Artikel
De overheid biedt een basisinkomen aan personen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt en stimuleert de opbouw van en waarborgt de aanvullende arbeidspensioenen.
Algemene doelstelling
De overheid vindt dat iedere gepensioneerde minimaal een basisinkomen dient te hebben. Daarom verschaft zij een basispensioen (AOW) aan diegenen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Dit is de eerste pijler van het Nederlandse pensioenstelsel. Daarnaast bevordert de overheid het opbouwen van toekomstbestendige aanvullende pensioenen, zodat werknemers na hun pensionering niet te maken krijgen met een grote inkomensachteruitgang. Momenteel bouwt ruim 90% van de werknemers een aanvullend arbeidspensioen op door verplichte deelname aan pensioenregelingen die werkgevers en werknemers meestal zelf beheren. Met regelgeving en toezicht waarborgt de overheid een zorgvuldig beheer van de ingelegde pensioengelden. Dit betreft de tweede pijler van het Nederlandse pensioenstelsel. In de derde pijler van het pensioenstelsel kunnen mensen naar eigen wens individuele pensioenverzekeringen afsluiten.
De overheid biedt onder voorwaarden een koopkrachttegemoetkoming (MKOB) aan oudere belastingplichtigen ter compensatie van binnenlands koopkrachtverlies als gevolg van beleidsmaatregelen in de fiscale sfeer.
Inwoners van Caribisch Nederland die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, ontvangen een basispensioen op grond van de Algemene Ouderdomsverzekering (AOV).
Rol en verantwoordelijkheid
De Minister financiert de inkomensondersteuning met begrotingsgefinancierde uitkeringsregelingen. Bij de premiegefinancierde uitkeringsregelingen en de aanvullende arbeidspensioenen regisseert de Minister. Hij34 is verantwoordelijk voor:
-
• De vormgeving, het onderhoud en de werking van het stelsel van wet- en regelgeving;
-
• De vaststelling van het niveau van de uitkeringen van de onderscheiden regelingen voor zover de overheid hier zelf verantwoordelijkheid voor draagt;
-
• De sturing van en het toezicht op de rechtmatige, doeltreffende en doelmatige uitvoering door de SVB;
-
• De vormgeving van het toezicht met betrekking tot de arbeidspensioenen door De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM);
-
• De organisatie van de eigen uitvoering binnen het verband van de Rijksdienst Caribisch Nederland (RCN).
Beleidsconclusies
In de uitvoering hebben zich geen bijzonderheden voorgedaan. De in de begroting 2013 aangekondigde beleidswijzigingen zijn grotendeels gerealiseerd. Een belangrijke maatregel uit de begroting 2013 die in 2013 is ingegaan is de geleidelijke verhoging van de AOW-leeftijd. Het verhogen van de AOW-leeftijd is noodzakelijk om het stelsel van collectieve voorzieningen ook voor toekomstige generaties zeker te stellen.
Op 1 oktober 2013 is de Regeling koopkrachttegemoetkoming niet-KOB-gerechtigden met een AOW-pensioen met terugwerkende kracht tot 1 juni 2011 inwerking getreden, waardoor de MKOB voortaan geëxporteerd wordt. Ter dekking hiervan is het MKOB-bedrag per 1 juli 2013 verlaagd. De uitkeringslasten MKOB zijn hierdoor per saldo € 272 miljoen hoger uitgekomen dan begroot. Zie voor een toelichting op de budgettaire ontwikkeling van dit instrument onderdeel A1.
De voorschotregeling AOW, ter compensatie van inkomensverlies als gevolg van de verhoging van de AOW-leeftijd, zou in 2013 geschrapt worden, maar deze regeling is met een jaar verlengd.
Op basis van de bevindingen van de commissie-Goudswaard en de commissie-Frijns en de evaluatie van het financieel toetsingskader (ftk) is geconstateerd dat het ftk moet worden verbeterd. Naar aanleiding van de hoofdlijnennotitie 35 is het voorontwerp van de Wet voor de herziening van het ftk 36 in de zomer ter consultatie aangeboden. Op basis van de reacties op de internetconsultatie is besloten om in plaats van het nominale en reële contract een tussenvariant uit te werken en inzichtelijk te maken wat de overgang naar één contract betekent. Op 1 oktober 2013 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de vervolgstappen met betrekking tot de herziening van het ftk 37.
Bovendien is op 29 november 2013 het voorontwerp van de wet pensioencommunicatie 38 voor openbare consultatie op internet aangeboden. Op basis van de reacties wordt een wetsvoorstel geformuleerd om de pensioencommunicatie te verbeteren.
In 2013 hebben enkele beleidsdoorlichtingen en evaluaties plaatsgevonden.
-
• Beleidsdoorlichting pensioenbeleid: Op 20 december 2013 is de beleidsdoorlichting pensioenbeleid behorend bij artikel 8 van de SZW-begroting toegezonden aan de Tweede Kamer39. Naast een terugblik op het gevoerde beleid bevat deze een beschrijving van maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed kunnen zijn op de inrichting van ons pensioenstelsel, zoals veranderende arbeidspatronen en een groeiende behoefte aan keuzevrijheid. Bij de aanbieding van de beleidsdoorlichting is aangekondigd deze thema’s te betrekken bij de aangekondigde stelseldiscussie over de maatschappelijke houdbaarheid van het pensioenstelsel.
-
• IBO: inkomen en vermogen van ouderen: het interdepartementaal beleidsonderzoek concludeert dat de doelstellingen van het inkomensbeleid voor ouderen grotendeels zijn gerealiseerd40. De inkomens- en vermogenspositie van ouderen is mede door het gevoerde inkomensbeleid de afgelopen twee decennia verbeterd. Een belangrijk nadeel van de bestaande aanvullende generieke inkomensondersteuning voor ouderen is dat de regelingen ongericht zijn. Deze instrumenten kunnen effectiever en/of efficiënter worden ingezet.
-
• Pensioenknip: De tijdelijke regeling Pensioenknip maakt het mogelijk om bij premie- en kapitaalovereenkomsten de uitkering op de ingangsdatum te splitsen in een direct ingaande tijdelijke uitkering van maximaal vijf jaar en een daarop aansluitende levenslange uitkering. In november is de evaluatie van de regeling toegezonden aan de Tweede Kamer41. De regeling liep af op 1 januari 2014. Besloten is de regeling niet te verlengen of aan te passen op basis van de evaluatieresultaten. De regeling blijft voor de huidige gebruikers in stand tot 1 januari 2019.
-
• Doorsneesystematiek. Vanwege de doorsneesystematiek betalen jongere werknemers relatief veel premie voor hun aanvullend pensioen in vergelijking met de rechten die ze opbouwen. Oudere werknemers betalen naar verhouding weinig premie. Door de gewijzigde arbeidsrelaties (bijvoorbeeld zelfstandige worden) ondervinden jongere werknemers soms nadelen als zij blijven meebetalen aan het pensioen van ouderen, zonder daarvan op latere leeftijd de voordelen te ondervinden. In december 2013 is de studie van het CPB naar de effecten van de doorsneesystematiek op verschillende groepen deelnemers toegezonden aan de Tweede Kamer42. Dit onderzoek zal net als de beleidsdoorlichting pensioenbeleid worden meegenomen in de stelseldiscussie over de houdbaarheid van het aanvullend pensioen.
Budgettaire gevolgen van beleid
| artikelonderdeel | Realisatie 2009 | Realisatie 2010 | Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | Begroting 2013 | Verschil 2013 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Verplichtingen | – | – | – | – | 1.262.819 | 978.574 | 284.245 |
| Uitgaven | 0 | 0 | 636.954 | 1.138.684 | 1.262.819 | 988.574 | 274.245 |
| Inkomensoverdrachten | 0 | 0 | 636.954 | 1.138.684 | 1.262.536 | 988.274 | 274.262 |
| MKOB | 0 | 0 | 624.200 | 1.123.204 | 1.213.849 | 942.092 | 271.757 |
| AOV incl. tegemoetkoming | 0 | 0 | 12.754 | 15.480 | 15.537 | 16.182 | – 645 |
| (Caribisch Nederland) | |||||||
| Overbruggingsregeling | 0 | 0 | 0 | 0 | 32.500 | 30.000 | 2.500 |
| Tegemoetkoming wijziging inkomensbegrip AOW/Anw | 0 | 0 | 0 | 0 | 650 | 0 | 650 |
| Opdrachten | 0 | 0 | 0 | 0 | 283 | 300 | – 17 |
| Opdrachten | 0 | 0 | 0 | 0 | 283 | 300 | – 17 |
| Ontvangsten | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| artikelonderdeel | Realisatie 2009 | Realisatie 2010 | Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | Begroting 2013 | Verschil 2013 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Uitgaven | 28.797.296 | 29.795.390 | 30.479.000 | 31.415.000 | 32.719.000 | 32.953.304 | – 234.304 |
| Inkomensoverdrachten | 28.797.296 | 29.795.390 | 30.479.000 | 31.415.000 | 32.719.000 | 32.406.707 | 312.293 |
| AOW | 27.580.144 | 28.617.668 | 29.995.000 | 31.415.000 | 32.719.000 | 32.406.707 | 312.293 |
| Tegemoetkoming AOW | 1.217.152 | 1.177.722 | 484.000 | 0 | 0 | 0 | 0 |
| Nominaal | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 546.597 | – 546.597 |
| Ontvangsten | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 | 0 |
A. Inkomensoverdrachten
Toelichting financiële instrumenten
A1. Mogelijkheid koopkrachttegemoetkoming oudere belastingplichtigen (MKOB)
De MKOB is op 1 juni 2011 ingevoerd om oudere belastingplichtigen die koopkrachtverminderingen ondervinden als gevolg van beleidsmaatregelen in de fiscale sfeer een compensatie te bieden.
Budgettaire ontwikkelingen
De uitkeringslasten MKOB zijn in 2013 € 272 miljoen hoger uitgekomen dan begroot. Dit komt door de incidentele tegenvaller van € 300 miljoen als gevolg van het met terugwerkende kracht invoeren van de Regeling koopkrachttegemoetkoming niet-KOB-gerechtigden met een AOW-pensioen. Ter dekking hiervan is het MKOB-bedrag per 1 juli 2013 verlaagd. De uitkeringslasten MKOB dalen in 2013 met € 67 miljoen als gevolg van deze verlaging van het MKOB-bedrag en doordat het volume van met terugwerkende kracht geëxporteerde uitkeringen lager uitviel dan geraamd. Het resterende verschil is het gevolg van het overhevelen van de loon- en prijsbijstelling en de afrekening over 2012.
Beleidsrelevante kerncijfers
Het aantal mensen dat recht heeft op MKOB is ten opzichte van 2012 gestegen. Dit komt enerzijds doordat op 1 oktober 2013 de Regeling koopkrachttegemoetkoming niet-KOB-gerechtigden met een AOW-pensioen in werking is getreden en anderzijds doordat er vanwege de vergrijzing en de stijgende levensverwachting meer AOW-gerechtigden zijn.
A2. Algemene Ouderdomsverzekering (Caribisch Nederland)
Inwoners van Caribisch Nederland die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt ontvangen een ouderdomspensioen op grond van de Algemene ouderdomsverzekering (AOV). Naast het ouderdomspensioen wordt op St. Eustatius en Saba een tegemoetkoming verstrekt die recht doet aan de prijsverschillen tussen de eilanden.
Budgettaire ontwikkelingen
De realisatie van de uitgaven aan de AOV ligt in lijn met de begroting.
Beleidsrelevante kerncijfers
Het aantal personen met een AOV-uitkering is in 2013 licht gestegen.
| Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | |
|---|---|---|---|
| Volume AOV (x 1.000 personen) | 2,8 | 3,9 | 4,0 |
A3. Overbruggingsregeling (OBR)
De overbruggingsuitkering beoogt voor mensen die op 1 januari 2013 reeds deelnamen aan een VUT- en prepensioenregeling of een vergelijkbare regeling en zich niet hebben kunnen voorbereiden op de voor hen geldende verhoging van de AOW-leeftijd compensatie te bieden voor inkomensverlies tussen het einde van de VUT- of prepensioenregeling en de verhoogde AOW-leeftijd. De OBR is op 1 oktober 2013 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2013 ingevoerd.
Budgettaire ontwikkelingen
De uitkeringslasten OBR waren in 2013 € 2,5 miljoen hoger dan begroot. Ten eerste is het kasritme aangepast aan de verwachte uitgaven. Een deel van de begrote uitgaven in 2013 is doorgeschoven naar latere jaren; dit leidde tot lagere verwachte uitgaven 2013. Het sociaal akkoord leidde tot hogere verwachte uitgaven omdat de doelgroep is uitgebreid43. Tot slot zijn de verwachte uitgaven naar boven bijgesteld op basis van een CBS-onderzoek44 waaruit blijkt dat er in 2013 meer OBR-gerechtigden zijn.
De SVB is volgens genoemde ramingsbijstellingen bevoorschot voor een bedrag ad € 32,5 miljoen. Uit de realisatiecijfers van de SVB blijkt dat de daadwerkelijke uitkeringslasten OBR in 2013 € 4,5 miljoen bedragen. Dit is fors lager dan de raming en bevoorschotting. Dit verschil heeft te maken met het geringe aantal personen dat gebruik heeft gemaakt van de regeling. Het aantal van 6.700 personen dat gebruik heeft gemaakt van de OBR is aanzienlijk lager dan de geraamde 35.800 personen. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat een deel van de doelgroep heeft afgezien van een aanvraag omdat slechts één maand hoeft te worden overbrugd en men reeds op een andere wijze de overbruggingsperiode heeft gefinancierd. Tot slot zijn de werkelijke uitkeringslasten lager dan geraamd omdat de gemiddelde uitkering, die afhankelijk is van inkomen en verzekerde jaren, lager is dan in de raming werd verondersteld.
Beleidsrelevante kerncijfers
| Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | |
|---|---|---|---|
| Volume Overbruggingsregeling (x 1.000 personen) | – | – | 6,7 |
A4. Tegemoetkoming wijziging inkomensbegrip AOW/Anw
Deze tijdelijke regeling is geïntroduceerd omdat een groep AOW-gerechtigden en Anw-gerechtigden te laat is geïnformeerd over een wijziging in het inkomensbegrip, waardoor ook een Wajong-uitkering als inkomen wordt aangemerkt. Hierdoor werd de uitkering van deze mensen zonder voldoende voorbereidingstijd verlaagd. Om betrokkenen te compenseren is in juni 2013 de tijdelijke regeling Tegemoetkoming wijziging inkomensbegrip AOW/Anw geïntroduceerd. Dit is uit coulanceoverwegingen en bij hoge uitzondering gebeurd.
Budgettaire ontwikkelingen
Alle uitkeringen in het kader van deze regeling zijn in 2013 verstrekt. De uitgaven 2013 bedroegen € 650.000.
A5. Algemene Ouderdomswet (AOW)
De AOW is een volksverzekering en heeft als doel het verschaffen van een basispensioen aan degenen die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt. Daarnaast kent de AOW een partnertoeslag voor AOW-gerechtigden van wie de partner jonger is dan de AOW-gerechtigde leeftijd en geen of weinig inkomen heeft. De AOW-leeftijd wordt vanaf 2013 geleidelijk verhoogd. In 2013 is de AOW-leeftijd verhoogd tot 65 jaar en één maand. De AOW-tegemoetkoming is per 1 juni 2011 afgeschaft.
Budgettaire ontwikkelingen
De uitkeringslasten in 2013 zijn € 234 miljoen lager uitgekomen dan begroot. Hierbij wordt in de vergelijking tussen begroting en realisatie rekening gehouden met de ten tijde van de begrotingsopstelling geraamde loon- en prijsbijstelling van € 547 miljoen, de post nominaal in tabel 8.2. De uitkeringslasten AOW zijn in 2013 lager dan begroot doordat het aantal alleenstaanden en het aantal gehuwden met toeslag dat in 2013 recht had op AOW lager is uitgevallen dan ten tijde van de begroting 2013 geraamd. Het aantal gehuwden zonder toeslag is daarentegen hoger uitgevallen dan geraamd. Tevens bleek de reservering die was getroffen voor de verwachte stijgende levensverwachting niet nodig. Bovendien is de indexering van de uitkering lager uitgevallen dan verwacht.
Beleidsrelevante kerncijfers
Het aantal personen met een AOW-uitkering is in 2013, als gevolg van de stijgende levensverwachting en de vergrijzing hoger dan in 2012.
| Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | |
|---|---|---|---|
| Volume AOW (x 1.000 personen, jaargemiddelde) | 2.953 | 3.081 | 3.172 |
| Personen met een onvolledige AOW-uitkering (% van totaal) | 18 | 18 | 19 |
| Gemiddeld kortingspercentage AOW-uitkering i.v.m. niet verzekerde jaren (%) | 48 | 47 | 47 |
Handhaving
De afname van het aantal geconstateerde overtredingen is het gevolg van het gebruik maken van de beschikbare gegevens door onder meer het koppelen van bestanden. Hierdoor kunnen de uitvoeringsorganisaties zoals de SVB zelf een wijziging in het inkomen constateren en verwerken in de administratie. Het aantal fraudegevallen door het niet voldoen aan de inlichtingenplicht voor het doorgeven van inkomen neemt hierdoor af. Door deze afname is ook het totale benadelingsbedrag lager.
| Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | |
|---|---|---|---|
| Aantal geconstateerde overtredingen met financiële benadeling (x 1.000) | 2,7 | 3,5 | 1,3 |
| Totaal benadelingbedrag (x € 1 mln) | 12 | 12 | 5,6 |
B. Opdrachten
In 2013 zijn middelen ingezet voor voorlichting over de verhoging van de AOW-leeftijd.
Aanvullende arbeidspensioenen
Aanvullend pensioen is een arbeidsvoorwaarde. Sociale partners zijn verantwoordelijk voor de inhoud en de reikwijdte van pensioenregelingen. De overheid stelt regels vast om te bevorderen dat toezeggingen ook daadwerkelijk worden nagekomen.
Beleidsrelevante kerncijfers
Als kerncijfers zijn het aantal pensioenfondsen opgenomen en het aantal pensioenfondsen met een dekkingsgraad onder de 130%, alsmede de daarbij betrokken deelnemers en gepensioneerden. De maatstaf van 130% is gekozen omdat een dergelijke dekkingsgraad gemiddeld genomen toereikend is om de pensioenverplichtingen na te komen.
Het aantal pensioenfondsen neemt jaarlijks af. Deze daling is vrijwel volledig terug te voeren op ondernemingspensioenfondsen. De kleine omvang van ondernemingspensioenfondsen, in combinatie met de effecten van de opeenvolgende crises lijken daarbij de belangrijkste oorzaak. Handhaven van het pensioenfonds is vaak niet langer efficiënt; het relatieve kostenniveau is in veel gevallen te hoog.
| Realisatie 2011 | Realisatie 2012 | Realisatie 2013 | |
|---|---|---|---|
| Totaal aantal pensioenfondsen2 | 324 | 305 | 281 |
| Aantal pensioenfondsen met dekkingsgraad <130% | 311 | 290 | 263 |
| Aantal bij deze fondsen betrokken deelnemers (x 1.000) | 5.481 | 5.421 | 5.266 |
| Aantal bij deze fondsen betrokken gepensioneerden (x 1.000) | 2.836 | 2.992 | 2.897 |