Globalisering leidt tot hogere productiviteit en welvaart. De term «globalisering» verwijst naar een voortschrijdend proces van wereldwijde economische, politieke en culturele verwevenheid. Op economisch terrein komt dit onder meer tot uitdrukking in toenemende intensiteit van internationale handel in goederen en diensten, en een stijgende mobiliteit van kapitaal en mensen. Dit zorgt ervoor dat mondiale productiepatronen veranderen: landen gaan zich specialiseren in de productie van die goederen en diensten of taken die zij, vergeleken met andere landen, efficiënt kunnen produceren of leveren. Deze specialisatie leidt tot schaalvergroting en een stijgende productiviteit, en een groter nationaal inkomen. Globalisering bevordert bovendien kennisoverdracht tussen landen en verspreidt nieuwe technologie, wat eveneens leidt tot hogere productiviteit. Voor consumenten is door globalisering een groter assortiment producten en diensten verkrijgbaar tegen lagere prijzen. Lagere prijzen voor artikelen als kleding, voedingsmiddelen en elektronica leiden tot een hoger reëel inkomen. De OESO laat zien dat de reële koopkracht van het mediane Nederlandse huishouden ongeveer 45 procent hoger is door internationale handel, in vergelijking met een situatie van autarkie (waarin geen internationale handel plaatsvindt).29 Voor huishoudens in de onderste 10 procent van de inkomensverdeling is dat zelfs 60 procent hoger, omdat zij een groter deel van hun inkomen aan verhandelbare producten uitgeven. Lagere prijzen kunnen in sommige gevallen voortkomen uit niet-duurzame productie. Door in te zetten op verduurzaming van internationale waardeketens draagt het kabinet bij aan betere arbeids- en milieuomstandigheden in ontwikkelingslanden.
Niet iedereen gaat er door het wegnemen van handelsbarrières op vooruit. Specialisatie en veranderende productieprocessen leiden tot een herschikking van productiefactoren en banen van relatief minder productieve naar relatief productievere sectoren. Bij deze herschikking spelen overigens ook technologische ontwikkelingen zoals automatisering een belangrijke rol. De productieve sectoren groeien, waardoor de werkgelegenheid stijgt, maar de keerzijde is dat de werkgelegenheid in andere sectoren kan afnemen. Mensen die als gevolg van dit proces hun baan kwijtraken kunnen niet altijd naadloos de overgang naar nieuw werk maken. Nieuwe banen ontstaan bijvoorbeeld op een andere locatie, of vergen andere vaardigheden. Voor sommige mensen is het moeilijk zich hieraan aan te passen, vooral als veranderingen snel gaan. Het wegnemen van handelsbarrières houdt ook in dat landen op sommige gebieden beleidsvrijheid opgeven. Volgens het kabinet moeten overheden desondanks genoeg beleidsruimte behouden om het publieke belang te dienen. Nederland zet zich daarom in voor hoge internationale standaarden, onder andere op het terrein van milieubescherming en arbeidsvoorwaarden. In de handelspolitiek is verder de inzet om de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen over maatschappelijk verantwoord ondernemen op te nemen in handels- en investeringsakkoorden.
Om maatschappelijk draagvlak voor globalisering te behouden is het nodig dat de baten van globalisering breed neerslaan. Een economie die zich, als gevolg van globalisering en technologische vooruitgang, steeds verder specialiseert in de productie van geavanceerde producten en diensten vraagt werknemers met specifieke kennis en vaardigheden. Een excellent en breed toegankelijk onderwijsstelsel draagt eraan bij dat zo veel mogelijk Nederlanders diploma’s halen die van waarde zijn op de arbeidsmarkt, en dat zij kunnen anticiperen op de veranderingen die zich daar voltrekken. Activerend arbeidsmarktbeleid bevordert dat het arbeidsproces breed toegankelijk is, door enerzijds te zorgen dat werk voor alle inkomensniveaus voldoende loont, en anderzijds werknemers te helpen de transitie te maken van krimpende naar groeiende sectoren. Dit doet er niet aan af dat van mensen zelf initiatief en verantwoordelijkheid wordt verwacht bij de omgang met kansen en onzekerheden op de arbeidsmarkt. Daarnaast is een activerend socialezekerheidsstelsel beschikbaar voor degenen die blootstaan aan negatieve gevolgen van globalisering, en die moeite hebben om mee te komen met de economische veranderingen die zich mede door globalisering voltrekken. Hiermee worden zij ondersteund om zo veel mogelijk te participeren in de samenleving.
Hoewel globalisering ertoe leidt dat grenzen tussen landen vervagen, houden landen op sociaaleconomisch gebied aanzienlijke nationale beleidsruimte. Regeringen kunnen de gevolgen van globalisering zo veel mogelijk in goede banen leiden. Landen maken duidelijk verschillende keuzes, bijvoorbeeld in de mate waarin zij zich inzetten voor breed toegankelijk onderwijs, goed arbeidsmarktbeleid en inkomenssteun als dat echt nodig is. Ter illustratie toont figuur 2.5.1 de publieke middelen die landen besteden aan activerend arbeidsmarktbeleid zoals loonsubsidies, begeleiding en omscholing voor mensen die zoeken naar een nieuwe baan. De figuur toont ook de overheidsuitgaven aan inkomensondersteuning voor diegenen die geen betaald werk hebben. De beide typen beleid kunnen complementair aan elkaar werken: uitkeringen stimuleren mensen niet om te zoeken naar een baan («moreel gevaar»), maar dit effect kan verminderd worden door werkzoekenden te ondersteunen met activerend arbeidsmarktbeleid. Nederland behoort samen met de Scandinavische landen tot de landen die aan beide beleidscategorieën relatief veel uitgeven. De Angelsaksische landen, Ierland uitgezonderd, besteden hier weinig publieke middelen aan.
Figuur 2.5.1 Publieke uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid (blauw) en inkomensondersteuning (rood) voor mensen die geen baan hebben (als percentage bbp)
Bron: IMF, WTO, Wereldbank (2017). Making Trade an Engine of Growth for All.
Er is veel discussie over het effect van globalisering en technologische vooruitgang op inkomensongelijkheid binnen landen. Opkomende economieën hebben vaak een groot arbeidsaanbod. Als zij integreren in internationale waardeketens kan de vraag naar lager en vooral middelbaar opgeleide werknemers in ontwikkelde economieën afnemen, met een relatieve daling van hun loon ten opzichte van hogeropgeleiden als gevolg. Ook arbeidsmigratie vanuit lage(re)lonenlanden kan druk zetten op lonen in de meest ontwikkelde landen. Technologische vooruitgang heeft een vergelijkbaar en volgens recente empirische onderzoeken groter effect, doordat met name beroepen die een lage of middelbare opleiding vereisen, gevoelig zijn voor automatisering.30 Als beide ontwikkelingen leiden tot relatief lagere lonen in bepaalde segmenten van de arbeidsmarkt, en werknemers moeilijk doorstromen naar nieuwe banen, zal de inkomensongelijkheid toenemen.
De ongelijkheid van het besteedbare inkomen in Nederland is relatief laag en stabiel. Figuur 2.5.2 toont de ginicoëfficiënt31 van het besteedbaar inkomen in de OESO landen. In Nederland is deze ginicoëfficiënt ongeveer 0,29. De ginicoëfficiënt van primaire inkomens32 is met 0,56 significant hoger33. Het verschil tussen deze twee waarden is het effect van herverdelend overheidsbeleid. De progressieve belastingheffing en met name sociale uitkeringen zoals de bijstand en de AOW, evenals uitkeringen wegens werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid dempen de ongelijkheid van besteedbare inkomens. Hoewel de ongelijkheid van primaire inkomens in Nederland sinds de eeuwwisseling licht is gestegen, heeft herverdeling door overheidsbeleid ervoor gezorgd dat de ongelijkheid van het besteedbaar inkomen niet significant is veranderd.34 Herverdeling door de overheid kent ook nadelen. Naarmate de overheid inkomensongelijkheid meer gaat gladstrijken, loont het financieel minder om hard te werken, te investeren in onderwijs, of risico’s te nemen door een onderneming te starten.
Figuur 2.5.2 Ginicoëfficiënt OESO-landen 2007 en 2014
Bron: OESO, eigen bewerking.
Voortschrijdende globalisering en technologische vooruitgang kunnen goed samengaan met een relatief gelijkmatige inkomensverdeling. Een aantal van de meest open en technologisch geavanceerde economieën in de wereld, Nederland en de Scandinavische landen, slagen erin om een sterke integratie in internationale handelsketens te combineren met een vanuit mondiaal perspectief lage inkomensongelijkheid. Deze landen kennen zowel relatief hoge uitgaven aan activerend arbeidsmarktbeleid, als een relatief grote mate van herverdeling. De ongelijkheid is significant hoger in landen waar minder aandacht en middelen zijn voor beleid om diegenen die achter dreigen te blijven te ondersteunen, zoals de VS en het VK.
Draagvlak voor globalisering is niet vanzelfsprekend. De aanpassingen die met globalisering samenhangen moeten in goede banen worden geleid. Daarvoor is een goede combinatie en efficiënte inzet nodig van activerende prikkels en inkomensondersteuning voor mensen die een soms moeilijke transitie moeten maken. Om ervoor te zorgen dat de baten van globalisering voor iedereen bereikbaar zijn, is het bovendien essentieel dat het onderwijsstelsel en de arbeidsmarkt breed toegankelijk zijn. Dit zijn zaken waaraan Nederland moet blijven werken. Om te zorgen dat dit beleid ook in de toekomst betaalbaar blijft, en om draagvlak voor globalisering verder te bestendigen, is het bovendien belangrijk dat degenen die profiteren van globalisering voldoende bijdragen aan de collectieve middelen. Dat is met name een uitdaging waar het gaat om internationaal mobiele bedrijven, die mogelijkheden hebben om belasting te ontwijken of te ontduiken door verschillen in nationale fiscale stelsels. Om deze praktijken te bestrijden zijn in voorbije jaren in internationaal verband verschillende maatregelen getroffen, bijvoorbeeld in het kader van het Base Erosion and Profit Shifting (BEPS)-project in OESO-verband. Veel van de BEPS-afspraken zijn vervolgens tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in 2016 omgezet in afdwingbare EU-regelgeving in de richtlijn antibelastingontwijking (ATAD1). Deze regelgeving bevat onder andere afspraken over country-by-country-reporting tussen belastingdiensten, inperking van excessieve renteaftrek en de aanpak van hybride mismatches binnen de EU. Kort na het Nederlandse voorzitterschap is de aanpak van hybride mismatches uitgebreid naar hybride mismatches met derde landen (ATAD2). Tot slot is het belangrijk dat onderhandelingen over nieuwe handelsakkoorden in de toekomst transparanter worden en dat de informatievoorziening hierover beter wordt. Er moet voldoende ruimte en gelegenheid zijn voor inspraak van stakeholders als burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Via het Breed Handelsberaad worden maatschappelijke organisaties bij deze discussie betrokken.