Het prioriteren van beleidsdoelen en het stellen van randvoorwaarden kan een duurzame en concurrerende economie stimuleren. We moeten er voor zorgen dat onze ruimte, budgettaire middelen en werkenden op de meest efficiënte en duurzame manieren in gezet worden. Dit vraagt om randvoorwaarden op onder andere het faciliteren van (internationale) concurrentie en groene groei. Alleen als dat nodig is voor het behalen van de beleidsdoelen, kan de overheid verder bijsturen.

De eerste randvoorwaarde voor de economie is het verzekeren van eerlijke concurrentie en innovatie. De overheid kan innovatie stimuleren door op specifieke beleidsdoelen in te zetten. Maar de overheid heeft onvoldoende informatie om volledig te bepalen met welke verdeling van personeel, ruimte en budgettaire middelen innovatie bereikt kan worden. Hiervoor is marktwerking nodig. Tegelijkertijd kan het prioriteren van beleidsdoelen wel aanleiding geven tot innovaties die het verdienvermogen verbeteren. Een recent voorbeeld daarvan is de ontwikkeling van zonnepanelen. Vanwege de benodigde groene groei, is hierin veel geïnvesteerd, zowel door (buitenlandse) overheden als bedrijven. Deze investeringen hebben geleid tot innovaties en daardoor efficiëntere zonnepanelen, toenemend aanbod en veel lagere prijzen, zoals in figuur 33 te zien. Een ander voorbeeld van hoe het zetten van beleidsdoelen innovatie kunnen stimuleren, is inclusieve technologie. Met de juiste technologische begeleiding kunnen ook mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt zich inzetten om waardevol werk te verrichten. Op deze manier wordt het onbenut arbeidspotentieel ingezet.

Figuur 33 Gemiddelde opwekkosten van zonnepanelen en windmolens gedurende de levensduur in dollars per kWh

Bron: IRENA

Concurrentie stimuleert innovatie en welvaartsgroei en leidt tot betaalbare producten. Concurrentie zorgt ervoor dat bedrijven op zoek gaan naar de efficiëntste productiemethodes en innovaties. Dit leidt tot wat Joseph Schumpeter noemt 'creatieve destructie'; de meest innovatieve bedrijven zijn toekomstbestendig.70 Deze dynamiek draagt bij aan het optimaal verdelen van ons schaarse kapitaal tussen bedrijven en stimuleert zo productiviteitsgroei.71 Het gebrek aan concurrentie kan daarentegen inefficiënte verdienmodellen in stand houden en prijzen verhogen. In de Verenigde Staten neemt de concurrentie de afgelopen decennia af en de politieke beïnvloeding neemt toe. Hierdoor is een selecte groep van grote bedrijven in staat relatief hoge winsten te maken.72 In Europa lijkt de toename in marktconcentratie gepaard te gaan met een herverdeling van kapitaal naar productievere sectoren. Dit wordt daarom in eerste instantie geassocieerd met een positieve productiviteitsgroei.73 Van belang is met name het effect van concurrentie op de welvaartsgroei. Een bedrijf dat eenmaal een dominante positie heeft, zal proberen nieuwe toetreders te belemmeren en marktmacht te realiseren (de winner-takes-it-all-hypothese).74 Toetredingsbarrières hinderen creatieve destructie, wat de welvaartsgroei beperkt. Marktmacht is daarnaast nadelig voor consumenten, vanwege de hogere prijzen75, en voor werknemers omdat zij te maken krijgen met een kleinere en invloedrijkere groep werkgevers.76 Bij te hoge prijzen, kan de vraag naar deze goederen en de productie ervan afnemen, met als mogelijk gevolg lagere werkgelegenheid en minder private investeringen.

De economische veranderingen en crises van afgelopen jaren kunnen de mate van concurrentie verminderen. In Nederland77 en Europa78 groeien de machtsposities van bedrijven door verschillende factoren. Zo zijn er platformmarkten waar slechts één of enkele dominante bedrijven actief zijn, ook op nationaal niveau zoals de ICT in de zorgsector.79 Bij deze platformbedrijven spelen vaste kosten een grotere rol, zoals R&D-investeringen. Deze kostenstructuur maakt het moeilijker voor potentiële concurrenten om toe te treden en beperkt daarmee concurrentie.80 Een tweede economische verandering is dat ontwikkelde economieën, zoals Nederland, een steeds grotere dienstensector hebben (zie ook paragraaf 3.1), wat leidt tot meer lokale markten. In dit type lokale markt domineert over het algemeen één of een paar bedrijven, bijvoorbeeld door overnames van kleine, lokale concurrenten.81 Voorbeelden hiervan zijn de buitenschoolse opvang en kinderopvang. Daarnaast kunnen prijsschokken, zoals tijdens de corona- en energiecrisis, aanleiding geven tot stilzwijgende afstemming tussen bedrijven. Volgens de toezichthouder de Autoriteit Consument & Markt (ACM) is het aannemelijk dat er sprake is van stilzwijgende afstemming op de Nederlandse spaarmarkt.82

Het behoud van een gelijk speelveld voor bedrijven, is cruciaal voor een sterke Europese en Nederlandse economie.83 Concurrentiebeleid grijpt in wanneer er sprake is van machtsmisbruik en stelt bedrijven in staat om op gelijke voet te concurreren. Daarnaast kan regulering en het toezicht op het naleven daarvan ook bijdragen aan eerlijke concurrentie, bijvoorbeeld in de vorm van het stellen van eisen aan arbeidsvoorwaarden en omstandigheden, zodat in alle bedrijven mensen onder goede omstandigheden kunnen werken. Vanwege de interne markt is concurrentiebeleid op Europees niveau van belang. De Europese Unie, inclusief Nederland, heeft haar economische ontwikkeling in belangrijke mate te danken aan haar open interne markt, met ruimte voor het bedrijfsleven onder duidelijke regulering voor een gelijk speelveld. Binnen de interne markt zorgt het gelijke speelveld ervoor dat de meest productieve bedrijven groeien, en de Europese én Nederlandse economie sterk blijft. Daarvoor is verdere inzet op het verdiepen van de economische samenwerking in de Europese Unie, met de interne markt, de kapitaalmarktunie en voldoende financiering voor hoogproductieve start-ups en scale-ups belangrijk.

Een tweede randvoorwaarde is economische veiligheid en voldoende strategische autonomie. Een kleine, open economie als Nederland heeft veel baat bij open handel en een gelijk speelveld. Tegelijkertijd laat onder andere de Russische agressieoorlog in Oekraïne zien dat economische afhankelijkheden van een land als Rusland zeer onwenselijk zijn. Het kabinet hecht belang aan open strategische autonomie, waarbij op basis van eigen inzichten en keuzes Europese en Nederlandse belangen worden geborgd in een verbonden wereld. Bij de kabinetsinzet voor internationale economische samenwerking is veel aandacht voor veiligheid en het voorkomen van risicovolle economische afhankelijkheden, met name in de kritieke infrastructuur van de Nederlandse economie zoals de energievoorziening. Naast het verminderen van risicovolle strategische afhankelijkheden kan ook het versterken van het politiek-economisch fundament en het geopolitiek handelingsvermogen bijdragen aan de open strategische autonomie. De zorgelijke stijging in het aantal industriebeleidsmaatregelen zoals tarieven en invoerbeperkingen op mondiaal niveau sinds 2010 laat zien dat meerdere andere landen dergelijke maatregelen nemen (zie figuur 34). Als andere landen bedrijven of sectoren steunen, dan kan dat een reden zijn voor Europa om ook industriebeleidsmaatregelen in te stellen om het gelijke speelveld te herstellen.84 Het risico bestaat evenwel dat dit leidt tot een wedloop van protectionistische maatregelen. Beleidsdoelen kunnen ook een reden zijn om interveniërend op te treden als overheid. Een voorbeeld hiervan is het Europees mechanisme voor koolstofgrenscorrectie (CBAM), dat een gelijk speelveld voor beprijzing van koolstof waarborgt.

Figuur 34 Aantal industriebeleidsmaatregelen mondiaal sinds 2010

Bron: Juhasz et al. (2023)

Industriebeleid kan in de geopolitieke context noodzakelijk zijn vanuit het oogpunt van open strategische autonomie of toekomstig verdienvermogen, maar kent ook economische kosten en risico’s. Het is bijvoorbeeld lastig voor overheden om de juiste sectoren of bedrijven te selecteren die steun nodig hebben.85 Industriebeleid gericht op gevestigde spelers kan bovendien de economische dynamiek verminderen, innovatie afremmen en ten koste gaan van jonge en groeiende bedrijven. Daarnaast kan steun gepaard gaan met hoge overheidskosten en handelsspanningen tussen landen vergroten. Strategische autonomie vraagt soms om keuzes. Daar waar wordt overwogen industriebeleid te voeren, worden zulke risico’s gewogen. Met name waar strategische autonomie en economische veiligheid niet zwaarwegend zijn of waar Nederland of de EU geen comparatief voordeel heeft. Waar mogelijk is het verstandig om beleid op het niveau van de EU te organiseren om de negatieve impact op welvaart te verminderen.

Een derde randvoorwaarde voor de economie is dat de groei duurzaam moet zijn op langere termijn, oftewel er moet sprake zijn van groene groei. Als we onze ruimte en energiebronnen niet duurzaam gebruiken, is er een risico op terugval en krimp. Daarom werkt Nederland toe naar een economische groei waarmee we onze economie klimaatneutraal maken in de toekomst en naar een samenleving waarbij onze ruimte optimaal wordt benut. Het is belangrijk dat het in Nederland aantrekkelijk is voor bedrijven om te investeren in verduurzaming en er moet ruimte zijn om nieuwe groene markten te ontwikkelen, zoals nieuwe bedrijvigheid voor een circulaire economie. Hiermee behalen we de afgesproken klimaatdoelen, laten we Nederland schoon achter voor toekomstige generaties en wordt Nederland voor de energievoorziening minder afhankelijk van andere landen. Ook kan verminderde afhankelijkheid van fossiele brandstoffen tot lagere energieprijzen leiden.86 Op dit moment is het aandeel hernieuwbare elektriciteit bijna de helft van de totale elektriciteitsproductie (figuur 35). Verduurzaming door energiebesparing en investering in lokale energiebronnen kan burgers en ondernemers kansen bieden om de energierekening te verlagen en zich te beschermen tegen onzekerheid over toekomstige energieprijzen. Het kabinet wil om de klimaatdoelstellingen te halen, voldoen aan de toenemende vraag naar elektriciteit en de leveringszekerheid van elektriciteit bevorderen. Daarom zet het in op twee extra kerncentrales, boven op de twee al geplande extra kerncentrales.

Figuur 35 Elektriciteitsproductie per type bron in miljard kWh

Bron: CBS

Er moet mogelijk bijgestuurd worden om groene groei te bereiken, in dat geval is een evenwichtige mix van instrumenten belangrijk. Als de marktuitkomsten en het huidige beleid onvoldoende zijn om de klimaatdoelen te halen, moet de overheid bijsturen. Het bijsturen kan op verschillende manieren: met beprijzing, normering, overheidsuitgaven (subsidies of investeringen), het scheppen van de juiste randvoorwaarden en het oplossen van knelpunten zoals netcongestie. Elk instrument kent zijn voor- en nadelen, een mix van instrumenten is daarom van belang om de klimaatdoelen te behalen. Het kabinet zet in op onder meer maatwerksubsidies om de industrie te verduurzamen en competitief en rendabel te houden. Met tijdelijke subsidies kunnen bedrijven gestimuleerd worden om te investeren in nieuwe, duurzame technologieën. Maar als er te sterk op subsidies wordt geleund, verdwijnt de prikkel voor permanente gedragsaanpassingen om te verduurzamen. Bij normerende en beprijzende maatregelen worden de negatieve effecten van uitstoot wel meegenomen in de prijsvorming. Daardoor kunnen die maatregelen leiden tot permanente aanpassingen van gedrag.87 Het nadeel van normering en beprijzing is dat het draagvlak onder huishoudens en bedrijven voor groene groei kan verminderen, omdat het leidt tot hogere lasten of verplichtingen. Aan de andere kant leggen subsidies een beslag op de overheidsfinanciën, die uiteindelijk ook betaald moeten worden via hogere lasten of minder uitgaven elders. Om de beprijzende en normerende maatregelen succesvol te laten werken voor groene groei en tegelijkertijd de concurrentiepositie van Nederland niet te beperken, is aandacht voor een gelijk speelveld ook van belang. Er dient bij beprijzingsmaatregelen dus waar mogelijk op Europees of internationaal niveau worden gekeken.

Uitbreiding van de energie-infrastructuur vraagt ook een sturende rol vanuit de overheid. De verzwaring van het elektriciteitsnet is belangrijk voor zowel het slagen van de energietransities als voor het faciliteren van de economische groei in Nederland. Op dit moment hebben organisaties zo'n 9400 aanvragen gedaan voor een elektriciteitsaansluiting. Dit leidt tot netcongesties, waardoor zij niet kunnen elektrificeren of uitbreiden. Om netcongestie op te lossen is een veelzijdige aanpak nodig: investeringen om het elektriciteitsnet versneld te verzwaren, acties gericht op het beter benutten van het huidige net en inzicht in hoe partijen via innovatie netcongestie kunnen verminderen.88 De vraagstukken over de benodigde netcapaciteit in de toekomst vereisen keuzes over de toekomstige energiemix en de manier waarop wordt ingesprongen op schommelingen in het energieaanbod. De netinvesteringen nu en in de toekomst hebben financiële consequenties voor overheden, maar ook voor bedrijven en huishoudens via de nettarieven. Met het IBO Bekostiging Elektriciteitsinfrastructuur wordt geprobeerd om meer inzicht in, en grip te krijgen op de omvang van de investeringen in de elektriciteitsinfrastructuur tussen nu en 2040, en de bekostiging en financiering ervan.89