Het kabinet verbetert de koopkracht van kwetsbare groepen en maakt daarnaast middelen vrij voor de verpleeghuiszorg, primair onderwijs39, veiligheid en uitvoeringsorganisaties. Een uitgebreide toelichting op de budgettaire hoofdpunten voor 2018 is te vinden in paragraaf 1.4 van deze Miljoenennota.
Figuur 3.2.1 Samenhang uitgaven, inkomsten en saldo 2018 (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën.
De overheid als geheel kent volgend jaar naar verwachting een overschot op de begroting. Tegenover de inkomsten van het Rijk van 282,5 miljard euro – de optelsom van de belastingontvangsten en de geïnde premies voor volks- en werknemersverzekeringen – staan 274,7 miljard euro aan uitgaven van het Rijk, zoals figuur 3.2.1 toont. De centrale overheid komt zodoende volgend jaar naar verwachting uit op een begrotingsoverschot van 7,8 miljard euro. Decentrale overheden voorzien voor volgend jaar een tekort van 1,7 miljard euro. Samen met dat tekort bedraagt het overschot van de gehele overheid – het EMU-overschot – 6,1 miljard euro in 2018. Ten opzichte van de omvang van de economie bedraagt het overschot 0,8 procent.
Box 3.1 De digitale begroting
U leest nu een overzicht van de rijksbegroting die voor u is samengesteld, en misschien leest u die zelfs nog van papier. De informatievoorziening van het Rijk gaat met zijn tijd mee, en gebruikt ook nieuwe technologie om financiële informatie toegankelijk te maken.
Bron: Rijksfinancien.nl.
Met het programma «Op weg naar de digitale begroting» ontsluit het Rijk op een interactieve en toegankelijke manier departementale begrotingen en verantwoordingsinformatie over de afgelopen jaren; voor de financiële professional, de media en de geïnteresseerde burger. De digitale begroting is te vinden op www.rijksfinancien.nl.
Departementen gaan de komende jaren hun financiële administraties op een onderling vergelijkbare manier vastleggen. Dat is een eerste stap op weg naar een financiële administratie van het Rijk waarop data-analyses uitgevoerd kunnen worden. Daarna zal steeds meer en andersoortige informatie toegevoegd worden aan www.rijksfinancien.nl. Nieuw op de site zijn nu bijvoorbeeld gegevens over de bijdragen van het Rijk aan individuele medeoverheden.
Het overschot van 0,8 procent van het bbp in 2018, zoals deze begroting veronderstelt, is ook in historisch perspectief nieuws. Terugblikkend tot 1970 (zie figuur 3.2.2), blijkt dat de overheid in slechts een klein aantal jaren een overschot op de begroting heeft bereikt. En alleen in 2000 was dat overschot met 1,9 procent van het bbp groter dan het begrote overschot voor volgend jaar. In alle andere overschotjaren was het verschil tussen de inkomsten en de uitgaven nooit groter dan 0,3 procent van het bbp.
Figuur 3.2.2 Ontwikkeling EMU-saldo (in % bbp)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën. Het EMU-saldo 1995 wordt vertekend door een eenmalige saldobelasting van 4,9% van het bbp vanwege de balansverkorting tussen het Rijk en woningcorporaties in dat jaar. Bij die operatie kocht het Rijk de bestaande subsidieverplichtingen aan woningbouwcorporaties in een keer af.
Het overheidssaldo verbetert tussen het lopende jaar en volgend jaar van 0,6 procent van bbp tot 0,8 procent van het bbp. Tabel 3.2.1 bevat de horizontale toelichting van deze verbetering. Het overschot stijgt met name vanwege de 12,3 miljard euro hogere inkomsten van het Rijk ten opzichte van dit jaar (1,6 procent van het bbp). De uitgaven aan zorg en aan sociale zekerheid vallen respectievelijk 5,2 miljard euro en 1,1 miljard euro hoger uit in 2018 dan in 2017 en dat verkleint het overschot navenant en met 0,8 procent van het bbp.
| Miljarden euro | Procenten bbp | |
|---|---|---|
| EMU-saldo 2017 | 4,0 | 0,6% |
| Noemereffect | 0,0% | |
| Belasting- en premie-inkomsten | 12,3 | 1,6% |
| Uitgaven aan zorg (incl. loon- en prijsbijstelling) | – 5,2 | – 0,7% |
| Uitgaven aan sociale zekerheid (incl. loon- en prijsbijstelling) | – 1,1 | – 0,1% |
| Loon- en prijsbijstelling RBG-eng | – 1,7 | – 0,2% |
| EU-afdrachten | – 1,1 | – 0,1% |
| Gemeentefonds, Provinciefonds, Btw-compensatiefonds | – 0,4 | – 0,1% |
| Kastransactieverschillen | 1,0 | 0,1% |
| Aardgasbaten | – 0,3 | – 0,0% |
| Rente staatsschuld | 0,4 | 0,1% |
| Overig | – 1,9 | – 0,3% |
| EMU-saldo 2018 | 6,1 | 0,8% |
De indexatie van de overheidsuitgaven met de loon- en prijsbijstelling en de afdrachten aan de Europese Unie (EU) verlagen het overschot samen 2,8 miljard euro (0,3 procent van het bbp). Daarnaast drukken bijstellingen van het Gemeentefonds, het Provinciefonds en het Btw-compensatiefonds het overschot met 0,4 miljard euro, en de lagere baten uit de gaswinning met 0,3 miljard euro. Zogenoemde kastransactieverschillen40 (1,0 miljard euro) en de rente op staatsschuld (0,4 miljard euro) vallen in 2018 lager uit dan in 2017 en dragen zo bij aan een hoger overschot.
Het overschot voor zowel 2017 als dat voor 2018 is flink bijgesteld. Dat komt naar voren als de verandering van het overschot niet van jaar op jaar (horizontaal) wordt bekeken, maar als ontwikkeling sinds de Miljoenennota 2017 (verticaal). De Miljoenennota 2017 veronderstelde over het huidige jaar nog een overheidstekort van 0,5 procent van het bbp (zie tabel 3.2.2), maar de huidige raming gaat ervan uit dat dat tekort omslaat in een overschot van 0,6 procent van het bbp. De bijstelling van het overheidssaldo voor 2018 bedraagt 1,0 procent van het bbp.
| 2017 | 2018 | |
|---|---|---|
| EMU-saldo Miljoenennota 2017 | – 0,5% | – 0,2% |
| Noemereffect | 0,0% | 0,0% |
| Belasting- en premie-inkomsten | 1,3% | 1,6% |
| Aardgasbaten | 0,0% | – 0,1% |
| Loon- en prijsbijstelling | 0,0% | – 0,3% |
| Gemeentefonds, Provinciefonds en Btw-compensatiefonds | – 0,1% | – 0,1% |
| HGIS-uitgaven | – 0,1% | – 0,1% |
| EU-afdrachten | 0,1% | 0,0% |
| Overige uitgaven Rijksbegroting in enge zin | 0,0% | – 0,2% |
| Uitgaven aan sociale zekerheid (excl. loon- en prijsbijstelling) | 0,1% | 0,2% |
| Uitgaven aan zorg (excl. loon- en prijsbijstelling) | – 0,2% | – 0,2% |
| Overig | 0,0% | – 0,1% |
| EMU-saldo Miljoenennota 2018 | 0,6% | 0,8% |
Ook verticaal bekeken bieden de hogere inkomsten van het Rijk de voornaamste verklaring voor de positieve bijstellingen tussen de begroting voor 2017 (+1,3 procent van het bbp) en de begroting voor 2018 (+1,6 procent van het bbp). De Nederlandse afdrachten aan de EU vallen in 2017 mee (+0,1 procent van het bbp) net als de uitgaven aan de sociale zekerheid (+0,1 procent van het bbp) die ook in 2018 het EMU-saldo verbeteren (+0,2 procent van het bbp). De andere posten in tabel 3.2.2 laten negatieve verticale bijstellingen van het saldo zien.
Figuur 3.2.3 Ontwikkeling EMU-schuld (in % bbp en miljarden euro)
Bron: CBS, CPB, Ministerie van Financiën.
De EMU-schuld in euro daalt voor het vierde jaar achtereen. Zoals figuur 3.2.3 toont is dat een uitzonderlijk gegeven. De overheidsschuld daalt in 2018 naar verwachting tot 415,7 miljard euro en 54,4 procent van het bbp. Dat betekent dat de schuld in 2018 daalt met 5,6 miljard euro ten opzichte van de verwachte overheidsschuld eind 2017. Als percentage van het bbp daalt de overheidsschuld in dezelfde periode met 3,2 procent van het bbp.
Uit tabel 3.2.3 blijkt dat die daling van de overheidsschuld voor het grootste deel te verklaren is door het verwachte overschot in 2018 en door de economische groei van volgend jaar. Daardoor is het bbp hoger dan geraamd, en de schuld als percentage van het bbp lager. Die laatste oorzaak wordt ook wel het zogenoemde noemereffect genoemd.
Er zijn hogere renteontvangsten uit derivaten en er is een grotere schuldreductie doordat schatkistbankierende instellingen meer tegoeden in de schatkist aanhouden. Maar die mutaties zijn ongeveer even groot als de extra verstrekte studieleningen en kastransactieverschillen die leiden tot een hogere schuld en vallen dus tegen elkaar weg.
| Miljarden euro | Procenten bbp | |
|---|---|---|
| EMU-schuld ultimo 2017 | 421,4 | 57,5% |
| Noemereffect | – 2,3% | |
| EMU-saldo 2018 | – 6,1 | – 0,8% |
| Renteontvangsten derivaten | – 1,5 | – 0,2% |
| Schatkistbankieren | – 1,8 | – 0,2% |
| Aan- en verkoop staatsdeelnemingen | 0,4 | 0,0% |
| Studieleningen | 2,0 | 0,3% |
| Kastransactieverschillen | 1,2 | 0,2% |
| Overige financiële transacties | 0,3 | 0,0% |
| EMU-schuld ultimo 2018 | 415,8 | 54,4% |
De overheidsschuld is eind 2017 naar verwachting 4,6 procentpunt van het bbp lager dan het kabinet bij Miljoenennota 2017 verwachtte. Eind 2018 ligt de schuld zelfs 6,1 procentpunt van het bbp lager dan vorig jaar geraamd, zoals tabel 3.2.4 schetst. Met name de hogere economische groei, de lagere schuld eind 2016 en het gunstigere overheidssaldo zorgen ervoor dat de overheidsschuld eind dit jaar naar verwachting 57,5 procent van het bbp bedraagt. Ook de verkoop van aandelen van verzekeraar a.s.r., eerder in 2017, zorgt voor extra schuldaflossing ten opzichte van de raming uit 2016.
| 2017 | 2018 | |
|---|---|---|
| EMU-schuld Miljoenennota 2017 | 62,1% | 60,5% |
| Noemereffect | – 2,1% | – 2,9% |
| Doorwerking lagere schuld t-1 | – 0,6% | – 2,5% |
| EMU-saldo | – 1,0% | – 1,0% |
| Renteontvangsten derivaten | 0,0% | 0,0% |
| Voortijdige beëindiging derivaten | – 0,2% | 0,0% |
| Aan- en verkoop staatsdeelnemingen | – 0,5% | 0,0% |
| Kastransactieverschillen | – 0,3% | 0,2% |
| Overige financiële transacties | – 0,1% | 0,0% |
| EMU-schuld Miljoenennota 2018 | 57,5% | 54,4% |
Afgezien van eventuele verkoopopbrengsten van staatsdeelnemingen – waarover het kabinet vooraf geen inschatting publiceert – verklaren dezelfde oorzaken de grote bijstelling van de verwachte schuldreductie volgend jaar. De lagere verwachte schuld eind 2017 heeft natuurlijk gevolgen voor de raming van de schuld eind 2018. Immers, de schuld aan het begin van het jaar 2018 is lager dan eerder verwacht. Daarnaast zorgen de hogere economische groei en het verwachte overschot op de begroting voor verdere schuldreductie. Het kabinet raamt zodoende dat de schuld eind volgend jaar uitkomt op 54,4 procent van het bbp. In absolute termen bedraagt de overheidsschuld dan bijna 35 miljard euro minder dan in 2014, het hoogste punt in recente jaren.
Box 3.2 Dalende gasbaten
Decennialang was de gaswinning een stabiele inkomstenbron voor de Nederlandse begroting. Het huidige kabinet hield vanaf 2012 rekening met teruglopende gasbaten, maar de verwachting was destijds dat de gasbaten dit jaar altijd nog 10,0 miljard euro groot zouden zijn.
Figuur 3.2.4 Gasbaten (links, in miljarden euro) en gasprijs en -productie (rechts, index 2012=100)
Niets is minder waar gebleken. In plaats van 10,0 miljard euro ontvangt het kabinet dit jaar naar verwachting slechts 2,1 miljard euro aan totale gasbaten. Voor volgend jaar gaat het kabinet uit van een verdere daling tot 1,9 miljard euro. De schatkist ontvangt zo, ten opzichte van de verwachting bij de start van het kabinet in 2012, jaarlijks ruim 8 miljard euro minder inkomsten.
Bewust beleid verklaart een belangrijk deel van de inkomstendaling. De aardbevingen in Groningen waren voor het kabinet reden om de gasproductie in die regio drastisch te verlagen, om zo de veiligheid van Groningers te waarborgen en verdere schade aan huizen en andere gebouwen te voorkomen. De totale gasproductie bedraagt mede daardoor in 2018 naar verwachting 39 miljard m3, terwijl in 2013 met 80 miljard m3 meer dan de dubbele hoeveelheid gas geproduceerd werd.
De gedaalde gasproductie is overigens niet het gehele verhaal. De gasprijs is tijdens de kabinetsperiode ook met 35 procent gedaald van 24 cent per m3 gas in 2012, tot 15,7 cent in 2018 volgens de recentste raming.
Overheidsfinanciën op lange termijn
Het kabinet dat het landsbestuur overneemt van het demissionaire Kabinet-Rutte-Asscher kent een heel andere financieel-economische uitgangsituatie dan zijn voorganger. De overheidsfinanciën zijn in vijf jaar tijd wezenlijk verbeterd. Met name de verbetering van het feitelijke EMU-saldo valt op. Voor het startjaar van het Kabinet-Rutte-Asscher raamde het CPB een tekort van 3,8 procent van het bbp voordat het Regeerakkoord tot stand kwam.41 Het kabinet gaat nu uit van een overschot van 0,6 procent van het bbp in 2017.42 Het structureel EMU-saldo is geklommen van een tekort van – 2,2 procent van het bbp in 2012 naar een begrotingsevenwicht in structurele termen in 2017.
Ook de houdbaarheid van de overheidsfinanciën staat er nu veel beter voor dan bij de start van het Kabinet-Rutte-Asscher. Het houdbaarheidstekort bedroeg destijds 1,1 procent van het bbp. Dit betekende dat komende generaties niet van dezelfde voorzieningen gebruik konden maken als de huidige generaties, tegen dezelfde belastingdruk die de huidige generaties ervaren. Dat houdbaarheidstekort is omgeslagen in een houdbaarheidsoverschot van 0,2 procent van het bbp. Dat komt door de ingrepen van het Kabinet-Rutte-Asscher in de hypotheekrenteaftrek en het besluit om de AOW-leeftijd te koppelen aan de levensverwachting.
Figuur 3.2.5 Overheidsfinanciën voor start Rutte-Asscher in 2012 vergeleken met 2017 (in procenten bbp)
Bron: Centraal Planbureau, Ministerie van Financiën.
Box 3.3 Houdbare overheidsfinanciën
De overheidsfinanciën zijn op korte termijn vooral afhankelijk van de economische conjunctuur. Op de lange termijn geldt dat minder, omdat een goed en een slecht economisch tij elkaar normaal gesproken afwisselen. Op de langere termijn hangt de gezondheid van de staatskas meer af van structurele ontwikkelingen zoals de vergrijzing. Het zogenoemde houdbaarheidssaldo geeft aan hoe gevoelig de begroting is voor zulke ontwikkelingen.
Het houdbaarheidsoverschot van nu betekent dat de huidige collectieve voorzieningen betaalbaar blijven, zonder dat het nodig is om de belastingen te verhogen of de rekening door te schuiven naar volgende generaties via een hogere overheidsschuld. Dat is belangrijk, want als de staatsschuld blijft stijgen, rijzen de rentelasten van de overheid op een gegeven moment de pan uit. Dan riskeert de overheid een opwaartse spiraal van hogere uitgaven en een nog hogere staatsschuld.
Het CPB berekent de houdbaarheid door de overheidsinkomsten en -uitgaven op de zeer lange termijn in te schatten en het verschil ertussen terug te rekenen naar het heden (verdisconteren). Bij deze veronderstelling van constante arrangementen groeien publieke voorzieningen mee met de welvaart. Kortom, de uitgaven aan defensie stijgen mee met de economische groei en de salarissen in de zorg met de lonen in de markt. Ook belastingschijven stijgen mee met de lonen, want anders zou iedere Nederlander op de lange termijn in de hoogste belastingschijf vallen.
Veel overheidsuitgaven en -inkomsten zijn gevoelig voor de bevolkingsgroei en de samenstelling van de bevolking. De vergrijzing leidt bijvoorbeeld tot hogere pensioenuitgaven en zorguitgaven. Nederland vergrijst de komende decennia verder en dus hebben de verhoging van de AOW-leeftijd en beheersing van de (langdurige) zorguitgaven een positief effect op de houdbaarheid. Daarnaast geldt dat hoe meer mensen werken, hoe betaalbaarder de publieke voorzieningen zijn.
De geraamde overheidsschuld in het startjaar ligt 14,2 procentpunt van het bbp lager bij het begin van het nieuwe kabinet, dan de situatie waarin het huidige, demissionaire kabinet moest starten.43 Het terugbrengen van de overheidsschuld onder de grens van 60 procent van het bbp is bovendien aanzienlijk sneller gegaan dan in de jaren 80 en 90 van de vorige eeuw, zoals blijkt uit figuur 3.2.3.
De daling van de overheidsschuld van 71,7 procent van het bbp naar 57,5 procent van het bbp voor 2017 tijdens de huidige kabinetsperiode is gedeeltelijk te danken aan hogere economische groei. De schuld gemeten in procenten van het bbp daalt immers als de economie groeit. Andere verklaringen zijn dat het kabinet de afgelopen jaren de overheidsfinanciën op orde heeft gebracht en (een deel van) de belangen heeft verkocht die het had in bijvoorbeeld ABN AMRO, SNS Reaal en a.s.r.
Bij de grote daling van de geraamde schuld tussen 2012 en nu speelt daarnaast de CBS-revisie van de macro-economische data een rol. Deze revisie leidde er in 2014 toe dat het bbp ongeveer 7 procent steeg, oftewel 40 miljard euro. De Nederlandse welvaart groeide dus op papier, zonder dat de koopkracht van de burgers of de inkomsten voor de overheid omhooggingen. De revisie leidde tot een 3,5 procentpunt bbp lagere EMU-schuld.