De economie gaat over de verdeling van schaarse middelen; deze verdeling is altijd aan verandering onderhevig. Dit geldt voor alle soorten kapitaal, zoals natuurlijk kapitaal, menselijk kapitaal en economisch kapitaal. Natuurlijk kapitaal heeft betrekking op onder meer de schaarste aan ruimte, uitstoot, natuur en water. Menselijk kapitaal gaat zowel over de schaarste aan de hoeveelheid personeel als over de kwaliteit en opleiding van het personeel en de match tussen vraag en aanbod. Economisch kapitaal gaat over de budgettaire middelen die bedrijven en overheden gelimiteerd beschikbaar hebben, en omvat dus ook de investeringen in innovatie en R&D. De mate waarmee bedrijven en sectoren beslag leggen op deze kapitalen, verschilt en verandert ook over tijd (zie paragraaf 3.1). Nederland is een diensteneconomie, wat blijkt uit de omvang van het menselijk kapitaal in de dienstensector. De meeste banen zijn ook te vinden in de sectoren zakelijke dienstverlening en zorg. In vergelijking met twintig jaar geleden is de werkgelegenheidsstructuur veranderd; in 2003 hadden de industrie, overheid, maar ook de financiële dienstverlening, de landbouw en handel relatief meer mensen in dienst (figuur 30).60

Figuur 30 Werkgelegenheidsstructuur in 2003 en 2023

Bron: CBS

Er is toenemende schaarste in onder andere personeel, ruimte, natuur en budgettaire middelen. Nederland staat voor steeds meer maatschappelijke opgaven waarvoor ruimte en werkenden nodig zijn. Tegelijkertijd worstelt ons land nu al met tekorten. Zo willen we energie-intensieve sectoren elektrificeren, terwijl het elektriciteitsnet al overbelast is. Ook is er sprake van krapte op de Nederlandse arbeidsmarkt, door conjunctuur, vergrijzing (meer ouderen), ontgroening (minder jongeren) en door het streven naar verschillende beleidsdoelen tegelijk. Werkgevers in het onderwijs, de gezondheidszorg en de bouwnijverheid geven het vaakst (meer dan 40%) aan last te hebben van de arbeidsmarktkrapte. De niet-vervulbare vacatures zijn het hoogst in de bouwnijverheid, bij financiële instellingen en in de industrie (zie ook figuur 31). Bovendien wordt onze ruimte schaarser. De bestaande klimaatafspraken en de instandhouding van belangrijke natuur begrenzen het gebruik van ons natuurlijk kapitaal.61

Figuur 31 Aantal moeilijk invulbare vacatures in 2023 (in % van het totaal)

Bron: UWV werkenquête

Het tekort aan personeel kan de economische groei beperken en de huidige kwaliteit van de publieke voorzieningen onder druk zetten. Een tekort aan werkenden kan het lastiger maken om de druk op de publieke voorzieningen op te vangen. Zo is berekend dat als we de zorgverlening op dezelfde manier organiseren als nu, in 2040 25% van de beroepsbevolking in de zorg zou moeten werken.62 Dit is niet haalbaar en heeft gevolgen voor andere sectoren waar nu al personeelstekorten zijn. Een tekort aan personeel zet ook de economische groei onder druk. De Nederlandsche Bank heeft vier manieren becijferd om, ceteris paribus, de economische groei van nu te behouden. Zo zou de gemiddelde werkweek bijvoorbeeld moeten stijgen naar 36 uur. Dat betekent dat alle werkenden, inclusief voltijdwerkenden, gemiddeld 5 uur per week extra moeten werken. Als alternatief zou de arbeidsparticipatie met 11%-punt moeten stijgen tot 90% van iedereen tussen de 15 en 75 jaar in 2040. Dit is onrealistisch vanwege onderwijsvolgenden, gepensioneerden en mensen met een arbeidsbeperking.63 De andere alternatieven zijn dat de beroepsbevolking met 100.000 mensen per jaar toeneemt of de arbeidsproductiviteit met 1%-punt extra stijgt. Dit laatste cijfer zou een ommekeer betekenen van de dalende productiviteitstrend van de afgelopen decennia. Deze cijfers tonen dat het een uitdaging is om de groei van de economie op peil te houden.

Er zijn mogelijkheden om het tekort aan personeel te verminderen, maar deze zijn ontoereikend om de maatschappelijke en economische gevolgen van schaarste op te lossen. Zo zou allereerst het arbeidsaanbod verhoogd kunnen worden. Er is sprake van onbenut potentieel in Nederland, al is niet eenduidig hoe groot dat is. Dit kan gaan om mensen met een beperking, gezinsmigranten en deeltijdwerkenden. In Nederland wordt er vergeleken met andere landen relatief veel in deeltijd gewerkt. Dit zorgt er ook voor dat er in Nederland relatief meer mensen deelnemen aan de arbeidsmarkt.64 Of een werkende bereid is om meer te gaan werken, hangt af van vele factoren, zowel individuele als sociale. Daarbij speelt mee dat mensen aan informele arbeid doen zoals vrijwilligerswerk, mantelzorg en het huishouden. Een duurzame verandering in het gemiddeld aantal gewerkte uren vraagt om een brede aanpak met ingrepen in het huidige systeem op verschillende beleidsterreinen, zoals de geplande hervorming van de kinderopvang.65 Ten tweede kan geprobeerd worden de arbeidsproductiviteit te verhogen via een goed opgeleide bevolking, concurrerende markten en een betere matching tussen werkgevers en werkenden. De laatste twee factoren kunnen ervoor zorgen dat het personeel dat beschikbaar is ook op de meest productieve plekken terechtkomt. De matching kan bijvoorbeeld verbeteren door sectorale ontwikkelpaden, zoals in de kinderopvang op dit moment gedaan wordt.66 Beide opties zijn echter onvoldoende om de totale krapte aan personeel op te lossen.

Arbeidsmigratie kan zowel bijdragen aan het oplossen van de arbeidskrapte als die krapte op termijn vergroten. Arbeidsmigratie is geen eenvoudige oplossing voor arbeidsmarktkrapte. Ook voor de bijdrage op welvaartsniveau op de langere termijn is het effect van migratie afhankelijk van het type werk en de sector waarin dat werk wordt gedaan. Arbeidsmigranten hebben vooral een positieve impact op de economie als hun vaardigheden complementair zijn aan die van gevestigde werknemers en als zij komen te werken in hoogproductieve sectoren.67 Arbeidsmigratie vergroot het arbeidsaanbod, en gericht op bepaalde beroepen kan zij de krapte in specifieke sectoren wegnemen en ondernemers op dit moment ontlasten. Op die wijze kan gerichte arbeidsmigratie bijdragen aan het op peil houden van de publieke voorzieningen, zoals de zorg, en het beperken van de krapte in bijvoorbeeld de logistiek- en bouwsector. Tegelijkertijd kan arbeidsmigratie de prikkel voor het verbeteren van arbeidsvoorwaarden tegenhouden en zo laagproductieve sectoren in stand houden.68 In een krappe arbeidsmarkt wordt immers investeren in kapitaal, innovatie en arbeidsbesparende technologie economisch aantrekkelijker. Daarnaast behoeven migranten ook (publieke) goederen en doen zij een beroep op (publieke) diensten, waardoor de vraag naar personeel weer kan toenemen.69

Het prioriteren van beleidsdoelen is nodig om de gevolgen van schaarste tegen te gaan. De schaarste van ruimte, personeel en budgettaire middelen leggen beperkingen op aan het behalen van onze maatschappelijke ambities en het verdienvermogen van Nederland. Er zijn daarbij onvoldoende mogelijkheden om de schaarste op korte termijn op te lossen. Het nastreven van verschillende beleidsdoelen tegelijkertijd vergroot de krapte verder. Daarom is prioritering nodig in de inzet van ons natuurlijk, economisch en menselijk kapitaal. Zo kiest het kabinet nadrukkelijk voor het terugdringen van het woningtekort en zet het in op het bijbouwen van 100.000 woningen per jaar. Het aanpakken van de personeelskrapte in de zorg is ook een prioriteit. In het onderwijs wordt er focus aangebracht op lezen, schrijven en rekenen. Met deze keuzes prioriteert het kabinet de inzet van een gedeelte van onze schaarse middelen; het zal niet voldoende zijn om alle schaarstes op te lossen.

De overheid kan niet de gehele economie regisseren; marktwerking helpt bij het efficiënt inzetten van ons kapitaal. Onze schaarse middelen worden verdeeld op basis van marktwerking en overheidsbeleid. De schaarse middelen die we hebben in Nederland, willen we zo productief mogelijk inzetten zodat dit tot de grootste baten voor de samenleving leidt. Het prijsmechanisme fungeert als een efficiënte manier om dit te doen, mits alle externe effecten hun weerslag hebben in de prijs. In de markt wordt via het prijsmechanisme de interactie tussen vraag en aanbod gestuurd, bijvoorbeeld met personeel. Bedrijven hebben personeel nodig om zo veel mogelijk waarde te creëren. Als de economische waarde van een werkende toeneemt voor een bedrijf, is het bedrijf bereid daarvoor meer te betalen. Hierdoor komen werkenden terecht op de plek waar ze de meeste waarde toevoegen. Hier hebben zij vanzelfsprekend ook zelf baat bij. Op deze manier leiden individuele voorkeuren van bedrijven en werkenden, gegeven beperkingen in matching en mobiliteit, tot een welvaartsmaximaliserende uitkomst. Bij dit proces is een rol voor de overheid weggelegd als marktmeester, om in te grijpen bij bijvoorbeeld misstanden, uitbuiting en/of doorgeschoten flexibilisering. Bij marktwerking is het belangrijk dat ondernemers en bedrijven voldoende autonomie en vrijheid hebben, zodat innovatie en waardecreatie zo veel mogelijk wordt gestimuleerd. Het beslag dat specifieke sectoren op ons menselijk, economisch en ruimtelijk kapitaal leggen, moet dan ook worden bezien in relatie tot hoeveel economische waarde deze sectoren creëren. Op die manier maximaliseren we het verdienvermogen van Nederland nu en in de toekomst. In figuur 32 wordt weergegeven waar werkenden per uur de meeste economische waarde toevoegen.

Figuur 32 Gewerkte uren per sector afgezet tegen de toegevoegde waarde per uur per sector (gemiddelde van 2018-2022)

Bron: CBS

De overheid geeft de noodzakelijke sturing aan de markt om maatschappelijke en strategische waarden te borgen en de geprioriteerde beleidsdoelen te behalen. Door marktwerking maar ook door overheidsbeleid komt de verdeling van onze schaarse middelen tot stand. Marktfalen kan ervoor zorgen dat de markt niet tot de gewenste verdeling van kapitaal leidt. In dat geval kan de overheid bijsturen met subsidiëring, normering en beprijzing. Een reden voor bijsturen kan zijn dat bepaalde goederen en diensten ook een maatschappelijke of strategische waarde hebben. In dat geval is het belangrijk dat die gerealiseerd worden, zeker als die zonder overheidsingrijpen niet in de markt tot stand komen of niet voor iedereen beschikbaar zijn. Voorbeelden van goederen en diensten met een maatschappelijke waarde zijn zorg, onderwijs en duurzame energie die groene groei stimuleert. Vanwege de geopolitieke spanningen en daaruit volgende verstoringen in de wereldhandel, is ook de strategische waarde van goederen en diensten relevant. Bijvoorbeeld omdat er afhankelijkheid van derde landen is voor de productie of levering van goederen uit die sector. De strategische waarde is vooral van belang bij sectoren die indirect of direct in essentiële goederen voorzien, zoals de voedselvoorzieningsector, de energiesector en de chipindustrie. Tegelijkertijd geldt voor beleidsdoelen met een maatschappelijke en strategische waarde dezelfde beperking als voor de andere beleidsdoelen, namelijk dat ook hier niet alles tegelijk kan. Er moeten prioriteiten worden gesteld en daarbij moet rekening worden gehouden met de schaarste aan menselijk, economisch en natuurlijk kapitaal.