Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke rentekosten onder acceptabel risico voor de begroting.

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de financiering van de staatsschuld. Het doel is om de schuld tegen zo laag mogelijke kosten met een acceptabel risico voor de begroting te financieren. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is geregeld in de CW 2016.75 Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het Ministerie van Financiën is namens de Minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld. Voor de inrichting van het risicobeleid en het financieringsbeleid baseert het Agentschap zich onder meer op de internationale richtlijnen voor staatsschuldfinanciering die zijn opgesteld door het IMF76. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn transparantie, consistentie en een goede verhandelbaarheid van Nederlands schuldpapier. Het beheersen van de risico’s betreft onder andere het renterisico, valutarisico en kredietrisico.

Aan het einde van ieder jaar wordt het financieringsplan opgesteld voor het nieuwe jaar. Dit plan wordt in december gepresenteerd in de zogeheten Outlook77. Hierin wordt uiteengezet hoe de Staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. De kapitaalmarktfinanciering ligt dan (binnen een bepaalde bandbreedte) voor een jaar vast. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden vervolgens primair opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse Staat op de financiële markten.

Op basis van bovenstaande uitgangspunten wordt iedere vier jaar het renterisicokader herzien en vindt de afweging tussen acceptabel risico en kosten plaats. Het huidige kader is in 2016 ingegaan en geldt tot en met 2019. De belangrijkste elementen zijn een verlenging van de looptijd van de schuldportefeuille en het verminderen van de afhankelijkheid van renteswaps. Door de looptijd van de schuld te verlengen kunnen relatief lage rentekosten voor langere tijd worden vastgelegd. Voor het beheersen van de renterisico’s worden twee risicomaatstaven gehanteerd: één voor de lange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het renterisicobedrag (RRB). Het RRB is het bedrag waarvoor de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld.

Het jaar 2019 was een jaar waarin de staatsschuldfinanciering volgens planning is verlopen. De instrumenten die het Agentschap tot zijn beschikking heeft, hebben naar behoren gefunctioneerd. Dit is ook gebleken uit de beleidsdoorlichting78. In 2019 heeft conform planning een beleidsdoorlichting van artikel 11 plaatsgevonden. Deze is op 22 november 2019 aan de Tweede Kamer verstuurd, samen met een kabinetsreactie en de hoofdlijnen van het nieuwe beleidskader voor de periode vanaf 2020. De conclusie van de beleidsdoorlichting is dat het beleid in de periode 2016-2019 heeft voldaan aan de doelstelling van artikel 11 en dat het beleid doeltreffend en doelmatig is geweest. Uit de beleidsdoorlichting zijn meerdere aanbevelingen voor de financiering van de staatsschuld voortgekomen. Aan verschillende aanbevelingen is al uitvoering gegeven bij de ontwikkeling van het nieuwe beleidskader voor de periode vanaf 2020. Een aantal andere aanbevelingen, zoals het nog beter zicht krijgen op de liquiditeit van Nederlandse staatsobligaties en het heroverwegen van de wijze waarop het RRB wordt berekend, vergt meer tijd voor nadere analyse en wordt in 2020 verder opgepakt.

De rente is over 2019 gedaald. Op de kapitaalmarkt is de gemiddelde 10-jaarsrente over 2019 op Nederlandse staatsobligaties ten opzichte van 2018 gedaald naar een niveau van ‒ 0,07%. De rentes op korte financieringen waren net als in 2018 negatief. Mede door de lage rente is het Agentschap erin geslaagd de schuld tegen relatief beperkte rentekosten te financieren, met een acceptabel risico voor de rijksbegroting. Met de uitgifte van € 21,1 mld. aan staatsobligaties is het Agentschap binnen de in de Outlook 2019 aangekondigde bandbreedte voor kapitaalmarktfinanciering van € 19-23 mld. uitgekomen.

Op 21 mei 2019 heeft de Nederlandse Staat als eerste land met een triple-A-rating een groene obligatie (DSL) uitgegeven. Deze nieuwe 20-jaars groene DSL 2040 bracht € 5,98 miljard op. In 2019 is voldaan aan de streefwaarden voor de risicoindicatoren conform het pad uit het renterisicokader 2016-2019. De gemiddelde looptijd van de schuldportefeuille bedroeg eind 2019 6,6 jaar. Dat is iets boven de doelstelling van 6,4 jaar maar binnen de bandbreedte van +/- 0,25 jaar. In het nieuwe beleidskader dat ingaat vanaf 2020 staat vermeld dat de looptijd verder verlengd wordt richting 8,0 jaar. Het renterisicobedrag (RRB) is in 2019 met 13,4% van de staatsschuld onder de maximumwaarde van 18% gebleven. In het nieuwe beleidskader is de maximumwaarde van het RRB verhoogd naar 30%.

Financieringsactiviteiten in 2019

In onderstaande tabel is de omvang van de financieringsactiviteit per instrument weergegeven, evenals de begin- en eindstanden van de uitstaande schuld.79

De tabel laat zien dat het merendeel van de staatsschuld is gefinancierd met langlopende staatsobligaties (DSL’s). Maar tegelijk is ook te zien dat het grootste deel van de dagelijkse financieringsactiviteiten plaatsvindt op de geldmarkt. Door de korte looptijden wordt hier veel vaker afgelost en opnieuw geleend dan bij de langlopende leningen op de kapitaalmarkt. Opgeteld gaat het om grote bedragen. De omvang van de geldmarktfinanciering inclusief uitzettingen fluctueerde op enig moment in 2019 tussen € 1,5 mld. en € 43,4 mld. De piek van € 43,4 mld. viel in januari in een periode dat zowel een grote aflossing van een staatsobligatie als ambtenarensalarissen en toeslagen betaald moesten worden.

De basis van de korte financieringen wordt ingevuld met het DTC-programma. Dutch Treasury Certificates (DTC’s) zijn leningen met een looptijd variërend van drie tot zes maanden. Naast de DTC’s is in 2019 voor de korte financiering veel gebruik gemaakt van Commercial Paper (CP). CP’s hebben kortere looptijden, meestal tussen een week en drie maanden. Doordat ze flexibele start- en einddata hebben, kan met dit instrument goed worden geanticipeerd op schommelingen in de financieringsbehoefte op de korte termijn. Als laatste zijn er leningen met zeer korte looptijden (dagen en weken) zoals deposito’s en sell buy back’s (SBB). Indien nodig kunnen overtollige middelen voor korte tijd uitgeleend worden via de geldmarkt of worden aangehouden bij DNB, bijvoorbeeld wanneer relatief veel belastinginkomsten binnenkomen.

CP en deposito’s kunnen worden uitgegeven in verschillende valuta. Vanwege de gunstige prijzen heeft het Agentschap in 2019 bijvoorbeeld veel gebruik gemaakt van CP in US dollars. Het wisselkoersrisico op leningen in buitenlandse valuta wordt altijd direct afgedekt met behulp van valutaswaps, zodat de rentelasten in euro’s vastliggen.

De post cash collateral betreft de onderpanden die het Agentschap ontvangt doordat de derivatencontracten door de lage rentestanden een positieve marktwaarde hebben voor de Staat. Doordat de rente is gedaald is deze totale waarde in 2019 toegenomen.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van de staatsobligaties die in 2019 zijn uitgegeven op de kapitaalmarkt en wat de effectieve rente was voor deze obligaties. Door het grote uitstaande volume en de langere looptijden van de staatsobligaties is het effect van deze leningen op de rentelasten van de Staat veel groter dan dat van de geldmarktleningen. Net als ieder jaar is een nieuwe 10-jaarslening uitgegeven. Het bedrag van € 12,2 mld. is verspreid over het jaar op vijf verschillende dagen opgehaald.

De nieuwe 20-jaars groene obligatie (DSL 2040-01-15) bracht € 5,98 miljard op. De groene obligatie zal in de volgende jaren heropend worden totdat een doelomvang van ongeveer € 10 mld. wordt bereikt, zoals gebruikelijk is bij DSL’s met een looptijd van meer dan tien jaar.

Verantwoording over de kengetallen: gemiddelde looptijd en renterisicobedrag

Zoals aangegeven hanteert het Agentschap voor het beheersen van de renterisico’s twee risicomaatstaven: één voor de lange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het RRB.

In het risicokader voor de jaren 2016-2019 is een streefpad vastgelegd voor de verlenging van de gemiddelde looptijd. Deze verlenging van de looptijd is in beginsel bereikbaar zonder nieuwe swaps af te sluiten. Dit past bij het uitgangspunt van het risicokader om de afhankelijkheid van swaps te verminderen. De looptijd is niet exact te plannen, omdat gedurende een jaar de financieringsbehoefte en de marktomstandigheden wijzigen. Daarom houdt het Agentschap voor de na te streven looptijd zowel naar boven als naar beneden een marge van 0,25 jaar aan.

Het verlengen van de looptijd kan op verschillende manieren. Eén van deze manieren kan zijn om alleen DSL’s uit te geven met heel lange looptijden en hier tegenover relatief veel geldmarktleningen met korte looptijden aan te gaan. Een grote omvang van de geldmarkt brengt echter grote risico’s voor de korte termijn met zich mee. Om het kortetermijnrisico te beperken is het RRB ingesteld. Het RRB is het bedrag waarover de rente binnen 12 maanden opnieuw moet worden vastgesteld. Door het RRB te maximeren op 18% van de staatsschuld, wordt het deel van de staatsschuld (incl. swaps) waarover op korte termijn renterisico wordt gelopen, begrensd. Deze maximale waarde is realistisch gezien de samenstelling van de schuld en past bij een voor eind 2019 nagestreefde looptijd van de schuldportefeuille van 6,4 jaar. Daarnaast biedt dit maximum ruimte voor onverwachte saldoschokken van ca. 1,5% bbp.

Eind 2019 is een looptijd van 6,6 jaar gerealiseerd. Het gemiddelde RRB is over heel 2019 uitgekomen op 13,4%. Daarmee is het Agentschap er net als de afgelopen jaren in geslaagd om de indicatoren te laten voldoen aan de waarden die door het renterisicokader worden voorgeschreven. De verlenging van de gemiddelde looptijd is met 0,2 jaar iets hoger dan de streefwaarde maar valt binnen de marge van 0,25 jaar die de verlenging mag afwijken van de streefwaarde.

De verlenging van de looptijd is tot stand gekomen door uitgifte van nieuwe staatsobligaties op de kapitaalmarkt en een lagere omvang van de geldmarkt in 2019. Het RRB is iets gedaald vanwege een lagere omvang van de geldmarkt in 2019.

Groene obligatie

Nederland heeft in mei 2019 als eerste land met een triple-A rating een groene obligatie (DSL) uitgegeven. Nederland beoogt met de uitgifte van de groene obligatie de totstandkoming en verdere verdieping van een robuuste groene kapitaalmarkt te ondersteunen. De opgehaalde middelen van de groene obligatie worden toegerekend aan groene ofwel klimaat gerelateerde uitgaven en investeringen van het Rijk. Het gaat om duurzame energie (SDE-regeling), energie-efficiëntie (STEP-regeling), duurzaam vervoer (uitgaven en investeringen in spoorinfrastructuur) en klimaatadaptatie (Deltafonds). Uitgaven uit 2018, 2019 en volgende jaren kunnen aan de groene obligatie worden toegerekend, maar ten minste 50% van de uitgaven zullen uit het lopende begrotingsjaar of toekomstige begrotingsjaren komen. In 2020 zal over de groene obligatie door middel van een allocatie rapport en impact rapport gerapporteerd worden.

Zoals gebruikelijk bij een groene obligatie is een Green Bond Framework opgesteld en heeft een onafhankelijke deskundige de Nederlandse groene obligatie beoordeeld. Sustainalytics heeft geconstateerd dat het Green Bond Framework geloofwaardig en betekenisvol is en in lijn met de kernelementen van de Green Bond Principles van de International Capital Market Association (ICMA). Daarnaast is de groene obligatie gecertificeerd door het Climate Bonds Initiative en voldoet daarmee aan concrete klimaatcriteria.

Central Counterparty (CCP)

In 2019 heeft het Agentschap verder gewerkt aan het mogelijk maken van het zogeheten central clearing van swaps. Het project bevindt zich eind 2019 in de testfase. Central clearing zal mogelijk zijn vanaf het tweede kwartaal 2020. De vertraging heeft geen gevolgen voor de uitvoering van de schuldfinanciering. Swapcontracten kunnen onverminderd op de huidige wijze met tegenpartijen worden afgesloten. Central clearing betekent dat twee partijen afspreken een swap op te geven voor clearing aan de CCP (in dit geval Eurex). De relatie tussen de twee oorspronkelijke partijen komt daardoor niet rechtstreeks meer tot stand, maar beide partijen hebben een swap met de CCP als tegenpartij.

Verplichtingen en uitgaven

Rente (- € 169 mln.)

Rente vaste schuld (- € 193 mln.)

De rentelasten op de vaste schuld zijn in 2019 € 193 mln. lager uitgevallen. Bij de uitgifte van nieuwe schuld worden de rentetarieven vastgelegd tegen het dan geldende rentetarief. De rentepercentages waren lager dan de rentepercentages die zijn gebruikt tijdens het opstellen van de begroting. Daarnaast zijn de rentelasten lager uitgevallen als gevolg van de verlaging van de schulduitgifte op de kapitaalmarkt in het financieringsplan en als gevolg van vervroegde aflossingen tussen begin september 2018 en eind december 2018 na het opstellen van de begroting over 2019.

Uitgaven bij voortijdige beëindiging (+ € 23 mln.)

In 2019 is voor in totaal € 0,9 mld. aan staatsobligaties met een korte resterende looptijd voortijdig afgelost. Het voortijdig aflossen brengt kosten met zich mee. In 2019 bedroegen deze kosten € 23 mln. Doordat de rente de afgelopen jaren is gedaald, is de prijs waartegen een obligatie wordt ingekocht hoger dan de nominale waarde. Het verschil resulteert in een uitgave bij voortijdige beëindiging. Tegenover deze uitgaven staan lagere rentelasten in 2019 en 2020 omdat op de ingekochte obligaties geen rente meer betaald wordt.

Leningen (+ € 5.159 mln.)

Aflossing vaste schuld (+ € 236 mln.)

De aflossingen op de vaste schuld worden bepaald door de uitgifte van leningen in het verleden en zijn afhankelijk van de looptijd van de diverse uitgiftes. De aflossingen zijn toegenomen doordat de leningen met een vervaldatum in 2020 vervroegd zijn afgelost in 2019. Het vervroegd aflossen van schuld wordt gedaan uit hoofde van cashmanagement.

Mutatie vlottende schuld (+ € 4.923 mln.)

De eindstand van de uitstaande schuld op de geldmarkt is het gevolg van meerdere ontwikkelingen gedurende het jaar, waarvan de ontwikkeling van het kassaldo, de keuze voor de omvang van de financiering op de kapitaalmarkt, de ontwikkeling van het onderpand in contanten dat is ontvangen voor de derivaten en de vervroegde aflossingen de belangrijkste zijn. Met name als gevolg van het oplopende begrotingsoverschot is de omvang van de vlottende schuld in 2019 kleiner worden.

Opdrachten (- € 7 mln.)

Opdrachten (- € 7 mln.)

Op de post overige uitgaven is € 7 mln. minder uitgegeven dan geraamd. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat er in 2019 twee Dutch Direct Auction (DDA)-veilingen hebben plaatsgevonden in plaats van drie.

Ontvangsten

Rente (- € 362 mln.)

Rentebaten vlottende schuld (- € 103 mln.)

De rentebaten op de vlottende schuld vallen lager uit als gevolg van wijzigingen in de omvang van de kortlopende schuld en de hoogte van de korte rente. De lagere rentebaten zijn het saldo van meerdere mutaties die uit deze wijzigingen volgen. Het grootste effect in 2019 is dat minder rente is ontvangen doordat de omvang van de kortlopende schuld lager is uitgevallen als gevolg van het begrotingsoverschot. Daarnaast vallen de rentebaten € 35 mln. lager uit als gevolg van een juridisch geschil over de betaling van negatieve rentebedragen waarover de Kamer is geïnformeerd80. De staat is daarbij in het ongelijk gesteld met als gevolg dat eerder geraamde rentebaten niet meer ontvangen zullen worden.

Rentebaten derivaten lang (- € 259 mln.)

Het Agentschap heeft in de laatste maanden van 2018 na het opstellen van de begroting over 2019 rentederivaten voortijdig beëindigd. Dit wordt gedaan om het renterisico op de schuldportefeuille bij te sturen. Bij de voortijdige beëindiging van renteswaps wordt de netto contante waarde van de toekomstige rentestromen in één keer ontvangen. Als gevolg hiervan dalen de rentebaten op derivaten in latere jaren.

Leningen (- € 1.517 mln.)

Uitgifte vaste schuld (– € 1.517 mln.)

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 1.517 mln. lager uitgevallen. Dit verschil wordt verklaard doordat bij het opstellen van de begroting het financieringsplan voor 2019 nog niet bekend was. De omvang van de uitgifte van € 21,1 mld. valt wel binnen de bandbreedte die was aangekondigd in het financieringsplan (€ 19–23 mld.).