A. Algemene doelstelling

Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke rentekosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze uitvoerende rol is geregeld in de Comptabiliteitswet 201639.

Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën is namens de Minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld.

Voor de inrichting van het risicobeleid en het financieringsbeleid baseert de Staat zich onder meer op de internationale richtlijnen voor staatsschuldfinanciering die zijn opgesteld door het IMF40. Belangrijke uitgangspunten daarin zijn solide risicobeheer, en transparantie en afrekenbaarheid van beleid en uitvoering. Bij de beheersing van de risico’s wordt niet alleen naar het renterisico gekeken, maar ook naar andere risico’s zoals bijvoorbeeld valutarisico en tegenpartijrisico. Het Agentschap heeft daarnaast consistentie van beleid en uitvoering hoog in het vaandel staan wat bijdraagt aan een goede verhandelbaarheid van Nederlands schuldpapier.

Renterisicokader en financieringsplan

Op basis van bovenstaande uitgangspunten wordt iedere vier jaar het renterisicokader herzien waarbij de afweging tussen acceptabel risico en kosten plaatsvindt. In 2016 is het nieuwe risicokader41 voor de financiering van de staatsschuld ingegaan voor de periode 2016–2019. De belangrijkste elementen van het huidige beleidskader zijn een verlenging van de looptijd en het verminderen van de afhankelijkheid van (rente)derivaten42. Voor het beheersen van de risico’s op zowel de lange als de korte termijn zijn twee risicomaatstaven geïntroduceerd: de gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille en het renterisicobedrag (RRB).

Voor de nadere invulling van de schuldfinanciering wordt vervolgens jaarlijks in december het financieringsplan gepubliceerd, in de zogeheten Outlook43. Daarin wordt aangegeven wat in het komende kalenderjaar de verwachte financieringsomvang is en hoe de Staat de schuldfinanciering zal uitvoeren. De omvang van de kapitaalmarktfinanciering ligt dan (binnen een bepaalde bandbreedte) voor een jaar vast. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden vervolgens opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse Staat op de financiële markten.

Hieronder worden de twee risicomaatstaven en de bijbehorende overwegingen nader toegelicht.

Gemiddelde looptijd schuldportefeuille

De jaren voor 2015 hebben zich gekenmerkt door een toename van de schuld en een afname van de rentestanden tot historisch zeer lage niveaus. Door de looptijd van de schuld te verlengen kunnen relatief lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 10 jaar heeft een hoger rentepercentage, maar een kleiner renterisico dan een portefeuille met een gemiddelde looptijd van 5 jaar. Het renterisico is kleiner omdat het langer zal duren voordat een rentestijging volledig is doorgewerkt in de begroting en de schuld. Dit draagt bij aan begrotingsrust.

Voor de jaren 2016–2019 is een streefpad vastgelegd voor de verlenging van de gemiddelde looptijd. Voor de keuze van dit streefpad is eerst de optimale schuldportefeuille op lange termijn bepaald. Tientallen schuldportefeuilles zijn in analyses met elkaar vergeleken waarbij voor iedere portefeuille gold dat deze realistisch en bereikbaar was, gelet op de uitgangspunten voor het uitvoeren van het financieringsbeleid (transparantie, consistentie en liquiditeit/verhandelbaarheid)44. Vervolgens is van de portefeuilles met eenzelfde of beter toekomstig risicoprofiel als/dan het kader uit de periode 2012–2015 de portefeuille gekozen met de laagste kosten op middellange termijn. De streefportefeuille kende begin 2016 een looptijd van 5,3 jaar en dit loopt op tot 6,4 jaar eind 2019. Deze looptijd is in beginsel bereikbaar zonder nieuwe swaps af te sluiten wat past bij het uitgangspunt van het renterisicokader om de afhankelijkheid van swaps te verminderen.

In de praktijk kunnen zich onvoorziene afwijkingen in de looptijd voordoen door de fluctuaties in de schulduitgifte als gevolg van veranderingen in de begroting en in marktomstandigheden. Hierdoor kan in de praktijk niet in alle gevallen exact op de looptijd gestuurd worden. Om deze reden wordt voor de na te streven looptijd zowel naar boven als naar beneden een marge van 0,25 jaar aangehouden. Overigens is in 2016 en 2017 de looptijd binnen de bandbreedte gebleven en is de verwachting dat dit ook in 2018 en 2019 het geval zal zijn.

Het renterisicobedrag (RRB)

De gemiddelde looptijd is van invloed op het renterisico dat over een langere periode in de begroting gelopen wordt. Het is tevens de verwachting dat met een hogere gemiddelde looptijd een opwaartse renteschok door de tijd heen geleidelijker tot hogere rentelasten in de begroting leidt. Echter, door gemaakte keuzes in het verleden kunnen pieken in het aflosprofiel plaatsvinden. Dit kan leiden tot ongewenste kortetermijnrisico’s. Om kortetermijnrisico’s te beheersen, is een additionele maatstaf geïntroduceerd. Deze maatstaf, het zogenoemde renterisicobedrag, is het bedrag waarover in de eerstvolgende 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld. Het RRB wordt gemeten als percentage van de totale staatsschuld.

Het RRB wordt gemaximeerd op een waarde die realistisch is gezien de omvang en samenstelling van de schuld en die past bij een nagestreefde looptijd van de schuldportefeuille van 6,4 jaar. Het maximale RRB is vastgesteld op 18% van de omvang van de staatsschuld. Als de maximumwaarde dreigt te worden overschreden, zal worden ingegrepen. De middelen die het Agentschap daarvoor beschikbaar heeft zijn het inkopen van schuld, enige flexibiliteit in de kapitaalmarktuitgifte en het doen van aanpassingen in de swapportefeuille.

Kostenverantwoording

Het Agentschap legt jaarlijks verantwoording af over de hoogte van de rentekosten. De gerealiseerde kosten van de in 2019 nieuw uitgegeven schuld zullen in het jaarverslag worden afgezet tegen de budgettaire raming ten tijde van de begroting. De nieuw uit te geven schuld bestaat uit de nieuwe uitgiftes van leningen op de kapitaalmarkt plus de hele omvang van de geldmarkt. De geldmarkt bestaat immers uit leningen met looptijden korter dan een jaar en wordt gedurende het jaar volledig afgelost en opnieuw gefinancierd.

Uit de verantwoording zal moeten blijken in hoeverre afwijkingen zijn te verklaren door renteontwikkelingen, het financieringssaldo en de keuzes ten aanzien van de inzet van de verschillende instrumenten. Onderstaande tabel laat zien dat op de nieuw uit te geven schuld in 2019 per saldo € 80 mln. aan rentebaten worden verwacht.

C. Beleidswijzigingen

Het beleid ten aanzien van de financiering van de staatsschuld wordt voor een groot deel bepaald door de uitgangspunten van het financieringsbeleid (transparantie, consistentie en verhandelbaarheid) en door het renterisicokader. Het huidige renterisicokader geldt voor de jaren 2016–2019. De bijbehorende streefwaarden, gemiddelde looptijd en RRB, zijn de afgelopen jaren gehaald. Ook voor de jaren 2018 en 2019 verwacht het Agentschap eraan te kunnen voldoen. Daarom zijn voor 2019 op dit terrein geen beleidswijzigingen voorzien. In 2019 zal conform planning een beleidsdoorlichting plaatsvinden. Op basis van de bevindingen daarvan zal het renterisicokader voor de periode 2020–2023 worden vormgegeven.

Zoals in de vorige begroting reeds aangekondigd streeft het Agentschap ernaar om in de loop van 2019 het zogeheten central clearing van swaps mogelijk te maken. Momenteel sluit de Staat alleen swaps af onder een zogeheten eenzijdige Credit Support Annex (CSA). Deze eenzijdige CSA verplicht een tegenpartij onderpand bij de Staat te storten wanneer de marktwaarde van de betreffende swapportefeuille positief is (gezien vanuit de Nederlandse Staat). Echter, als de marktwaarde negatief wordt, dan is de Staat niet verplicht om onderpand te storten bij de tegenpartij.

De markt voor dergelijke swaps wordt echter steeds kleiner en duurder. Het overgrote deel van alle swaptransacties wordt namelijk centraal gecleard, omdat dit voor de meeste partijen in de financiële sector verplicht is. Central clearing betekent dat een tussen twee partijen afgesloten swap wordt overgebracht naar een derde partij, de Central Counterparty (CCP). De relatie tussen de twee oorspronkelijke partijen bestaat dan niet meer, maar beide partijen hebben na deze overdracht de CCP als tegenpartij. Indien één van de partijen zijn verplichtingen niet nakomt, zorgt de CCP alsnog voor de afwikkeling. Het kredietrisico wordt zo verspreid over alle deelnemende partijen aan de betreffende CCP.

In de afgelopen jaren is de markt voor groene obligaties sterk gegroeid. Het betreft obligaties waarvan de opbrengsten worden gekoppeld aan groene uitgaven. Het Agentschap onderzoekt de relevante overwegingen rondom de eventuele uitgifte van een groene obligatie door de Staat. De bevindingen zullen in het derde of vierde kwartaal van 2018 met de Tweede Kamer worden gedeeld.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Budgetflexibiliteit

De beleidsmatige ontvangsten en uitgaven met betrekking tot de algemene doelstelling bestaan uit renteontvangsten en -betalingen als gevolg van transacties op de geldmarkt en de kapitaalmarkt. Omdat de verplichtingen voornamelijk voortvloeien uit de in het verleden opgebouwde schuld is de budgetflexibiliteit voor dit artikel zeer gering. De uitgaven zijn voor 99,94% als juridisch verplicht aan te merken. Enkele overige kosten, zoals advieskosten en drukkosten, zijn niet juridisch verplicht.

Aangezien de (betalings)verplichtingen van de aangegane staatsschuld voortvloeien uit beleids- en bedrijfsvoeringsuitgaven die ten laste van andere begrotingen komen, heeft een verplichtingenbenadering (als begrotingsstelsel) voor de begroting van Nationale Schuld noch uit het oogpunt van budgettaire beheersing, noch uit het oogpunt van budgetrecht meerwaarde ten opzichte van het kasstelsel. Om die reden is in de Comptabiliteitswet 2016 bepaald dat voor de uitgaven ten laste van de begroting van Nationale Schuld de verplichtingen in een jaar gelijk gesteld mogen worden aan de uitgaven in dat jaar.

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven en ontvangsten

Rente

Rentelasten en -baten vaste schuld

Onder vaste schuld wordt schuld met een oorspronkelijke looptijd langer dan een jaar verstaan. De vaste schuld bestaat voornamelijk uit Nederlandse staatsleningen (Dutch State Loans, DSL’s), waarvoor de rentekosten voor een groot deel vastliggen. Deze rentekosten zijn grotendeels het gevolg van de tekortontwikkeling en schuldopbouw uit het verleden, en van de keuzes die toen gemaakt zijn in het financieringsbeleid en het risicomanagement.

Rentelasten en -baten vlottende schuld

Onder vlottende schuld wordt schuld verstaan met een oorspronkelijke looptijd korter dan één jaar. De rentelasten over de vlottende schuld bestaan uit de rentelasten van schatkistpapier met een looptijd van 3 tot 6 maanden (Dutch Treasury Certificates, DTC’s), Commercial Paper45 (CP) en rentelasten vanwege overige kortlopende schulden. De rentebaten vlottende schuld bestaan vooral uit vergoedingen over tijdelijk op de geldmarkt uitgezette liquiditeiten als gevolg van een positief schatkistsaldo. Dit geldt overigens bij normale, positieve, rentestanden; bij negatieve rentestanden is het precies andersom. Verder vallen ook de rentebaten over de overgenomen leningen aan ABN AMRO (voorheen Fortis Bank Nederland) onder deze rubriek.

Uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging schuld

Uit cashmanagementoverwegingen kunnen DSL’s ingekocht worden. Op die manier kunnen grote pieken in de aflossingen worden verkleind en kunnen aflosmomenten worden gekozen die beter aansluiten bij het kasbeheer. Het gaat hier alleen om DSL’s die op het moment van inkoop in de komende 24-maands periode afgelost zouden worden. Het verschil tussen het nominale bedrag dat wordt ingekocht en het bedrag dat daarvoor wordt betaald, wordt tot de rentelasten of rentebaten gerekend. Voortijdige beëindigingen zijn niet EMU-saldorelevant, omdat zij als een financiële transactie worden beschouwd.

Uitgaven en ontvangsten derivaten lang

Als onderdeel van het renterisicobeleid wordt gebruik gemaakt van renteswaps en wordt zowel rente ontvangen als rente betaald. Wanneer er per saldo rente betaald respectievelijk ontvangen wordt, wordt dit tot de rentelasten respectievelijk rentebaten derivaten gerekend. In 2019 zijn voor de renteswaps rentebaten voorzien. Deze rentebaten tellen sinds de overgang naar nieuwe Europese boekhoudregels in september 2014 niet meer mee in de bepaling van het EMU-saldo. Zij hebben wel effect op de EMU-schuld.

Uitgaven en ontvangsten derivaten kort

De Staat geeft kort schuldpapier uit met looptijden variërend van enkele dagen tot maximaal 12 maanden. Op basis van evaluaties is bepaald dat het optimaal is om de geldmarkt te financieren tegen daggeldtarief. Daartoe worden Eonia-swaps afgesloten. Eonia is de afkorting van Euro Overnight Index Average. Eonia is het eendaags interbancaire rentetarief voor het eurogebied. Ook hier geldt dat het saldo van de rentebaten en -lasten wordt weergegeven.

Uitgaven en ontvangsten voortijdige beëindiging derivaten

Uit overwegingen van risicomanagement kan besloten worden om renteswaps voortijdig te beëindigen. Bij het voortijdig beëindigen van een renteswap wordt de netto contante waarde van alle toekomstige rentestromen in één keer ontvangen. Deze rentestromen tellen sinds de overgang naar nieuwe Europese boekhoudregels in september 2014 niet meer mee in de bepaling van het EMU-saldo. Zij hebben wel effect op de EMU-schuld. De opbrengsten uit voortijdige beëindiging van swaps worden niet geraamd omdat van tevoren niet bekend is in welke mate van dit instrument gebruik wordt gemaakt.

Leningen

Aflossing vaste schuld

Ieder jaar wordt een deel van de vaste schuld afgelost omdat het einde van de looptijd van leningen wordt bereikt. Daarnaast kan vanuit cashmanagementoverwegingen besloten worden DSL’s deels vervroegd af te lossen.

Uitgifte vaste schuld en mutatie geldmarkt

De raming van de uitgifte van vaste schuld is gebaseerd op de jaarlijkse financieringsbehoefte. Deze bestaat uit de omvang van de af te lossen vaste schuld, de uitstaande schuld op de geldmarkt van het jaar ervoor en de raming voor het tekort op kasbasis. Voor toekomstige jaren wordt verondersteld dat de uitstaande schuld op de geldmarkt gelijk blijft en het resterende deel van de financieringsbehoefte op de kapitaalmarkt wordt gedekt door de uitgifte van DSL’s. In deze veronderstelling muteert de geldmarkt niet, maar blijft gelijk. De verwachte verhouding tussen financiering op de geldmarkt en financiering op de kapitaalmarkt wordt bekend gemaakt bij de publicatie van het financieringsplan staatsschuld 2019 in december 2018.

Opdrachten

Overige kosten

Het leeuwendeel van de overige kosten bestaat uit provisiekosten voor de Primary Dealers. De Nederlandse Staat maakt gebruik van een stelsel van momenteel 14 banken (de Primary Dealers) voor de distributie en promotie van Nederlandse staatsleningen. De Primary Dealers verplichten zich onder andere om DSL’s af te nemen, te verspreiden en te promoten. Tot de verplichtingen behoren ook een maandelijkse rapportage over de verrichte activiteiten op de secundaire markt en het quoteren van prijzen voor DSL’s en DTC’s.