In het Stabiliteits- en Groeipact hebben lidstaten van de Europese Unie afspraken gemaakt waaraan nationale begrotingen moeten voldoen. Deze afspraken moeten zorgen voor gezonde overheidsfinanciën, zowel op korte als op lange termijn. De afspraken kennen een zogenoemde correctieve en een preventieve arm. Sinds het ontslag uit de buitensporigtekortprocedure in 2014 zit Nederland in de preventieve arm.
In de preventieve arm gelden de middellangetermijndoelstelling (medium term objective, MTO) en de uitgavenregel als begrotingsregels. Tabel 3.3.1 laat zien dat Nederland in 2018 een structureel tekort kent van 0,2 procent van het bbp. Het feitelijke saldo van 0,8 procent van het bbp heeft een conjuncturele component van 0,8 procent van het bbp. Dat samen met incidentele posten van 0,1 procent van het bbp zorgt ervoor dat het structureel saldo in 2018 een tekort laat zien. In 2017 is het structureel saldo van Nederland in evenwicht. De MTO schrijft voor dat de Nederlandse begroting een maximaal structureel saldo van – 0,5 procent mag kennen. Nederland voldoet dus aan de vereisten van het Stabiliteits- en Groeipact.
| 2016 | 2017 | 2018 | |
|---|---|---|---|
| Feitelijk EMU-saldo | 0,4% | 0,6% | 0,8% |
| Conjuncturele component | 0,7% | – 0,3% | – 0,8% |
| Incidentele correcties | – 0,3% | – 0,3% | – 0,1% |
| Structureel EMU-saldo | 0,8% | – 0,0% | – 0,2% |
Naast het structurele saldo vormt de uitgavenregel een tweede criterium in de preventieve arm. De uitgavenregel schrijft voor dat de overheidsuitgaven niet harder mogen stijgen dan de potentiële economische groei, waarbij ook rekening gehouden wordt met de afstand tot de MTO.44 Nu het structureel saldo voldoet aan de MTO is de ontwikkeling van de uitgavenregel niet relevant voor de beoordeling van de Nederlandse begroting in de preventieve arm.
Box 3.4 Onafhankelijk begrotingstoezicht
Het CPB en de Raad van State informeren en adviseren de overheid gevraagd en ongevraagd over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Het CPB levert het kabinet onafhankelijke economische ramingen als basis voor het begrotingsbeleid. De Raad van State geeft een advies bij de Miljoenennota vanaf de eerste Miljoenennota in 1906. Daarnaast controleert de Afdeling Advisering van de Raad van State sinds drie jaar ook of de overheid de Europese begrotingsregels naleeft.45
De Wet houdbare overheidsfinanciën (Wet hof) heeft de essentiële uitgangspunten van het Nederlandse begrotingsbeleid en de Europese begrotingsregels vastgelegd. Het kabinet stuurt het parlement binnenkort een voorstel om de rol van de Raad van State in het begrotingsproces daarin wettelijk duidelijker te verankeren. De decentrale overheden zijn onlosmakelijk onderdeel van het openbaar bestuur, en dus is de Wet hof ook voor hen relevant.
Tijdens de parlementaire behandeling van de Wet hof zijn vragen gesteld over de verankering van de Europese begrotingsregels, genaamd Fiscal Compact, dat is vertaald in nationale wetgeving in de EU-lidstaten. Recent heeft de Europese Commissie een rapportage gepubliceerd over deze implementatie, waarin zij onder andere concludeert dat Nederland voldoet aan de vereisten.46 Oftewel, het ingerichte wettelijke kader, inclusief de rol van het CPB en de Raad van State, biedt alle instrumenten om begrotingsevenwicht te bereiken en daarna vast te houden. Bovendien heeft de Europese Commissie geoordeeld dat de Raad van State onafhankelijk is en over voldoende expertise beschikt.
In vergelijking met veel andere lidstaten in de eurozone kent Nederland – met een verwachte schuld van 54,4 procent van het bbp in 2018 – een relatief lage overheidsschuld (zie figuur 3.3.1). In de eurozone bedraagt de gemiddelde overheidsschuld namelijk ongeveer 89 procent van het bbp. Ook het overschot op de Nederlandse overheidsbegroting van 0,8 procent in 2018 van het bbp steekt gunstig af ten opzichte van het gemiddelde overheidssaldo in de eurozone, dat een tekort van 1,3 procent omvat. Opvallend is dat Frankrijk het enige land is dat zowel een tekort van meer dan 3 procent van het bbp als een overheidsschuld van meer dan 60 procent van het bbp heeft. Nederland behoort in deze opstelling voor het eerst sinds het begin van de crisis in 2008 tot de groep landen waarvan zowel het saldo als de schuld voldoet aan de normen uit het Stabiliteits- en Groeipact.
Figuur 3.3.1 EMU-saldo en EMU-schuld in de eurozone in 2018 (in % bbp)
Bron: Europese Commissie, Ministerie van Financiën.
Met die normen biedt het Stabiliteits- en Groeipact handvatten om de overheidsfinanciën van de lidstaten op een gezond spoor te krijgen. De staat van de overheidsfinanciën is gevoelig voor veel verschillende factoren, zoals de economische groei in een lidstaat maar ook specifiek gevoerd begrotingsbeleid of politieke keuzes over hervormingen en gewenste belastingniveaus. Het een-op-eeneffect van de Europese begrotingsafspraken op de gezondheid van de overheidsfinanciën is dus lastig te bepalen. Wel blijkt uit figuur 3.3.2 dat van bijna alle lidstaten binnen de eurozone het feitelijk saldo is verbeterd tussen 2012 en 2018. Alleen in Estland en Letland valt de raming van het saldo voor 2018 slechter uit dan het gerealiseerde saldo in 2012.
Ongeveer de helft van de eurolanden, waaronder ook Nederland, heeft in 2018 naar verwachting ook een lagere overheidsschuld dan in 2012 (zie de rechter helft van figuur 3.3.2). In grofweg de andere helft van de eurolanden is de overheidsschuld eind volgend jaar vermoedelijk hoger dan in 2012 (zie de linker helft van figuur 3.3.2).
Opvallende posities nemen Ierland, Griekenland, Spanje, Cyprus en Slovenië in. In Ierland ligt de overheidsschuld naar verwachting in 2018 maar liefst 46,8 procentpunt lager dan in 2012. De schuld van Slovenië daarentegen stijgt met 21,6 procentpunt. De schuld ten opzichte van 2012 zal naar verwachting ook aanzienlijk stijgen in Cyprus (+ 20,5 procentpunt), Griekenland (+ 15,0 procentpunt) en Spanje (+ 12,8 procentpunt).
Figuur 3.3.2 Verandering in EMU-saldi en EMU-schulden in de eurozone tussen 2012 en 2018 (in % bbp)
Bron: Europese Commissie, Ministerie van Financiën.
Box 3.5 Ideeën over een begrotingscapaciteit voor de Economische en Monetaire Unie (EMU)
De uitkomst van de Franse verkiezingen eerder dit jaar heeft de discussie over de toekomst van de eurozone een impuls gegeven. De verwachting is dat het debat na de Duitse parlementsverkiezingen eind september concreter zal worden. In het debat wordt vaak gesproken over een centrale begrotingscapaciteit. Er bestaan verschillende opvattingen over de wenselijkheid en het doel van zo’n eventueel nieuw instrument. De verschillende varianten vallen grofweg uiteen in twee categorieën: varianten die economische stabilisatie in het eurogebied moeten bevorderen, en convergentievarianten die beogen dat economieën meer vergelijkbaar en op hoog niveau gaan presteren.47 Beide varianten kennen voordelen, maar zeker ook nadelen.
Afzonderlijke lidstaten in een monetaire unie kunnen geen op maat gemaakt monetair beleid voeren om de economie te stabiliseren. Voorstanders denken dat een stabilisatievariant kan helpen conjunctuurcycli in een muntunie te dempen en grote schokken op te vangen. Een Europese werkloosheidsverzekering is de meest genoemde stabilisatievariant. Vanuit een centrale pot zouden lidstaten dan geld ontvangen als de werkloosheid boven een bepaald niveau komt. Een alternatief is een instrument dat bij asymmetrische schokken helpt investeringsuitgaven in een land op peil te houden, wat zou kunnen helpen de recessie te dempen.
Er kunnen echter vragen gesteld worden bij de noodzaak van een stabilisatievariant. Zo zijn er al instrumenten die economische schokken kunnen opvangen. Automatische budgettaire stabilisatie op nationaal niveau is een bewezen effectieve manier om conjunctuurcycli te dempen, als lidstaten tenminste in goede tijden buffers opbouwen. De Europese kapitaalmarktunie en bankenunie bevorderen private risicodeling tussen lidstaten, waardoor lidstaten binnen de muntunie effecten van landenspecifieke schokken delen. En via arbeidsmigratie worden binnen de eurozone ook al de gevolgen van asymmetrische schokken tussen lidstaten verdeeld. Bovendien zijn stabilisatievarianten zowel politiek als economisch zeer complex en uitdagend. Denk hierbij aan de vele vragen die een Europese werkloosheidsverzekering zou oproepen, onder meer vanwege de grote verschillen in de structuur van de verschillende arbeidsmarkten binnen de eurozone, het arbeidsmarktbeleid, de structurelewerkloosheidsniveaus en de inrichting en bestuur van werkloosheidsverzekeringen.
Het naar elkaar toegroeien van welvaartsniveaus is belangrijk voor de politieke stabiliteit van de muntunie en naar elkaar toegroeiende economische prestaties laten de monetaire unie beter functioneren. Verdere convergentie is bevorderlijk voor de EMU, omdat het ertoe leidt dat de kans op economische schokken en de impact ervan vergelijkbaar is in alle lidstaten. Voorstanders van een op convergentie gerichte begrotingscapaciteit stellen dat dit lidstaten zou kunnen prikkelen om beter economisch beleid te voeren. Als de begrotingscapaciteit niet goed wordt vormgegeven kan het echter ook de onderliggende economische oorzaken voor het gebrek aan convergentie maskeren en voor lidstaten de urgentie weghalen om noodzakelijke, structurele hervormingen door te voeren. Daarnaast zijn dit soort instrumenten in praktijk lastig uitvoerbaar. Ten slotte bestaan er binnen het Europees Semester, waarbij lidstaten landenspecifieke aanbevelingen krijgen om hun economie te versterken, en het structuur- en cohesiebeleid van de Europese Unie, dat beoogt verschillen tussen regio’s te verkleinen, al verschillende instrumenten die voor convergentie moeten zorgen.