Schuldfinanciering tegen zo laag mogelijke kosten onder acceptabel risico voor de begroting.

De minister van Financiën is verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld. De wettelijke basis voor deze verantwoordelijkheid is geregeld in de Comptabiliteitswet 2016.55 Het Agentschap van de Generale Thesaurie van het ministerie van Financiën is namens de minister van Financiën verantwoordelijk voor de financiering van de staatsschuld.

De doelstelling van artikel 11 sluit aan bij de internationaal geaccepteerde uitgangspunten voor schuldmanagement, zoals verwoord door het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank in de ‘Revised Guidelines for Public Debt Management’.56 Voor de uitvoering van de schuldfinanciering wordt steeds voor meerdere jaren een beleidskader vastgesteld dat is gebaseerd op twee belangrijke pijlers: het financieringsbeleid en het renterisicokader.

Het financieringsbeleid dient er vooral toe het (her)financieringsrisico en het liquiditeitsrisico te beheersen en mitigeren. Het bestaat uit de regels en randvoorwaarden die het Agentschap hanteert bij het gebruik van financiële instrumenten voor het financieren van de staatsschuld. Zo valt niet alleen de keuze voor de schuldinstrumenten hieronder, maar bijvoorbeeld ook de communicatie naar investeerders. Drie kernwaarden staan centraal in het financieringsbeleid: consistentie, transparantie en liquiditeit. Binnen de kernwaarden probeert het Agentschap zo flexibel mogelijk te zijn om bijvoorbeeld veranderingen in de financieringsbehoefte en marktomstandigheden gedurende het jaar op te kunnen vangen.

Het renterisicokader heeft als belangrijkste doel het beheersen van het renterisico; het risico dat de rentelasten op de staatsschuld stijgen door veranderingen in de rente. Gemiddeld genomen geldt dat hoe langer de looptijd van een lening, hoe lager het risico voor de begroting. Immers, bij gemiddeld langere financiering is het gedeelte van de staatsschuld dat jaarlijks opnieuw gefinancierd moet worden, en waarvoor dus de rente opnieuw moet worden vastgesteld, lager. Hierdoor werken tegenvallende renteontwikkelingen minder snel door in de rentelasten. Echter, hoe langer de looptijd van een financieringsinstrument, hoe hoger over het algemeen de rentekosten zijn. Er zal daarom steeds een optimale afweging gezocht moeten worden tussen kosten en risico.

Naast bovengenoemde risico’s en kernwaarden houdt het Agentschap bij het opstellen van het beleidskader verder nog rekening met onder andere valutarisico, kredietrisico (tegenpartijrisico) en operationele risico’s.

Voor de nadere invulling van de schuldfinanciering wordt op basis van het beleidskader jaarlijks in december het financieringsplan gepubliceerd, in de zogeheten Outlook.57 Hierin wordt uiteengezet hoe de Nederlandse staat in het komende kalenderjaar de schuldfinanciering zal uitvoeren. Schommelingen in de financieringsbehoefte worden zo veel mogelijk opgevangen op de geldmarkt. Deze werkwijze maakt het financieringsbeleid consistent en transparant en draagt bij aan het betrouwbare imago van de Nederlandse staat op de financiële markten.

De financieringsbehoefte voor 2023 was ingeschat op € 101,5 mld. Deze inschatting was omgeven met een hoge mate van onzekerheid vanwege verschillende factoren die invloed hadden op de overheidsuitgaven, zoals het plafond op de energieprijzen, inflatie en een mogelijke afname van economische groei. Aan de financiële markten werd aangekondigd dat er ongeveer € 50 mld. opgehaald zou worden op de kapitaalmarkt (langlopende leningen). Door schommelingen in belasting- en premieontvangsten, lager dan verwachte uitgaven aan het energieprijsplafond en onderuitputting van de Rijksoverheid, is de financieringsbehoefte uitgekomen op € 87,7 mld. Het verwachte beroep op de kapitaalmarkt is gedurende het jaar bijgesteld naar minimaal € 46,0 mld. Het Agentschap heeft marktpartijen daar tijdig van op de hoogte gebracht middels kwartaalberichten. In 2023 is uiteindelijk € 46,3 mld. aan schuldpapier uitgegeven op de kapitaalmarkt.

Het Agentschap is erin geslaagd om haar financieringsbehoefte te vervullen binnen het vastgestelde renterisicokader. De afgelopen jaren heeft het Agentschap ingezet op het verlengen van de gemiddelde looptijd van de staatsschuldportefeuille naar minimaal 8 jaar uiterlijk eind 2025. Gedurende 2023 is de gemiddelde looptijd gestegen van 8,1 jaar eind 2022 tot 8,6 jaar eind 2023. Het renterisicobedrag – het gedeelte van de staatsschuld waarover binnen 12 maanden de rente opnieuw moet worden vastgesteld – is ruim binnen de doelstelling van 25% van de staatsschuld gebleven. In 2023 was het gemiddelde renterisicobedrag 15,8%.

Financieringsactiviteiten

De rentepercentages voor schuldfinanciering zijn in de loop van 2023 verder gestegen. Ultimo 2022 was de gemiddelde 10-jaarsrente op Nederlandse staatsobligaties 2,89%. Dit is tot eind oktober 2023 gestegen naar 3,12% en vervolgens gedaald naar 2,32% per ultimo 2023. Door de stijging van de rente is de nieuwe schuld tegen hogere rentelasten gefinancierd in 2023 dan in het voorgaande jaar.

In onderstaande tabel is de omvang van de financieringsactiviteit per instrument weergegeven, evenals de begin- en eindstanden van de uitstaande schuld.59

De tabel laat zien dat het merendeel van de staatsschuld is gefinancierd met langlopende staatsobligaties (DSL’s). Maar tegelijk is ook te zien dat het grootste deel van de dagelijkse financieringsactiviteiten plaatsvindt op de geldmarkt. Door de korte looptijden wordt hier veel vaker afgelost en opnieuw geleend dan bij de langlopende leningen op de kapitaalmarkt. De omvang van de geldmarktfinanciering inclusief geldmarktuitzettingen op enig moment fluctueerde in 2023 tussen € 7 mld. en € 66 mld. De piek van € 66 mld. viel in januari als gevolg van de toegenomen financierings-behoefte.

De basis van de korte financieringen wordt ingevuld met het DTC-programma. Dutch Treasury Certificates (DTC’s) – ofwel schatkistpapier – zijn leningen met een looptijd variërend van drie tot twaalf maanden. Naast de DTC’s is in 2023 voor de korte financiering gebruikgemaakt van Commercial Paper (CP). CP heeft kortere looptijden, meestal tussen één week en drie maanden. Door de flexibele start- en einddata, kan met dit instrument goed worden ingespeeld op schommelingen in de financieringsbehoefte op de korte termijn. Als laatste zijn er leningen met zeer korte looptijden (dagen en weken) zoals deposito’s en sell buy back’s. Indien nodig kunnen overtollige middelen voor korte tijd uitgeleend worden via de geldmarkt of worden aangehouden bij DNB, bijvoorbeeld wanneer relatief veel belastinginkomsten binnenkomen of wanneer er relatief minder uitgaven zijn dan voorzien.

Transacties in CP en deposito’s kunnen plaatsvinden in verschillende valuta. Vanwege de gunstige prijzen heeft het Agentschap in 2023 bijvoorbeeld gebruik gemaakt van CP in US dollars. Het wisselkoersrisico op leningen in buitenlandse valuta wordt altijd direct afgedekt met behulp van valutaswaps, zodat de rentelasten in euro’s vastliggen.

De post cash collateral betreft de onderpanden die het Agentschap ontvangt door afgesloten derivatencontracten. De totale waarde van het onderpand is in 2023 afgenomen. Door de gestegen rente is de marktwaarde van receiverswaps gedaald waardoor de tegenpartijen minder onderpand bij het Agentschap hebben gestort.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van de staatsobligaties die in 2023 zijn uitgegeven op de kapitaalmarkt en wat de effectieve rente was van deze obligaties. Door het grote uitstaande volume en de langere looptijden van de staatsobligaties is het effect van deze leningen op de rentelasten van de Nederlandse staat veel groter dan dat van de geldmarktleningen. In 2023 zijn drie nieuwe DSL’s uitgegeven, waaronder, net als voorgaande jaren, een nieuwe 10-jaarslening. Het bedrag van € 12,1 mld. is verspreid over het jaar op vier verschillende dagen opgehaald. Daarnaast bracht de nieuwe 20-jaars groene obligatie (DSL 2044-01-15) € 4,98 mld. op. De groene obligatie zal in de volgende jaren heropend worden totdat een doelomvang van ongeveer € 10 mld. is bereikt, zoals gebruikelijk bij DSL’s met een looptijd van meer dan tien jaar. Ook is een nieuwe 7-jaarslening uitgegeven waarbij een bedrag van € 7,8 mld. is opgehaald verspreid over twee dagen. Tevens zijn er meerdere leningen met diverse resterende looptijden heropend gedurende het jaar.

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de nominale omvang van het DTC-programma. Het geeft aan welk schatkistpapier in 2023 is uitgegeven op de geldmarkt en wat hiervan de gemiddelde effectieve rente was. De gemiddelde effectieve rente van het schatkistpapier is gestegen van 2,00% ultimo 2022 naar 3,67% ultimo 2023.

Verantwoording over de risico-indicatoren: gemiddelde looptijd en renterisicobedrag

Zoals aangegeven hanteert het Agentschap voor het beheersen van de renterisico’s twee risicomaatstaven: één voor de middellange termijn, de gemiddelde looptijd, en één voor de korte termijn, het renterisicobedrag (RRB).

De looptijd streefwaarde voor eind 2023 was minimaal 7,9 jaar. Eind 2023 is een gemiddelde looptijd van 8,6 jaar gerealiseerd. De verlenging van de looptijd is tot stand gekomen door uitgifte van nieuwe staatsobligaties op de kapitaalmarkt. Het gemiddelde RRB is over heel 2023 uitgekomen op 15,8%, ruim onder de grens van 25%.60 Daarmee is het Agentschap, net als de afgelopen jaren, er in geslaagd om de indicatoren te laten voldoen aan de waarden die door het renterisicokader worden voorgeschreven.

Verplichtingen en uitgaven

Rente

Rente vaste schuld

De rentelasten op de vaste schuld zijn in 2023 € 20 mln. lager uitgevallen dan begroot. Als gevolg van het bijgestelde financieringsplan is er in 2023 minder schuldpapier uitgegeven op de kapitaalmarkt. Hierdoor zijn de gerealiseerde rentelasten lager dan begroot. Daarentegen is de nieuw uitgegeven schuld vastgelegd tegen hogere rentetarieven als gevolg van de gestegen marktrente.

Rente vlottende schuld

De rentelasten op de vlottende schuld zijn in 2023 € 459 mln. hoger uitgevallen als gevolg van de hoogte van de korte rente. Door de sterke stijging van de korte rente, is er meer rente betaald dan waar bij de begroting rekening mee is gehouden. De omvang van de kortlopende schuld is daarentegen wel afgenomen in 2023.

Rente derivaten lang

In 2023 heeft de staat € 58 mln. aan rentelasten op de langlopende rentederivaten. De rente op derivaten is het gevolg van de gerealiseerde rentepercentages op de variabele delen van de renteswaps. Door de gestegen rente leidt de portefeuille van rentederivaten tot rentelasten.

Leningen

Aflossing vaste schuld

De aflossing van de vaste schuld betreft voornamelijk de ingeplande aflossingen op de langlopende staatsobligaties. Daarnaast zijn er twee staatsobligaties, die aflopen in 2024, gedeeltelijk vervroegd afgelost waardoor de aflossingen in 2023 € 94 mln. hoger zijn uitgevallen dan begroot. Ook is er sprake van een dollarkoers effect waardoor er minder is afgelost op de Antillenleningen ten opzichte van de begroting 2023.

Mutatie vlottende schuld

De eindstand van de uitstaande schuld op de geldmarkt is het gevolg van meerdere ontwikkelingen gedurende het jaar, waarvan de ontwikkeling van het kassaldo, de keuze voor de omvang van de financiering op de kapitaalmarkt, het onderpand in contanten dat is ontvangen voor de derivaten en de vervroegde aflossingen de belangrijkste zijn. Doordat het kastekort lager is uitgevallen dan werd geraamd, is een deel van de vlottende schuld afgelost.

Ontvangsten

Rente

Rente vlottende schuld

De rentebaten op de vlottende schuld zijn in 2023 € 177 mln. hoger uitgevallen als gevolg van de hoogte van de korte rente. De Staat heeft een hogere rentevergoeding ontvangen over het schatkistsaldo en uitgezette middelen op de geldmarkt.

Rente derivaten lang

De rente op derivaten is het gevolg van de gerealiseerde rentepercentages op de variabele delen van de renteswaps. Door de gestegen rente leidt de portefeuille van rentederivaten tot rentelasten en niet meer tot rentebaten. In de initieel vastgestelde begroting werd nog uitgegaan van lagere rentepercentages zoals geraamd in de Macro Economische Verkenning (MEV) door het Centraal Plan Bureau (CPB).

Leningen

Uitgifte vaste schuld

De uitgegeven vaste schuld (staatsobligaties) is € 11,5 mld. lager uitgevallen dan begroot. Dit verschil wordt onder andere verklaard doordat bij het opstellen van de begroting het financieringsplan voor 2023 nog niet bekend was, waaronder de financieringsbehoefte. Het verwachte beroep op de kapitaalmarkt is gedurende het jaar bijgesteld naar minimaal € 46 mld. De omvang van de werkelijke uitgifte was € 46,3 mld.