Herstel van de financiële stabiliteit blijft een belangrijke prioriteit. De crisis heeft laten zien dat schokken op financiële markten ingrijpende gevolgen kunnen hebben voor de hele economie. Door de grote verwevenheid tussen overheden en banken over landsgrenzen heen is financiële stabiliteit niet langer slechts een nationale aangelegenheid. Om financiële stabiliteit in de gehele EU te bewaken, is de Europese bankenunie ontworpen.16 De bankenunie dient om wederzijdse besmetting van nationale overheden en hun bankensectoren te voorkomen. Overheden kunnen in de problemen komen als zij in een crisis borg staan voor de verliezen van hun banken, zoals in Ierland en Spanje is gebeurd. Omgekeerd kunnen banken in de problemen komen door verliezen op overheidsschuld. Het afgelopen jaar is veel vooruitgang geboekt bij het vormgeven van de bankenunie. Box 1.4.2 geeft de stand van zaken weer.
De financiële sector moet zelf zijn risico’s kunnen dragen. Daartoe worden de kapitaaleisen, waaronder buffers, verhoogd. Als banken verliezen hebben die deze verhoogde kapitaalbuffers te boven gaan, wordt het instrument bail-in ingezet. Dat betekent dat bij probleembanken eerst de aandeelhouders (eigenvermogenverschaffers) worden aangesproken om de verliezen in de bank te dragen. Is dit onvoldoende, dan moeten obligatiehouders (vreemdvermogenverschaffers) een bijdrage leveren. De minimale eis aan bail-in is 8 procent van het balanstotaal van de bank. In veruit de meeste gevallen is dit voldoende gebleken om problemen van individuele banken op te lossen. Alleen in uitzonderlijke gevallen kunnen banken na de minimaal vereiste bail-in een beroep doen op het Europese Resolutiefonds. Dit fonds wordt gevuld door de Europese bankensector. Zodoende wordt de kans heel klein dat verliezen opnieuw worden doorgeschoven naar belastingbetalers. Risico’s komen terecht waar ze horen: bij de banken zelf en bij investeerders in de financiële sector.
Strengere regels moeten voorkomen dat banken opnieuw in de problemen komen. Europese regelgeving vormt hiervoor de basis.17 Voor wat betreft de ongewogen kapitaalratio18 (leverage ratio) is er een internationaal voorlopig minimum van 3 procent vastgesteld. In Europees verband is afgesproken om uiterlijk in 2018 de eis aan de ongewogen kapitaalratio definitief te harmoniseren. Het kabinet zet zich in internationaal verband in om een norm te krijgen die de financiële soliditeit van banken aanmerkelijk verbetert. Om die reden heeft het kabinet ook besloten dat Nederlandse systeemrelevante banken een minimale ongewogen kapitaalratio van 4 procent moeten aanhouden. Hier moeten zij uiterlijk in 2018 aan voldoen.
Een gezonde financiële sector is van groot belang voor de reële economie. Zoals het CPB beschrijft, verstrekken banken met gebrek aan kapitaal minder krediet om zo hun balansen te herstellen en hun kwetsbaarheid op de korte termijn te verminderen.19 Bedrijven – met name het mkb – zijn echter sterk afhankelijk van bankfinanciering voor investeringen. Hetzelfde geldt voor huishoudens die financiering voor de aankoop van een huis zoeken. Gebrekkige kredietvoorziening kan zo de economische groei schaden. Ook om die reden is het wenselijk dat banken op termijn steviger kapitaalbuffers aanhouden. Voor het herstel van de Europese economie op korte termijn is het van groot belang dat er snel vertrouwen in een solide bankwezen is. Daartoe dienen de asset quality review en de stress test van de Europese Centrale Bank en de Europese Bankenautoriteit (zie box 1.4.2). Als deze streng en transparant genoeg zijn, en als geïdentificeerde probleembanken direct worden aangepakt, kan geloofwaardig de weg worden ingezet naar duurzaam economisch herstel in het eurogebied.
Nederlandse banken liggen op schema om aan de strengere eisen te voldoen. De kapitaalpositie van de Nederlandse banken is in recente jaren sterk verbeterd (zie figuur 1.4.1). De figuur toont de risicogebaseerde kernkapitaalratio van de Nederlandse bankensector. Bij kernkapitaal (CET1) gaat het doorgaans om aandelenkapitaal, reserves en ingehouden winsten. Het kan worden ingezet voor alle onderdelen van zowel de risicogebaseerde als de ongewogen kapitaaleisen. Volgens de meest recente prognoses van DNB zijn banken in staat om door winst in te houden op tijd te voldoen aan de eisen die per 2019 volledig van kracht zullen zijn. Op deze manier hoeft het versterken van kapitaalbuffers niet ten koste te gaan van de kredietverlening.20 Ook zijn banken niet ver verwijderd van de aanvullende eis aan de ongewogen kapitaalratio van 4 procent per 2018.21
Box 1.4.2 Bankenunie
De bankenunie bestaat uit de volgende onderdelen:
-
• een geharmoniseerde set regels voor alle banken in de EU als basis voor de bankenunie; centraal hierin staat de BRRD (zie onder);
-
• een centrale toezichthouder op de banken, gevormd door de Europese Centrale Bank (ECB) samen met nationale toezichthouders (SSM: Single Supervisory Mechanism);
-
• een Europees Resolutiemechanisme (SRM: Single Resolution Mechanism) voor interventies bij banken met bevoegdheden voor de Europese resolutieautoriteit en de nationale resolutieautoriteiten, met als belangrijkste instrumenten de bail-in en de oprichting van een Europees Resolutiefonds.
De regelgeving met de geharmoniseerde regels is inmiddels aangenomen en wordt momenteel geïmplementeerd in nationale wetgeving. Centraal hierin is de Europese richtlijn die voorziet in herstel en afwikkeling van banken en beleggingsondernemingen (Bank Recovery and Resolution Directive; BRRD), waarin de afspraken over de inzet van bail-in zijn vastgelegd.
Over de ECB als centrale toezichthouder is afgelopen november een akkoord bereikt. Volgens planning neemt de ECB in november dit jaar de taak van directe toezichthouder op de grootste Europese banken op zich.
In aanloop hiernaartoe wordt de zogeheten comprehensive assessment uitgevoerd, om de weerbaarheid te testen van de banken die onder direct toezicht komen. De comprehensive assessment kent twee onderdelen. Ten eerste voert de ECB een asset quality review uit, die een inschatting maakt van de kwaliteit van activa op de bankbalansen. Daarnaast onderwerpt de European Banking Authority banken aan een stresstest. In deze test wordt gekeken in hoeverre bankbalansen bestand zijn tegen een nieuwe schok. De stresstest gaat hierbij uit van een veel extremer scenario dan bij eerdere tests. In oktober maakt de ECB de resultaten bekend.
Over het SRM hebben dit voorjaar alle partijen, waaronder het Europees Parlement, een akkoord bereikt. Met ingang van 1 januari 2015 is de nieuwe Europese resolutieautoriteit operationeel. Vanaf 1 januari 2016 kan deze autoriteit daadwerkelijk beslissingen nemen over het afwikkelen van probleembanken. Verder is in mei de zogeheten intergovernmental agreement (IGA) ondertekend. Dit verdrag regelt dat het Europese Resolutiefonds wordt gevuld en ligt nu ter ratificatie voor aan de nationale parlementen. Deelnemende lidstaten moeten een financiële bijdrage bij hun financiële sector ophalen en afdragen aan dit Europese Resolutiefonds.
Figuur 1.4.1 Nederlandse bankensector heeft meer en beter kapitaal
