Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is geregeld in de Comptabiliteitswet 2016.57 Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van Financiën is namens de minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld.

De doelstelling van artikel 11 sluit aan bij de internationaal geaccepteerde uitgangspunten voor schuldmanagement, zoals verwoord door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank in de ‘Revised Guidelines for Public Debt Management’.58 Voor de uitvoering van de schuldfinanciering wordt steeds voor meerdere jaren een beleidskader vastgesteld dat is gebaseerd op twee belangrijke pijlers: het financieringsbeleid en het renterisicokader.

Het financieringsbeleid dient er vooral toe het (her)financieringsrisico en het liquiditeitsrisico te beheersen en mitigeren. Het bestaat uit de regels en randvoorwaarden die het Agentschap hanteert bij het gebruik van financiële instrumenten voor het financieren van de staatsschuld. Zo valt niet alleen de keuze voor de schuldinstrumenten hieronder, maar bijvoorbeeld ook de communicatie naar investeerders. Drie kernwaarden staan centraal in het financieringsbeleid: consistentie, transparantie en liquiditeit. Binnen de kernwaarden probeert het Agentschap zo flexibel mogelijk te zijn, om bijvoorbeeld veranderingen in de financieringsbehoefte en marktomstandigheden gedurende het jaar op te kunnen vangen.

Het renterisicokader heeft als belangrijkste doel het beheersen van het renterisico; het risico dat de rentelasten op de staatsschuld stijgen door veranderingen in de rente. Gemiddeld genomen geldt dat hoe langer de looptijd van een lening, hoe lager het risico voor de begroting. Immers, bij gemiddeld langere financiering is het gedeelte van de staatsschuld dat jaarlijks opnieuw gefinancierd moet worden, en waarvoor dus de rente opnieuw moet worden vastgesteld, lager. Hierdoor werken tegenvallende renteontwikkelingen minder snel door in de rentelasten. Echter, hoe langer de looptijd van een financieringsinstrument, hoe hoger over het algemeen de rentekosten zijn. Er zal daarom steeds een optimale afweging gezocht moeten worden tussen kosten en risico. Het renterisicokader wordt minimaal één keer in de zeven jaar herzien. Het huidige kader is in 2020 ingegaan en geldt tot en met 2025. Daarnaast wordt het kader één keer in de twee jaar intern geëvalueerd. 

Naast bovengenoemde risico’s en kernwaarden houdt het Agentschap bij het opstellen van het beleidskader verder nog rekening met onder andere valutarisico, kredietrisico (tegenpartijrisico) en operationele risico’s.

Voor de nadere invulling van de schuldfinanciering wordt op basis van het beleidskader jaarlijks in december het financieringsplan gepubliceerd, in de zogeheten Outlook59. Hierin is uiteengezet hoe de Staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden gedurende het jaar zo veel mogelijk opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse Staat op de financiële markten.

De financieringsbehoefte voor 2022 was ingeschat op € 74,5 mld. Deze inschatting was omgeven met een hoge mate van onzekerheid over de ontwikkelingen van de coronacrisis en het economisch herstel. Daarnaast waren de plannen van de nieuwe regering nog niet bekend. Aan de financiële markten werd aangekondigd dat er ongeveer € 45 mld. opgehaald zou worden op de kapitaalmarkt. Door een sterker dan verwacht economisch herstel van de coronapandemie en hogere belastinginkomsten, is de financieringsbehoefte gedurende het jaar bijgesteld tot € 62,7 mld. Het verwachte beroep op de kapitaalmarkt is gedurende het jaar bijgesteld naar tussen de € 40 en 45 mld. Het Agentschap heeft marktpartijen daar tijdig van op de hoogte gebracht middels kwartaalberichten. De financieringsbehoefte is eind 2022 uiteindelijk toch uitgekomen op € 74,8 mld. en het beroep op de kapitaalmarkt op € 44,1 mld. De extra uitgaven aan de energiesteunpakketten droegen bij aan de toename van de financieringsbehoefte aan het eind van het jaar. De schommelingen in het financieringssaldo heeft het Agentschap kunnen opvangen op de geldmarkt.

Naar aanleiding van de tweejaarlijkse evaluatie60 is het renterisicokader vanaf 2022 aangescherpt. Aanleiding voor de aanscherping was onder andere de hogere staatsschuld en de behoefte om de huidige lage rentes voor een langere periode vast te leggen. Door de coronacrisis is de staatsschuld gestegen waardoor over een groter bedrag renterisico wordt gelopen. Dit heeft geleid tot een verlaging van het renterisicobedrag (RRB) – het bedrag waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld – naar 25% van de staatsschuld. Daarnaast hanteert het Agentschap vanaf 2022 een iets scherpere doelstelling voor de gemiddelde looptijd van de schuld. De looptijdtarget voor eind 2022 was minimaal 7,9 jaar.

In 2022 is voldaan aan de streefwaarden voor de risico-indicatoren. De gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille bedroeg eind 2022 8,1 jaar. Het renterisicobedrag (RRB) is in 2022 met 16% van de staatsschuld ruim onder de maximumwaarde van 25% gebleven.

Financieringsactiviteiten

De rentepercentages voor schuldfinanciering zijn in 2022 gestegen. Op de kapitaalmarkt is de gemiddelde 10-jaarsrente op Nederlandse staatsobli­ gaties gestegen van ‒ 0,15% ultimo 2021 naar 2,88% ultimo 2022. Door de gestegen rente is de nieuw te financieren schuld tegen aanzienlijk hogere rentelasten gefinancierd in 2022.

In onderstaande tabel is de omvang van de financieringsactiviteit per instrument weergegeven, evenals de begin- en eindstanden van de uitstaande schuld.61

De tabel laat zien dat het merendeel van de staatsschuld is gefinancierd met langlopende staatsobligaties (DSL’s). Maar tegelijk is ook te zien dat het grootste deel van de dagelijkse financieringsactiviteiten plaatsvindt op de geldmarkt. Door de korte looptijden wordt hier veel vaker afgelost en opnieuw geleend dan bij de langlopende leningen op de kapitaalmarkt. De omvang van de geldmarktfinanciering inclusief geldmarktuitzettingen op enig moment fluctueerde in 2022 tussen € 17 mld. en € 51 mld. De piek van € 51 mld. viel in december als gevolg van de toegenomen financieringsbehoefte.

De basis van de korte financieringen wordt ingevuld met het DTC- programma. Dutch Treasury Certificates (DTC’s) – ofwel schatkistpapier – zijn leningen met een looptijd variërend van drie tot twaalf maanden. Naast de DTC’s is in 2022 voor de korte financiering gebruikgemaakt van Commercial Paper (CP). CP heeft kortere looptijden, meestal tussen een week en drie maanden. Door de flexibele start- en einddata, kan met dit instrument goed worden ingespeeld op schommelingen in de financieringsbehoefte op de korte termijn. Als laatste zijn er leningen met zeer korte looptijden (dagen en weken) zoals deposito’s en sell buy back’s. Indien nodig kunnen overtollige middelen voor korte tijd uitgeleend worden via de geldmarkt of worden aangehouden bij DNB, bijvoorbeeld wanneer relatief veel belastinginkomsten binnenkomen of wanneer er relatief minder uitgaven zijn dan voorzien.

Transacties in CP en deposito’s kunnen plaatsvinden in verschillende valuta. Vanwege de gunstige prijzen heeft het Agentschap in 2022 bijvoorbeeld gebruik gemaakt van CP in US dollars. Het wisselkoersrisico op leningen in buitenlandse valuta wordt altijd direct afgedekt met behulp van valutaswaps, zodat de rentelasten in euro’s vastliggen.

De post cash collateral betreft de onderpanden die het Agentschap ontvangt. De totale waarde van het onderpand is in 2022 afgenomen met name als gevolg van de gestegen rente waardoor minder onderpand hoeft te worden aangehouden. Daarnaast is door de voortijdige beëindiging van rentederivaten een deel van het onderpand teruggestort. De voortijdige beëindiging van rentederivaten heeft een verlagend effect gehad op de EMU-schuld.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van de staatsobligaties die in 2022 zijn uitgegeven op de kapitaalmarkt en wat de effectieve rente was voor deze obligaties. Door het grote uitstaande volume en de langere looptijden van de staatsobligaties is het effect van deze leningen op de rentelasten van de Staat veel groter dan dat van de geldmarktleningen. Net als voorgaande jaren is in 2022 een nieuwe 10- jaarslening uitgegeven. Het bedrag van € 13,6 mld. is verspreid over het jaar op vier verschillende dagen opgehaald. De 20-jaars groene obligatie (DSL 2040-01-15 0,50 PCT) is in 2022 heropend en hiermee is € 5,0 mld. opgehaald waardoor het totale volume van deze groene obligatie eind 2022 € 15,7 mld. is. Daarnaast is een nieuwe 30-jaarslening uitgegeven waarbij een bedrag van € 5,0 mld. is opgehaald. Tevens zijn er meerdere leningen met diverse resterende looptijden heropend gedurende het jaar.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van het DTC programma. Het geeft aan welk schatkistpapier in 2022 is uitgegeven op de geldmarkt en wat hiervan de gemiddelde effectieve rente was. De gemiddelde effectieve rente van het schatkistpapier is in 2022 gestegen en inmiddels weer positief.

Verantwoording over de risico-indicatoren: gemiddelde looptijd en renterisicobedrag

Zoals aangegeven hanteert het Agentschap voor het beheersen van de renterisico’s twee risicomaatstaven, één voor de middellange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het renterisicobedrag (RRB).

De looptijd streefwaarde voor eind 2022 was minimaal 7,9 jaar. Eind 2022 is een gemiddelde looptijd van 8,1 jaar gerealiseerd. De verlenging van de looptijd is tot standgekomen door uitgifte van nieuwe staatsobligaties op de kapitaalmarkt. Het gemiddelde RRB is over heel 2022 uitgekomen op 16%, ruim onder de grens van 25%62. Daarmee is het Agentschap, net als de afgelopen jaren, er in geslaagd om de indicatoren te laten voldoen aan de waarden die door het renterisicokader worden voorgeschreven.

Verplichtingen en uitgaven

Rente

Rente vaste schuld

De rentelasten op de vaste schuld zijn in 2022 € 336 mln. hoger uitgevallen dan begroot. Bij de uitgifte van nieuwe schuld worden de rentetarieven vastgelegd tegen het dan geldende rentetarief. Bij het opstellen van de begroting was er rekening gehouden met een negatieve rente. In 2022 is de rente op staatsobligaties sterk gestegen en positief geworden.

Voortijdige beëindiging schuld

In 2022 is voor in totaal € 23,8 mln. aan kortlopende staatsobligaties en langlopende grootboekleningen voortijdig afgelost. De prijs waartegen de obligaties en grootboekleningen zijn ingekocht was hoger dan de nominale waarde. Het verschil resulteert in een uitgave bij voortijdige beëindiging.

Voortijdige beëindiging derivaten

Het Agentschap heeft in 2022 rentederivaten voortijdig beëindigd. Dit is voornamelijk gedaan om het renterisico op de schuldportefeuille bij te sturen. Bij de voortijdige beëindiging van renteswaps wordt de netto contante waarde van de toekomstige rentestromen in één keer betaald of ontvangen in het jaar waarin de voortijdige beëindigingen van derivaten plaatsvinden. Dit heeft geleid tot € 19,2 mln aan uitgaven.

Rente derivaten kort

De rentelasten op de kortlopende derivaten zijn € 19,7 mln als gevolg van de gestegen korte rente.

Leningen

Aflossing vaste schuld

De aflossing van de vaste schuld betreft voornamelijk de ingeplande aflossingen op de langlopende staatsobligaties. De staatsobligatie uit 2006 die afliep in januari 2023 is gedeeltelijk vervroegd afgelost met een bedrag van € 100 mln. Daarnaast zijn enkele langlopende grootboekleningen volledig afgelost op 1 november 2022. Hierdoor vielen de aflossingen per saldo € 107 mln. hoger uit dan begroot.

Ontvangsten

Rente

Rente vlottende schuld

Bij het vaststellen van de begroting werd nog rekening gehouden met een negatieve rente. De rente op de vlottende schuld was tot augustus 2022 negatief gebleven maar hoger dan waar bij de begroting rekening mee was gehouden. Vanaf augustus 2022 is de korte rente weer positief en daarom vielen de ontvangsten € 448 mln. lager uit dan begroot.

Rentederivaten lang

De rentebaten op derivaten zijn lager uitgevallen als gevolg van de hogere rentepercentages waardoor de marktwaarde van de variabele delen van de renteswaps zijn gedaald en als gevolg van de voortijdige beëindiging van rentederivaten.

Voortijdige beëindiging derivaten

Het Agentschap heeft in 2022 rentederivaten voortijdig beëindigd. Dit is voornamelijk gedaan om het renterisico op de schuldportefeuille bij te sturen. Bij de voortijdige beëindiging van renteswaps wordt de netto contante waarde van de toekomstige rentestromen in één keer betaald of ontvangen in het jaar waarin de voortijdige beëindigingen van derivaten plaatsvinden. De voortijdige beëindiging van derivaten heeft geleid tot een verlaging van de EMU-schuld.

Leningen

Uitgifte vaste schuld

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 9,9 mld. lager uitgevallen dan begroot. Dit verschil wordt onder andere verklaard doordat bij het opstellen van de begroting het financieringsplan voor 2022 nog niet bekend was, waaronder de financieringsbehoefte. Het verwachte beroep op de kapitaalmarkt was tussen de € 40 en 45 mld. De omvang van de werkelijke uitgifte was € 44,1 mld.

Mutatie vlottende schuld

In 2022 is aan het eind van het jaar de financieringsbehoefte toegenomen door de extra uitgaven aan de energiesteunpakketten. Om dit te financieren is een beroep gedaan op de geldmarkt.