Meer risico’s
De opkomst van Azië ging samen met een overvloedige kapitaalstroom van opkomende economieën naar de westerse wereld. Op de financiële markten werden de geldstromen en de risico’s verder vergroot. Zo werd het door de lage rentes aantrekkelijker om te zoeken naar investeringen met een hoger rendement (search for yield). De grote internationale zakenbanken namen het voortouw in deze zoektocht, onder andere door complexe financiële producten te ontwikkelen.8 De massieve instroom van geld leidde gedeeltelijk tot financiële transacties die weinig van doen hadden met het functioneren van de reële economie en tot niet-productieve investeringen.9
En nog meer schulden
De financiële markten versterkten daarbij de tendens om op grotere schaal te werken met geleend geld. Het financiële toezicht heeft dit proces onvoldoende gematigd. Door eerder verstrekte leningen door te verkopen aan bijvoorbeeld zakenbanken, konden banken nieuwe leningen verstrekken. Zo kwam steeds meer krediet in omloop. Bovendien was de trend binnen de sector om geld steeds korter in te lenen.10 De rente op deze korte leningen was laag, want het risico werd als verwaarloosbaar gezien. Kortom, het businessmodel was simpel gezegd om een euro kort in te lenen tegen een lage rente en vervolgens twee euro lang uit te lenen tegen een hogere rente. Een dergelijke termijntransformatie is een van de standaardfuncties van het bankwezen, maar waneer dit te ver wordt doorgevoerd kunnen de risico’s fors oplopen. De schulden van het bankwezen liepen in enkele landen op tot honderden procenten van het bbp. Een gemiddelde bank in het eurogebied moest dagelijks meer dan 10 procent van zijn totale schulden herfinancieren.11
Box 2.3 Securitisatie, een eenvoudig fictief voorbeeld
Arizona Bank verstrekt hypotheken in de Amerikaanse staat Arizona. Voor elke verstrekte hypotheek moet de bank kapitaal aanhouden van de toezichthouder. De huizenmarkt in Arizona is booming en de bank verstrekt steeds meer en hogere hypotheken. Arizona Bank loopt dan al gauw tegen de kapitaalgrenzen aan. Als de bank echter een pakket van eerder verstrekte hypotheken doorverkoopt aan een zakenbank op Wall Street, hoeft zij voor deze hypotheken niet langer kapitaal aan te houden. Het risico van wanbetaling is namelijk overgedragen aan de zakenbank. Arizona bank heeft zo kapitaal vrijgespeeld, dat opnieuw uitgeleend kan worden tegen nieuwe hypotheken. Een eerste belangrijk gevolg van dit model is dat de financiële hefboom langer is geworden; meer mensen kunnen een lening voor hun huis krijgen.
Een tweede gevolg is dat risico’s worden verspreid door het financiële systeem. De zakenbank op Wall Street verkoopt de leningen op zijn beurt door aan een Duitse regionale bank. Deze hoeft daarvoor minder kapitaal aan te houden dan de bank uit Arizona had moeten aanhouden als die de leningen niet had doorverkocht. Bovendien is de Duitse bank actief op een thuismarkt waar weinig groei is en de rendementen laag zijn. Nu kan zij profiteren van de winstgevende Amerikaanse markt. Dankzij de securitisatie kunnen banken hun risico’s optimaal spreiden. In praktijk was het uiteindelijk echter volstrekt onduidelijk waar de risico’s zich bevonden (bij Arizona Bank, bij de zakenbank op Wall Street, of bij de Duitse bank?). Toen het vertrouwen begon te wankelen, wisten banken niet van elkaar wie welke risico’s droeg. Het gevolg was dat banken geen geld meer aan elkaar uit durfden te lenen. En dat terwijl banken juist zo afhankelijk van elkaar waren geworden voor hun financiering.
Een derde belangrijk gevolg zijn de gedragseffecten. De medewerker op de lokale verkoopafdeling van Arizona Bank krijgt een laag vast salaris, maar een behoorlijke bonus per verstrekte hypotheek. Hij probeert daarom zoveel mogelijk hypotheken te verkopen, ook aan klanten die moeite zullen hebben om hun lening terug te betalen. De medewerker op de risicomanagementafdeling van Arizona Bank zou hier vroeger wellicht een stokje voor hebben gestoken. Nu de leningen echter worden doorverkocht, heeft ook zij daar weinig belang bij. Het risico is uiteindelijk voor de Duitse bank. Die heeft echter slechts indirecte mogelijkheden om dat risico in te schatten, bijvoorbeeld door op het oordeel af te gaan van anderen (de zakenbank, rating agencies). Hij kent de klanten niet, de markt niet, en mogelijk zelfs de geldende wetgeving niet. Het blijkt dat als een klant niet meer aan zijn hoge hypotheek kan voldoen, hij simpelweg de sleutels in de brievenbus gooit bij Arizona Bank. Anders dan in Europa heeft de klant dan geen restschuld. Arizona Bank heeft ook geen schade. De rekening ligt bij de Duitse regionale bank.
De zeepbel barst
Als gevolg van de kortetermijnleningen kon het interbancaire krediet snel opdrogen. Dit gebeurde toen het onderlinge vertrouwen begon te wankelen doordat wanbetalingen op sub prime leningen in Amerika verder opliepen. Aanvankelijk was de inschatting dat het slechts ging om een liquiditeitsprobleem, onder andere doordat banken tijdelijk niet meer aan elkaar leenden. Dit bleek een misvatting. De financiële hefboom was veel te ver doorgevoerd. Banken bleken te weinig kapitaal te hebben in relatie tot de risico’s, wat leidde tot een solvabiliteitsprobleem. Zonder kapitaalinjecties en garantstellingen van overheden en ruime financiering door centrale banken was faillissement van een aantal banken onvermijdelijk geweest. Gegeven het belang van de financiële sector voor de economie had dat de crisis verder kunnen verergeren. Vooral het haperen van de kredietverlening aan bedrijven zet een rem op de investeringen en de economische groei.
Grotere buffers noodzakelijk
De eerste en wellicht belangrijkste stap voorwaarts is daarmee om de solvabiliteit van de financiële sector te verbeteren. Het Bazelse comité, waarvan de voorstellen worden overgenomen in Europese regelgeving, scherpt momenteel de kapitaaleisen aan. Financiële instellingen worden verplicht om meer kapitaal aan te houden van een betere kwaliteit. Bovendien worden grenzen gesteld aan het verschil in de looptijd tussen ingeleend en uitgeleend geld. Het balanstotaal in verhouding tot het eigen vermogen (de hefboom) wordt eveneens gelimiteerd. Daarnaast zijn de 91 belangrijkste banken onderworpen aan een stresstest die duidelijker maakt hoe deze banken ervoor staan. De zeven banken die hierbij onvoldoende scoorden, zijn verplicht om nieuw kapitaal aan te trekken. De Nederlandse financiële instellingen kwamen overigens relatief goed uit de test. Nederland heeft het als een van de eerste landen in Europa minder aantrekkelijk gemaakt voor financiële instellingen om met een overheidsgarantie te lenen op de kapitaalmarkt. In 2010 heeft nog geen van de Nederlandse instellingen gebruik gemaakt van de garanties. Dit geeft aan dat zij in staat zijn zich zelfstandig te financieren.
Beter toezicht cruciaal
Een tweede stap is het financiële toezicht te versterken, op alle fronten.
• Dat betekent in de eerste plaats beter gedragstoezicht. De crisis kon mede ontstaan omdat Amerikaanse consumenten onvoldoende beschermd werden en bijvoorbeeld met lage startrentes werden verleid om te grote leningen af te sluiten. Ook de Nederlandse ervaringen laten zien dat betere informatievoorziening en consumentenbescherming cruciaal zijn gegeven de complexiteit van financiële producten.12
• De crisis wijst tevens op het belang van beter toezicht op de stabiliteit van financiële instellingen. In Europees verband wordt gewerkt aan een verzwaring en uitbreiding van de instrumenten die de toezichthouder tot zijn beschikking heeft. Zo worden financiële instellingen verplicht een Recovery and Resolution Plan (RRP) op te stellen. Dit document geeft inzicht in de structuur en risico’s van een instelling. In het plan moet de instelling onder andere aangeven hoe zij zich zonder hulp van de overheid kan herstructureren in geval van grote problemen.
• Tot slot moet er meer aandacht komen voor de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. De crisis liet zien dat in de kern gezonde instellingen toch in problemen kunnen komen, door de onderlinge afhankelijkheid binnen de sector. Daarom wordt in Europees verband een European Systemic Risk Board opgericht. Het doel van deze instelling is om de risico’s in het Europese financiële systeem te signaleren, zodat voortijdig kan worden ingegrepen.
Betere prikkels belangrijk
Een derde stap is om betere prikkels in het systeem in te bouwen. Zo kunnen goede salarisprikkels helpen om een meer langetermijnvisie af te dwingen bij bestuurders en andere beleidsbepalers. Nadat de verliezen zijn gecollectiviseerd, lijken sommige banken alweer beland in een nieuwe rat race om hoge bonussen uit te keren. Dit geldt overigens niet alleen voor de financiële sector. Maar omdat in het geval van de financiële sector de gevolgen massaal zijn afgewenteld op de collectieve middelen, is hier de roep om overheidsingrijpen het sterkst. Het gaat dan minder om ideologie en meer om een rationele calculus van het publieke belang. Dat verklaart ook dat economen, publiek, en politici elkaar vinden in de noodzaak tot ingrijpen.
Nederland is internationaal een van de koplopers op het gebied van bonusregulering. In 2009 heeft de sector de Code Banken onderschreven. De code beoogt een cultuuromslag. Op de naleving wordt nauwgezet toegezien door een monitoringscommissie. Verder wordt wettelijk vastgelegd dat oneigenlijk uitgekeerde bonussen kunnen worden teruggevorderd. Door de deskundigentoets te versterken, wordt de risicobeheersing binnen de sector verder bevorderd. De toets wordt behalve op de Raad van Bestuur voortaan ook van toepassing op de Raad van Commissarissen. Die heeft immers een belangrijke rol in het tegengaan van excessieve risico-opbouw.
Financiële crises zijn en blijven van alle tijden. Nieuwe regels voor de financiële sector en een versterkt toezicht kunnen een nieuwe crisis nooit volledig voorkomen. Dat neemt niet weg dat er duidelijke lessen getrokken kunnen worden uit de huidige crisis en dat gemaakte fouten moeten worden voorkomen in de toekomst.