2.1 Financieel beeld op hoofdlijnen
De gecorrigeerde netto zorguitgaven groeien gedurende de huidige kabinetsperiode naar verwachting met € 14,6 miljard, van € 62,6 miljard in 2017 naar € 77,2 miljard in 2021. De jaren 2017 en 2018 zijn hierbij gecorrigeerd voor een groot deel van de Wmo-uitgaven en de uitgaven aan jeugdzorg. Deze zijn per 2019 overgeheveld naar de algemene uitkering van het gemeentefonds en vallen niet langer onder de voor het Financieel Beeld Zorg relevante definitie van de zorguitgaven. In onderstaande figuur 1 is de geraamde groei van € 14,6 miljard onderverdeeld naar een aantal categorieën.
Figuur 1 Opbouw groei van de gecorrigeerde netto zorguitgaven in de huidige kabinetsperiode (in miljarden euro’s)
Bron: VWS-cijfers, CPB MEV 2020
De geraamde groei van € 14,6 miljard tussen 2017 en 2021 is ruim € 2 miljard minder dan in de ontwerpbegroting 2019. De belangrijkste oorzaak is dat de loon- en prijsontwikkeling in de zorg op basis van de actuele ramingen van het CPB € 1,2 miljard lager uit komt. Desondanks blijven stijgende lonen en prijzen met € 8,8 miljard de belangrijkste verklaring voor de stijgende zorguitgaven. De groei van de hoeveelheid zorg (bij gelijkblijvende aanspraken) bedraagt € 7,2 miljard. Additioneel zorgt de implementatie van het kwaliteitskader verpleeghuiszorg voor een groei van de zorguitgaven met € 2 miljard.
De hoofdlijnenakkoorden in de curatieve zorg hebben daartegenover een dempend effect op de groei tot en met 2021 van bijna hetzelfde bedrag (– € 1,9 miljard). Overige beleidsmatige keuzes, zoals de in het regeerakkoord afgesproken besparing op de genees- en hulpmiddelen en de (autonome) groei van de eigen betalingen dempen eveneens de groei van de netto zorguitgaven (– € 1,3 miljard). De resterende mutatie van de netto zorguitgaven tussen 2017 en 2021 betreft het effect van de lagere groei in 2018 dan geraamd, zoals gemeld in het jaarverslag over dat jaar. Een deel van de lagere zorguitgaven in 2018 leidt ook tot een verlaging van de verwachte zorguitgaven in latere jaren (– € 1,3 miljard). Omdat ook de zorguitgaven in 2017 nog fors neerwaarts zijn bijgesteld, is dit effect beperkt.
Daarmee groeien de zorguitgaven deze kabinetsperiode in reële termen gemiddeld met 3,3% per jaar (zie paragraaf 4). Onderzoekers van het RIVM verwachten dat, als we niets doen, de zorgkosten in 2040 twee keer zo hoog zijn als in 2015. De beheersing van de zorguitgaven is en blijft van belang. Het vraagt om keuzes over hoe wij als samenleving de toenemende vraag naar zorg willen opvangen en welke consequenties dit mag hebben voor ons inkomen en onze economie. Daarom laat het kabinet zich door diverse deskundigen (SER, WRR en de commissie Toekomst zorg thuiswonende ouderen) informeren over de gevolgen en de mogelijke beleidsinzet. Daarnaast faciliteert het kabinet in samenwerking met het Centraal Planbureau politieke partijen bij het opstellen van de zorgdelen voor de verkiezingsprogramma’s met Zorgkeuzes in Kaart en analyseert de rijksoverheid in de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen (BMH) verschillende beleidsopties ten behoeve van toekomstige keuzes door de politiek.
In paragraaf 4.2 van het Financieel Beeld Zorg wordt nader ingegaan op de horizontale ontwikkeling van de zorguitgaven, gecorrigeerd voor overhevelingen. Hierin zijn zowel de nominale als de reële groei in de afzonderlijke jaren opgenomen en wordt een uitsplitsing gemaakt voor de ontwikkeling binnen de Zvw en binnen de Wlz.
2.2 Zorguitgaven onder het Uitgavenplafond Zorg
De zorguitgaven onder het Uitgavenplafond Zorg zijn opgebouwd uit de geraamde premiegefinancierde uitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet langdurige zorg (Wlz) en de begrotingsgefinancierde zorguitgaven (Wmo Beschermd Wonen en overige uitgaven).
Bij de Wmo Beschermd Wonen gaat het om middelen die in het gemeentefonds beschikbaar zijn gesteld voor wonen in een accommodatie van een instelling voor mensen met psychische of psychosociale problemen. Deze uitgaven staan op de begroting van het gemeentefonds van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), maar vallen onder het Uitgavenplafond Zorg.
De overige begrotingsgefinancierde zorguitgaven betreffen dat deel van de uitgaven dat verantwoord wordt op de VWS-begroting, maar dat toegerekend wordt aan het Uitgavenplafond Zorg. Tot deze categorie behoren onder meer een deel van de uitgaven aan zorgopleidingen, de uitgaven voor zorg, welzijn en jeugdhulp op Caribisch Nederland en de subsidieregeling abortusklinieken.
Ten slotte zijn er bedragen gereserveerd op de aanvullende post van het Ministerie van Financiën die onder de begrotingsgefinancierde zorguitgaven vallen. Dit betreft onder meer de loon- en prijsbijstelling voor de begrotingsgefinancierde zorguitgaven.
Tabel 1 toont de bruto zorguitgaven en -ontvangsten.
| Omschrijving | 2020 |
|---|---|
| Bruto zorguitgaven stand ontwerpbegroting 2020 | 78,6 |
| Premiegefinancierd | 76,1 |
| waarvan Zvw | 51,0 |
| waarvan Wlz | 25,1 |
| Begrotingsgefinancierd | 2,4 |
| waarvan Wmo Beschermd Wonen | 1,9 |
| waarvan overig begrotingsgefinancierd | 0,6 |
| Ontvangsten stand ontwerpbegroting 2020 | 5,1 |
| waarvan eigen betalingen Zvw | 3,2 |
| waarvan eigen bijdragen Wlz | 1,9 |
| Netto zorguitgaven stand ontwerpbegroting 2020 | 73,4 |
Bron: VWS, gegevens Zorginstituut over (voorlopige) financieringslasten Zvw en Wlz en NZa-gegevens over de productieafspraken en (voorlopige) realisatiegegevens.
Figuur 2 De bruto zorguitgaven per financieringsbron als aandeel in de totale zorguitgaven 2020
2.3 Ontwikkeling van het Uitgavenplafond Zorg en de plafondtoets
Voor de uitgavenkant van het Rijk zijn aan het begin van deze kabinetsperiode afspraken gemaakt over het maximale uitgavenniveau met zogenaamde plafonds. Voor elk jaar is een plafond voor de totale uitgaven afgesproken dat niet overschreden mag worden. De hoogte van het uitgavenplafond wordt vervolgens jaarlijks aangepast aan de loon- en prijsontwikkelingen volgens de inzichten van het Centraal Planbureau (CPB). Verder wordt het uitgavenplafond aangepast voor onderlinge overboekingen tussen de drie uitgavenplafonds Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg.
Het Uitgavenplafond Zorg is bij Startnota van het kabinet-Rutte III voor de periode 2018–2021 vastgesteld. Voor het vaststellen van het Uitgavenplafond Zorg is uitgegaan van de netto zorguitgaven bij Miljoenennota 2018. Op deze stand zijn vervolgens de maatregelen en de macro-economische doorwerking uit het regeerakkoord verwerkt.
In tabel 2 is de opbouw van het Uitgavenplafond Zorg vanaf de stand ontwerpbegroting 2019 te zien en worden de netto zorguitgaven vergeleken met dat plafond.
| 2019 | 2020 | 2021 | ||
|---|---|---|---|---|
| 1 | Uitgavenplafond Zorg stand ontwerpbegroting 2019 | 71.940 | 76.121 | 80.335 |
| 2 | Loon- en prijsontwikkeling | – 80 | – 838 | – 1.259 |
| 3 | Overboekingen tussen Uitgavenplafonds | – 687 | – 569 | – 712 |
| 4 | Bijstelling Uitgavenplafond Zorg (=2+3) | – 767 | – 1.408 | – 1.971 |
| 5 | Uitgavenplafond Zorg stand ontwerpbegroting 2020 (=1+4) | 71.173 | 74.713 | 78.364 |
| 6 | Netto zorguitgaven stand ontwerpbegroting 2019 | 71.438 | 75.629 | 79.766 |
| 7 | Bijstelling netto zorguitgaven | – 1.258 | – 2.185 | – 2.611 |
| 8 | Netto zorguitgaven stand ontwerpbegroting 2020 | 70.180 | 73.443 | 77.154 |
| 9 | Onderschrijding Uitgavenplafond Zorg bij ontwerpbegroting 2019 (= 6–1) | – 502 | – 492 | – 569 |
| 10 | Mutatie (=7–4) | – 491 | – 778 | – 640 |
| 11 | Onderschrijding Uitgavenplafond Zorg bij ontwerpbegroting 2020 (= 8–5) | – 993 | – 1.270 | – 1.210 |
Bron: VWS, gegevens Zorginstituut over (voorlopige) financieringslasten Zvw en Wlz en NZa-gegevens over de productieafspraken en (voorlopige) realisatiegegevens.
Toelichting
De actuele stand van de onderschrijding van het Uitgavenplafond Zorg bedraagt afgerond € 1,0 miljard in 2019, € 1,3 miljard in 2020 en € 1,2 miljard in 2021. Bij de ontwerpbegroting 2019 was sprake van een onderschrijding van het Uitgavenplafond Zorg van afgerond € 0,5 miljard in 2019 en 2020 en € 0,6 miljard in 2021. De toename van de onderschrijding is het gevolg van de neerwaartse bijstelling van het Uitgavenplafond Zorg en de neerwaartse bijstelling van de netto zorguitgaven.
Bijstelling van het Uitgavenplafond Zorg
Het Uitgavenplafond Zorg is op basis van de ramingen van het Centraal Planbureau (CPB) neerwaarts bijgesteld met € 0,1 miljard in 2019, oplopend tot € 1,3 miljard in 2021, als gevolg van een lagere loon- en prijsontwikkeling dan eerder geraamd.
Het Uitgavenplafond Zorg is verder verlaagd met circa € 0,7 miljard in 2019, € 0,6 miljard in 2020 en € 0,7 miljard in 2021 als gevolg van overboekingen vanuit het Uitgavenplafond Zorg naar het Uitgavenplafond Rijksbegroting. Een groot deel hiervan betreft overboekingen naar het gemeentefonds in verband met tekorten in de jeugdhulp. Vanuit de VWS-begroting (Artikel 5) is tevens een bedrag van € 1 miljard overgeheveld naar het gemeentefonds voor de jeugdhulp voor de periode 2019–2021.
Bijstelling van de netto zorguitgaven
Zie paragraaf 2.4.
2.4 Ontwikkeling van de netto zorguitgaven
In de onderstaande tabel worden de mutaties in de netto zorguitgaven vanaf de ontwerpbegroting 2019 en de 1e suppletoire begroting 2019 (actuele stand) voor de jaren 2019–2023 weergegeven. Daarmee geeft de tabel een beeld van de totale budgettaire effecten sinds de ontwerpbegroting 2019.
| 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Netto zorguitgaven ontwerpbegroting 2019 | 71.438 | 75.629 | 79.766 | 83.917 | 88.953 |
| Mutaties | – 1.258 | – 2.185 | – 2.611 | – 3.225 | – 3.906 |
| Loon- en prijsontwikkeling | – 80 | – 838 | – 1.259 | – 1.907 | – 2.552 |
| Overboekingen | – 687 | – 569 | – 712 | – 574 | – 406 |
| Autonoom | – 90 | – 429 | – 131 | – 198 | – 372 |
| Beleidsmatig | – 401 | – 349 | – 510 | – 547 | – 576 |
| Netto zorguitgaven ontwerpbegroting 2020 | 70.180 | 73.443 | 77.154 | 80.692 | 85.047 |
Toelichting
Op basis van de ramingen van het CPB is de verwachte loon- en prijsontwikkeling van de zorguitgaven neerwaarts bijgesteld. Daarnaast zorgt een aantal overboekingen voor lagere zorguitgaven. Voor deze twee uitgavenmutaties is ook het Uitgavenplafond Zorg gecorrigeerd (zie paragraaf 2.3).
De autonome mutaties (voornamelijk het verwerken van voorlopige realisatiecijfers over 2018 en de meerjarige doorwerking daarvan) leiden per saldo tot lagere zorguitgaven. Tot slot leiden de beleidsmatige mutaties per saldo eveneens tot lagere zorguitgaven.
In hoofdstuk 3 wordt de ontwikkeling van de zorguitgaven en -ontvangsten per financieringsbron verder toegelicht.