiele politie, het zogenoemde AJACS programma (dat staat voor Access to Justice and Comunity Service) liep in maart af en is daarna niet verlengd. Steun aan de reddingswerkers van de White Helmets liep conform contract af in december 2018.

Met het NFRP Shiraka-programma werden in 2018, zoals voorzien, activiteiten ondersteund die zich richten op versterking van overheden, waaronder korte opleidingen voor ambtenaren, ondersteuning van maatschappelijke initiatieven en bevordering van werkgelegenheid. Nederland ondersteunt hiermee de veranderende relatie tussen burger en overheid in de doellanden van het programma, waarbij overheden meer verantwoording afleggen en burgers meer betrokken worden bij het bestuur.

Het «Programma Ondersteuning Buitenland Beleid» (POBB) is in 2018 opgehoogd met een bedrag van EUR 5.3 miljoen ten behoeve van de Nederlandse en internationale veiligheid en stabiliteit. Hiermee zijn vier projecten ondersteund die bijdragen aan stabiliteit in de Caribische regio en Colombia en uitvoering geven aan het belang van samenwerking met internationale organisaties in de Caribische regio, zoals vermeld in het Regeerakkoord en de Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie-nota (GVBS-nota). In multilateraal verband is er een additionele bijdragen geleverd aan het EU Trust Fund, ter bevordering van de rurale-economische ontwikkeling in Colombia, het Caribbean Regional Technical Assistance Centre (CARTAC) van het IMF en een journalistieke campagne van de UN-OHRLLS voor SIDS-journalisten. Bilateraal is er een bijdrage geleverd aan de politiesamenwerking tussen Nederland en Colombia in de strijd tegen internationale drugscriminaliteit.

D: Budgettaire gevolgen van beleid

E: Toelichting op de financiële instrumenten

Verplichtingen

Het verplichtingenbudget nam in 2018 af, deels was dit het gevolg van gedaalde verplichtingen binnen het Stabiliteitsfonds, welke met name voortkwam uit een lagere liquiditeitsbehoefte van het UNDP Law and Order Trustfund for Afghanistan (LOTFA). Ook vielen de geraamde contributies aan verschillende VN-vredesmissies in 2018 lager uit. Het nieuwe toerekeningspercentage bij de VN, op basis waarvan de Nederlandse bijdrage aan de VN-vredesmissies bepaald wordt, werd pas eind 2018 vastgesteld. Daardoor kon geen volledige bevoorschotting van de VN-vredesmissies plaatsvinden. Op instrumentniveau nam het verplichtingenbudget op verschillende posten toe. Het verplichtingenbudget voor het «Nederlands Fonds voor Regionale Partnerschappen» (NFRP) is structureel verhoogd. Dit richt zich op rechtsstaatsontwikkeling, goed bestuur en democratisering in de landen in de ring van instabiliteit. Het betreft de programma’s voor (Zuid-)Oost-Europa (Matra) en Noordelijk Afrika en Midden-Oosten (Shiraka). Hiermee wordt voor de lange termijn invulling gegeven aan de wens van de Kamer voor een intensievere inzet op deze dossiers (motie 34300 V, nr. 26 Ten Broeke c.s.). Tevens zijn structureel middelen vrijgemaakt voor een grotere inzet op cybersecurity en contra-terrorisme, beiden onderdelen van de cybersecurity-agenda die zijn vastgelegd in het Regeerakkoord.

Uitgaven

Zoals gemeld in de eerste suppletoire begroting nam het budget voor 2018 toe doordat geplande betalingen uit 2017 zijn doorgeschoven naar 2018. Via de HGIS-eindejaarsmarge zijn deze middelen toegevoegd aan de BZ-begroting.

Artikel 2.2

Het budget voor «bestrijding en terugdringing van internationaal terrorisme en andere vormen van internationale criminaliteit» nam incidenteel toe. Het betreft onder meer een overheveling van de JenV begroting voor de Nederlandse bijdrage aan het Passenger Name Record Project, dat voortkomt uit de VNVR resolutie 2178 (2014). Tevens werd invulling gegeven aan de in het Regeerakkoord vastgelegde ambities op het gebied van cybersecurity en contra-terrorisme door de budgetten daarvoor te verhogen. De inzet op deze dossiers richtte zich onder meer op capaciteitsopbouw en intensivering van de dialoog met andere landen en donoren over contra-terrorisme, en een grotere inzet op het bevorderen van een normatief internationaal kader voor cyberactiviteiten en de versterking van de kennispositie van de medewerkers op het gebied van cyber.

Artikel 2.4

Zoals gemeld in de tweede suppletoire begroting nam het budget voor de bevordering van veiligheid, stabiliteit en rechtsorde in internationaal verband af, met EUR 25,9 miljoen. Dit kent een aantal oorzaken, waaronder de bovengenoemde lagere liquiditeitsbehoefte van het UNDP LOTFA. Daarnaast is de verdragscontributie van de OVSE («Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa») voor 2018 verlaagd. Tevens vielen de uitgaven binnen het Stabiliteitsfonds en VN-contributie voor crisisbeheersingsoperaties lager uit, wat verschillende intensiveringen binnen dit artikel van de BZ-begroting mogelijk maakte. Zoals vermeld in de tweede suppletoire begroting is een deel van de middelen onder andere toegewezen aan het nieuwe instrument «Regionale Stabiliteit» ten behoeve van extra inzet op het gebied van vrede, veiligheid en stabiliteit in de Caribische regio.

Artikel 2.5

Zoals gemeld in de eerste suppletoire begroting is het budget van het NFRP-programma structureel verhoogd met EUR 7 miljoen per jaar, in lijn met het Regeerakkoord en de motie Ten Broeke c.s.

Ontvangsten

Zoals opgenomen in de tweede suppletoire begroting zijn de ontvangsten toegenomen als gevolg van terugbetalingen op aflopende projecten in het kader van stabiliteitsprogramma’s, waarvan niet alle middelen werden besteed.