Het kabinet heeft sinds zijn aantreden in 2012 omvangrijke beleidspakketten gepresenteerd om in lijn met het Regeerakkoord de overheidsfinanciën op orde te krijgen. Deze maatregelen hebben geleid tot een verwachte verbetering van het overheidstekort van 22 miljard euro in 2017.48 In de periode voor de crisis stegen de overheidsuitgaven in lijn met het bbp (zie figuur 3.4.1). Vanaf 2008 groeiden de uitgaven van de overheid veel sneller dan de economie. Direct na het begin van de crisis besloot het toenmalige kabinet tot extra uitgaven om de economie te stimuleren, als onderdeel van de internationaal gecoördineerde beleidsreactie op de financiële crisis. Zo kwamen in Nederland de oplopende uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen buiten de uitgavenkaders te staan, zodat het kabinet voor deze extra uitgaven niet hoefde te bezuinigen.

Figuur 3.4.1 Effect van kabinetsbeleid op uitgavenontwikkeling (index, 2008 = 100)

Bron: CPB, Ministerie van Financiën.

De economische crisis ijlde lang na in de overheidsuitgaven. Het bleek lastig om de uitgavenontwikkeling weer in lijn te brengen met de ontwikkeling van het bbp. Zonder kabinetsbeleid waren de overheidsuitgaven structureel op een hoger niveau uitgekomen ten opzichte van de economie dan voor de crisis. Overheidsuitgaven ombuigen is niet pijnloos en vergt offers van specifieke groepen burgers. Zij voelen dat voorzieningen minder ruim worden of dat ze minder te besteden hebben. Dankzij de ingrepen ontwikkelen de overheidsuitgaven zich vanaf 2016 weer in lijn met de economie, zoals ook grofweg het geval was voor 2008.

De uitgaven als percentage van het bbp (de uitgavenquote) stegen na 2008 met bijna 4,5 procentpunt. De inkomsten van de overheid als percentage van het bbp (de lastenquote) daalden daarentegen met ruim 1 procentpunt. Het gevolg was een overheidstekort van 5,4 procent van het bbp in 2009. De daling van de overheidsuitgaven vanaf 2010 is in figuur 3.4.2 zichtbaar in de daling van de uitgavenquote. De uitgavenquote daalt in 2018 verder tot naar verwachting 38,0 procent van het bbp. De lastenquote bedraagt in de raming voor 2018 38,8 procent.

Figuur 3.4.2 Ontwikkeling netto-uitgavenquote en lastenquote (in % bbp)

Bron: CPB.

Uitgavenontwikkeling

De grootste uitgavenposten van de rijksbegroting zijn in 2017 de sociale zekerheid en de zorg, waaraan de overheid opgeteld bijna 60 procent van de uitgaven spendeert. Dit omvat alle uitgaven aan bijvoorbeeld ziekenhuizen, langdurige zorg, WW-uitkeringen en de AOW. Voor het overgrote deel van deze uitgaven betalen we in Nederland premies. Daarnaast doet de overheid begrotingsgefinancierde uitgaven, die het kabinet alleen financiert met de belastingopbrengsten. Daarvan vormen de onderwijsuitgaven met 37,2 miljard euro de grootste post (zie figuur 3.4.3). Op de rangschikking van alle rijksuitgaven neemt onderwijs de derde plek in.

De rijksbegroting maakt onderscheid tussen de bruto- en netto-uitgaven op begrotingen. Het verschil tussen deze twee berekeningen zijn de niet-belastingontvangsten op departementale begrotingen (zie het paneel rechtsonder in figuur 3.4.3). Voor de onderwijsbegroting zijn die ontvangsten bijvoorbeeld de rente die oud-studenten betalen over hun studielening.

Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is de op een na grootste begrotingsgefinancierde uitgavenpost van de rijksbegroting. Deze uitgaven bestaan bijvoorbeeld uit uitgaven in het kader van de bijstand en de kinderopvangtoeslag. Het geld dat het kabinet beschikbaar stelt aan gemeenten is de derde grote post van de begrotingsgefinancierde uitgaven. Volgend jaar ontvangen gemeenten namelijk 27,1 miljard euro van het Rijk om hun taken uit te voeren.

Figuur 3.4.3 Begrotingsgefinancierde uitgaven in 2018 naar hoofdstuk (in miljoenen euro)¹

¹ De categorie Overig bestaat uit de begrotingen van Algemene Zaken, de Hoge Colleges van Staat (waaronder de Staten-Generaal), de Koning, de Nationale Schuld, het BES-fonds, het Diergezondheidsfonds, het Deltafonds en het Infrastructuurfonds en de post Consolidatie om dubbeltellingen te voorkomen.

Bron: Ministerie van Financiën

Onderwijsuitgaven zijn – ook na correctie voor prijsstijgingen – vanaf 2006 harder gestegen dan de groei van de economie. Het kabinet heeft sinds de financiële crisis in 2009 begon, sterk gesneden in het openbaar bestuur. Hierdoor liggen de uitgaven aan het openbaar bestuur, na voor inflatie te zijn gecorrigeerd, op hetzelfde niveau als in 2008. Ten opzichte van de ontwikkeling van het bbp zijn de uitgaven aan openbaar bestuur ruim 10 procent lager.

Figuur 3.4.4 Ontwikkeling reële collectieve uitgaven (index, 2006 = 100)

Bron: CPB, Ministerie van Financiën.

Uitgaven onder het uitgavenplafond

Het kabinet stuurt in zijn begrotingsbeleid op uitgavenkaders die voor de hele kabinetsperiode worden vastgesteld. Voor het overgrote deel van de rijksuitgaven geldt een uitgavenplafond. Het totale uitgavenkader bestaat uit drie deelkaders: het kader Rijksbegroting in enge zin (RBG-eng), het kader Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid (SZA) en het Budgettair Kader Zorg (BKZ). Het kabinet toetst tijdens de kabinetsperiode het verwachte uitgavenniveau aan het uitgavenkader dat het kabinet vooraf heeft afgesproken. Dat is de zogenoemde kadertoets. Het uitgavenkader geeft de maximale ruimte weer voor uitgaven binnen de kabinetsperiode en hoeft dus niet maximaal benut te worden.

Het einde van de kabinetsperiode zorgt ervoor dat voor de begroting van 2018 de uitgaven niet getoetst kunnen worden aan een eerder afgesproken uitgavenplafond. Immers, het uitgavenplafond en de deelkaders van het Kabinet-Rutte-Asscher lopen tot en met 2017. Alleen voor het lopende jaar kan het kabinet zijn uitgaven dus toetsen aan het uitgavenplafond. Voor 2018 en latere jaren schetst het vervolg van deze paragraaf wel de ontwikkeling van de uitgaven onder de huidige plafonds.

Uit tabel 3.4.2 blijkt dat de rijksuitgaven ruim onder het uitgavenkader voor 2017 blijven. De maximale uitgavenruimte van de drie deelkaders samen telt op tot 254,9 miljard euro, terwijl de uitgaven over het lopende jaar naar de huidige inzichten uitkomen op 253,2 miljard euro.

In principe dienen ook de uitgaven onder de drie deelkaders de deelkaders niet te overschrijden. De uitgaven aan sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid en de zorguitgaven overschrijden dit jaar hun plafond niet (zie tabel 3.4.1). Het SZA-kader kent in 2017 vermoedelijk een onderschrijding van 0,9 miljard euro en het BKZ een onderschrijding van 1,7 miljard euro. Deze ruimte onder deze deelkaders is voldoende om de overschrijding op RBG-eng van 0,9 miljard euro te compenseren.

Rijksbegroting in enge zin

Het niveau van de overheidsuitgaven begrenst het kabinet met de uitgavenkaders die het kabinet jaarlijks indexeert met de prijs nationale bestedingen. Omdat deze nu hoger wordt geraamd dan bij Miljoenennota 2017 wordt het uitgavenkader hiervoor aangepast, zie tabel 3.4.3. Daarnaast worden de uitgavenkaders ook aangepast voor statistische correcties en overboekingen tussen de drie deelkaders van de rijksbegroting.

Statistische correcties hebben het uitgavenkader verlaagd met ruim 3 miljard euro. Het overgrote deel van deze aanpassing komt doordat de EU-lidstaten het Eigenmiddelenbesluit (EMB) hebben geratificeerd. Door deze ratificatie ontvangen de lidstaten nu de kortingen op de nationale afdrachten. Ook Nederland heeft in 2017 met terugwerkende kracht de korting ontvangen op de afdrachten over de periode 2014 tot en met 2016. Het kabinet heeft besloten het uitgavenkader hiervoor te corrigeren door het uitgavenkader van 2016 te verhogen en het kader voor 2017 te verlagen, zodat de ontvangen korting niet leidt tot budgettaire ruimte in 2017.

De post Overboekingen bestaat uit mutaties waarbij het kabinet budget overboekt tussen de verschillende kaders. Een voorbeeld is het budget voor kansen voor kinderen, dat oorspronkelijk gereserveerd stond op het kader SZA, maar nu wordt uitgegeven via het Gemeentefonds en dus op het kader RBG-eng.

Uitgaven

Onder de post Extrapolatie zijn de geraamde uitgaven voor het jaar 2022 vastgesteld. De uitgaven die onder het uitgavenkader vallen, past het kabinet aan voor de loon- en prijsontwikkeling. Deze zogenoemde nominale ontwikkeling is sterker dan het kabinet verwachtte bij Miljoenennota 2017.

De uitgaven in de homogene groep internationale samenwerking (HGIS) zijn gestegen door twee oorzaken. Ten eerste heeft het kabinet middelen toegevoegd aan het HGIS-budget voor veiligheid, stabiliteit, migratiesamenwerking en opvang in de regio. Hiervoor zijn voor 2017 ook middelen overgeboekt van de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) naar de begroting van het Ministerie van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS), omdat de asielinstroom 2016 naar beneden is bijgesteld en daardoor ook de kosten voor de eerstejaars asielopvang. Voor 2018 en verder zijn er middelen van BHOS overgeboekt naar het Ministerie van Veiligheid en Justitie (VenJ) vanwege de bijstelling van de asielinstroom 2017 en 2018. Ten tweede zijn de uitgaven aan HGIS toegenomen, omdat deze zijn gekoppeld aan de ontwikkeling van het bruto nationaal inkomen (bni) en de ontwikkeling van de prijs bbp, die nu hoger worden geraamd dan bij Miljoenennota 2017. Op het ODA-budget zijn middelen uit latere jaren naar voren gehaald door middel van kasschuiven, waardoor het niveau van uitgaven in het laatste jaar incidenteel is verlaagd. Deze incidentele verlagingen zijn, per abuis in afwijking van de gebruikelijke systematiek, structureel doorgetrokken in de extrapolatie. Hierdoor is het ODA-budget momenteel structureel 390 miljoen euro lager dan politiek afgesproken. Het ODA-budget wordt hiervoor gecorrigeerd.

De hoogte van de uitgaven van het Rijk werkt via de normeringsystematiek door in de indexatie van het Gemeentefonds, Provinciefonds en het plafond van het Btw-compensatiefonds. De jaarlijkse indexatie van de fondsen heet het accres. Actualisatie van het uitgavenbeeld 2017 en verder laat zien dat het accres over de hele linie is gestegen. Meer informatie over de accresontwikkeling is opgenomen in bijlage 8 van deze Miljoenennota.

De winst van DNB daalt door de lagere marktrentes en doordat opkoopprogramma’s zijn afgelopen. De per saldo afname van de dividendontvangsten van staatsdeelnemingen is vooral het gevolg van tegenvallers bij de Gasunie.

Door de kadercorrectie als gevolg van het Eigenmiddelenbesluit (zie hierboven) draagt Nederland in 2017 minder af aan de Europese Unie. De overige mutaties in de EU-afdrachten zijn vooral het gevolg van vertragingen in de uitvoering van het Europese cohesiebeleid. De uitgaven vinden naar verwachting later in de periode van het Meerjarig Financieel Kader plaats. Dit leidt tot lagere afdrachten in 2017 en 2018 en hogere afdrachten in 2019 en 2020. Ook zijn de nieuwe grondslagen verwerkt die samenhangen met de Spring Forecast.

Bij Voorjaarsnota is compensatie toegevoegd aan de departementale begrotingen vanwege de hogere pensioenpremie die het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds rekent vanaf 2017. Met dit geld kunnen departementen de hogere werkgeverslasten betalen.

Op de begroting van het Ministerie van VenJ zijn op basis van de realisatiecijfers over 2016 de geraamde ontvangsten uit boetes en transacties naar beneden bijgesteld. Naar aanleiding van de motie-Zijlstra/Samsom heeft het kabinet besloten de ontvangsten op boeten en transacties per 2017 aan te merken als generaal dossier op de VenJ-begroting. Meevallers en tegenvallers ten opzichte van de raming komen daardoor ten gunste of ten laste van het generale beeld. Daarnaast is de raming voor het afpakken van crimineel vermogen in 2017 90 miljoen euro naar beneden bijgesteld, omdat verwacht wordt dat de realisatie zal tegenvallen. Om de raming voor de komende jaren te halen is voor 2018 sprake van een intensivering van 30 miljoen euro, die het kabinet op de Aanvullende Post heeft gereserveerd.

De Minister van VenJ krijgt structureel 43 miljoen euro voor de grensbewaking door de Koninklijke Marechaussee, onder andere op luchthavens. Bij Voorjaarsnota heeft het kabinet hiervan al 20 miljoen euro gemeld aan het parlement. Hiermee kan de marechaussee de verhoging van de capaciteit voor grensbewaking, die al is ingezet, voortzetten en uitbreiden. In het kader van cyberveiligheid wordt structureel 26 miljoen euro vrijgemaakt om de detectie- en inlichtingenpositie van Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) en de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (MIVD) te versterken om cyberspionage en -sabotage aan te pakken, de politie en het OM cybercrime te laten bestrijden en cybersecurity te bevorderen bij het niet-vitale, Nederlandse bedrijfsleven door een Digital Trust Center op te zetten.

Het budget van de AIVD kent een oploop vanaf 2020 voor werving van nieuwe medewerkers. Om dit budget per 2020 effectief in te kunnen zetten, moet de AIVD nu al beginnen met de werving om de capaciteit te verhogen. De middelen in 2018 en 2019 maken dit mogelijk. Tot slot maakt het kabinet geld vrij om te kunnen starten met de uitvoering van de Geïntegreerde Aanwijzing Inlichtingen & Veiligheid. Met deze maatregel is de MIVD in staat om (de voorbereiding van) inzet en missies beter te ondersteunen. In het kader van contraterrorisme maakt het kabinet structureel 18 miljoen euro vrij om de contraterrorismeaanpak in de vreemdelingenketen te versterken en uitreizigers aan te pakken, voor een uitgebreidere invulling van de Europese Passenger Name Record (PNR)-richtlijn door de passenger information unit die vanaf mei 2018 actief moet zijn.

Uit de jaarlijkse raming van het verloop van leerlingen- en studentenaantallen 2017 blijkt dat het verwachte aantal leerlingen en studenten hoger uitvalt dan de aantallen die zijn verwerkt in de begroting voor 2017 van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW). Dit veroorzaakt een tegenvaller. In 2018 en verder is er diverse problematiek op de OCW-begroting, voornamelijk als gevolg van hogere leerlingen- en studentenaantallen dan geraamd. Deze tegenvaller is geparkeerd als openstaande reeks op het artikel Nominaal en onvoorzien.

De fiscale aftrek scholingsuitgaven (scholingsaftrek) en de aftrek van de uitgaven voor monumentenpanden (monumentenaftrek) worden omgevormd naar uitgavenregelingen op de OCW-begroting. De korting die met deze omvorming gepaard ging, draait het kabinet terug. Per 2019 voegt het kabinet de eerder gekorte middelen aan de OCW-begroting toe. De beoogde invoeringsdatum voor de omvorming van beide regelingen is uitgesteld van 2017 naar 2019 (monumentenaftrek) en van 2018 naar 2019 (scholingsaftrek). Daarom boekt het kabinet de reeds toegevoegde budgetten in 2017 en 2018 weer af van de begroting van het Ministerie van OCW. Bij DUO is sprake van een eenmalige correctie die leidt tot hogere uitgaven onder het kader RBG-eng en lagere niet-kaderrelevante uitgaven.

In de huurtoeslag heeft het kabinet een meevaller, vanwege de huidige demografische en economische inzichten in het Centraal Economisch Plan 2017 van het CPB. Door de dalende werkloosheid en een hogere inkomensontwikkeling hebben minder mensen recht op huurtoeslag. Dit verklaart een groot deel van de meevaller. Een ander deel van de meevaller wordt veroorzaakt doordat minder statushouders instromen.

Het kabinet stelt vanaf 2017 structureel 100 miljoen euro beschikbaar om de gevolgen te bestrijden van armoede onder kinderen. Hiervan wordt 85 miljoen euro via het Gemeentefonds beschikbaar gesteld aan gemeenten. Dit budget is daarom overgeboekt van het kader SZA naar het kader RBG-eng.

Bij een Design, Build, Finance and Maintain-contract (DBFM) is de opdrachtnemer zowel verantwoordelijk voor het ontwerp en de bouw van het project als voor de financiering en het onderhoud. Kenmerk van een DBFM-contract is een langjarig en vlak betalingsritme. Als het kabinet kiest voor een DBFM-constructie, dan past het kabinet het gereserveerde budget aan het betaalritme van het DBFM-contract aan. In plaats van een hoge investering in een korte periode is de gebruiksvergoeding dan lager over een veel langere periode. De huidige mutatie betreft de aanpassing van de projectbudgetten op het Infrastructuurfonds voor de DBFM-projecten A1/A27, N18, A6 en de capaciteitsuitbreiding Sluis Eefde.

In 2017 wordt de Investeringsagenda van de Belastingdienst herijkt. Doel van de herijking is dat de Belastingdienst in de periode tot 2024 de noodzakelijke vernieuwing kan realiseren in realistische, concrete stappen. De herijking geeft aan dat de besparingsopgave overeind blijft, maar dat keuzes moeten worden gemaakt ten aanzien van ICT-investeringen. Keuzes hierover zijn aan een volgend kabinet. In de begroting van 2018 wordt alvast een bedrag van 75 miljoen euro op de Aanvullende Post gereserveerd, vooral ter borging van de continuïteit gedurende de looptijd van de Investeringsagenda, voor zover en waar dat nodig zou blijken.

Om de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) beter in staat te stellen haar rol als autoriteit uit te oefenen, heeft het kabinet 25 miljoen euro vrijgemaakt.

Het Rijk reserveert 27,7 miljoen euro voor de complexe sanering van het Zeeuwse industrieterrein Thermphos, naar aanleiding van het advies van de Commissie onderzoek sanering Thermphos50. Een bijdrage is voorwaardelijk aan het bereiken van een totaalakkoord met de provincie Zeeland en het havenbedrijf, waarbij zij eenzelfde financiële bijdrage leveren. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu treedt op als beleidsverantwoordelijk departement namens het Rijk, waarbij de onafhankelijkheid van de toezichthouder wordt geborgd.

De post kasschuiven bevat een aantal kasschuiven vanuit 2016. Daarnaast is er een aantal kasschuiven op de begrotingen voor de jaren 2017 en verder. De mutaties over de ijklijnen zijn verschuivingen tussen de drie budgettaire kaders. Deze zijn per saldo neutraal voor het niveau van rijksuitgaven. Tot slot zijn er diverse, kleinere uitgavenmutaties. Het gaat onder andere om het MH17-dossier, het regeringsvliegtuig, Invest-NL, rechtshandhaving Sint Maarten en Curaçao en boetes en schikkingen bij de Belastingdienst. De toelichtingen per dossier zijn terug te vinden in bijlage 2 van de Voorjaarsnota 2017 en in de verticale toelichtingen van de betreffende begroting.

Sociale Zekerheid en Arbeidsmarktbeleid

Het uitgavenplafond is in het voorjaar van 2017 omhoog bijgesteld als gevolg van een hogere prijs nationale bestedingen. Het kader is gecorrigeerd. Bruteringseffecten, die hieronder worden toegelicht, zijn de grootste correctiepost. Er zijn verschillende overboekingen gedaan met de deelplafonds Rijksbegroting en Zorg, waarvan de overboeking voor het plan Kansrijk opgroeien de grootste was. Die overboeking wordt ook hieronder toegelicht.

Uitgaven

De uitgaven van SZW zijn geëxtrapoleerd naar het jaar 2022. Er is ook sprake van een tegenvaller door een opwaartse bijstelling van de uitgaven, omdat de contractlonen harder zijn gestegen dan het kabinet verwachtte bij Miljoenennota 2017, net als de prijsontwikkeling.

De uitgaven aan bijstand en vooral aan de WW zijn naar beneden bijgesteld ten opzichte van de stand in de Miljoenennota 2017 vanwege lagere werkloosheidscijfers. Bij de arbeidsongeschiktheidsregelingen heeft het kabinet te maken met een tegenvaller. Dat komt onder meer door een hogere instroom in de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA)-regeling. Daardoor stijgen de uitgaven aan de WIA.

De raming van de AOW-uitgaven is meerjarig naar beneden bijgesteld, omdat in eerdere ramingen de inkomensafhankelijke heffingskorting niet juist berekend werd in de uitkeringsbedragen.51 Daarnaast stijgt de AOW-uitkering minder dan verwacht.

De AOW-kostendelersnorm zou op 1 januari 2019 ingevoerd worden, maar dat gaat niet door.

Vanaf 2019 maakt het kabinet budget vrij voor het behoud van de artsencapaciteit van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV).

In het Sociaal Akkoord is afgesproken dat sociale partners maatregelen nemen om het beroep op de WIA te verminderen, maar concrete maatregelen zijn nog niet genomen. Dit zorgt voor een besparingsverlies. In het Sociaal Akkoord is ook afgesproken om pilots uit te voeren rond innovatieve werkwijzen voor re-integratie bij ziekte, die op termijn landelijk uitgerold kunnen worden. Er zijn nog geen concrete maatregelen genomen om de ZW-pilots landelijk uit te rollen. Ook dit zorgt voor een besparingsverlies.

Het wetsvoorstel aanpassing transitievergoeding bij ontslag wegens bedrijfseconomische redenen of langdurige arbeidsongeschiktheid heeft het parlement controversieel verklaard. Op grond van dit wetsvoorstel zou het UWV werkgevers compenseren voor de kosten van de transitievergoeding bij ontslag na langdurige ziekte. Deze wet had op 1 januari 2019 moeten ingaan. Die datum is niet meer haalbaar vanwege de benodigde voorbereidingstijd bij het UWV.

Het Rijk heeft in de Miljoenennota 2017 structureel 100 miljoen euro vrijgemaakt voor kinderen die opgroeien in gezinnen met een laag inkomen. Het geld is bedoeld voor voorzieningen in natura voor kinderen van 0 tot 18 jaar. Daarmee kunnen deze kinderen meedoen aan activiteiten die ze nu missen door armoede. Tevens wordt 85 miljoen euro overgeboekt naar het Gemeentefonds, omdat gemeenten een belangrijke rol spelen in de uitvoering van dit plan. De overige 15 miljoen euro wordt overgeheveld naar artikel 2 van de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor subsidies met hetzelfde doel. Het Rijk wil namelijk met deze budgetten dat ook kinderen uit een gezin met een laag inkomen kansrijk kunnen opgroeien.

Sinds 2012 wordt de dubbele algemene heffingskorting afgebouwd in de bepaling van de hoogte van de bijstandsregelingen en de Algemene nabestaandenwet (Anw). In de periode 2014 tot en met 2017 is het afbouwtempo gehalveerd. Deze maatregel voorziet in het verlengen van deze temporisering tot en met 2018.

Het bedrag voor het tweede kind van het kindgebonden budget (WKB) verhoogt het kabinet met 71 euro per jaar om de inkomenspositie van gezinnen met een laag inkomen of een middeninkomen extra te ondersteunen.

Het normbedrag voor de Inkomensondersteuning AOW, momenteel 306,72 euro per jaar, verhoogt het kabinet met 10 euro per jaar.

Het kabinet leidt de hoogte van sommige uitkeringen, zoals de bijstand en de AOW, af van het nettominimumloon. Wijzigingen in belastingen en premies hebben effect op de brutohoogte van deze uitkeringen. Deze wijzigingen kunnen daarmee tot hogere of lagere uitgaven in het SZA-kader leiden en corresponderende hogere of lagere inkomsten in het lastenkader. Beide kaders worden voor deze zogenoemde bruteringseffecten gecorrigeerd.

Budgettair Kader Zorg

Ten opzichte van de raming uit de Miljoenennota 2017 is de raming van de prijs nationale bestedingen bij het CEP 2017 naar boven bijgesteld. Het BKZ is hierdoor verhoogd met 604 miljoen euro (zie tabel 3.4.5).

Het kabinet heeft in het najaar van 2016 besloten om vanaf 2017 eenverdienerhuishoudens waarin een van de partners chronisch ziek is, financieel tegemoet te komen. Dat gebeurt door de maximale eigen bijdrage voor ondersteuning op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) landelijk aan te passen. Gemeenten hebben daardoor minder inkomsten, maar krijgen daarvoor compensatie.

Er hebben verschillende overboekingen plaatsgevonden tussen het BKZ en het uitgavenkader Rijksbegroting in enge zin. Zo zijn er bijvoorbeeld middelen overgeheveld voor de arbeidsmarktagenda (– 12 miljoen euro), voor de systeemverantwoordelijkheid Wmo, de invoering van het VN-gehandicaptenverdrag (samen – 10 miljoen euro) en voor de generieke digitale infrastructuur (GDI) van het Rijk (– 9 miljoen euro).

De uitgavenstanden in 2022 zijn geëxtrapoleerd op basis van de uitgavenstanden in 2021. Op basis van de MEV 2018 van het CPB is de ontwikkeling van de zorguitgaven bijgesteld. Ten opzichte van de MEV 2017 zijn de ramingen van lonen en prijzen naar boven bijgesteld. Dit is ook een actualisering van de volumegroei van uitgaven en ontvangsten op basis van de middellangetermijnraming van het CPB.

Op basis van de voorlopige realisatiecijfers over 2016 van het Zorginstituut Nederland is de raming van de uitgaven onder de Zorgverzekeringswet (Zvw) geactualiseerd. Bij de grensoverschrijdende zorg is een onderschrijding (– 132 miljoen euro vanaf 2018). Dat komt doordat het grensoverschrijdend zorggebruik in de afgelopen jaren nauwelijks is gegroeid, terwijl in de begrotingsramingen wel van groei is uitgegaan. Bij de hulpmiddelen is er een meevaller, door lagere uitgaven aan hoortoestellen, verzorgingsmiddelen en diabetesmateriaal (– 60 miljoen euro).

Het kabinet heeft voor 2018 zorgakkoorden gesloten met de sectoren medisch-specialistische zorg (MSZ), huisartsenzorg en multidisciplinaire zorg, wijkverpleging en paramedische zorg. Ook zijn bestuurlijke afspraken gemaakt met de geestelijke gezondheidszorg (ggz). Door de gematigde groei die is afgesproken vallen de geraamde zorguitgaven vanaf 2018 280 miljoen euro lager uit. Om de bestuurlijke afspraken voor 2018 tot stand te brengen met een aantal sectoren binnen de Zvw heeft het kabinet middelen vrijgemaakt voor een aantal gerichte intensiveringen, zoals het versterken van het eerstelijns verblijf.

In oktober 2016 heeft het Capaciteitsorgaan een nieuw advies uitgebracht over de instroom in de diverse zorgopleidingen die uit publieke middelen worden bekostigd. De begroting wordt in lijn gebracht met dit advies.

De neerwaartse bijstellingen van de Zvw-uitgaven leiden tot een lagere geraamde opbrengst van het eigen risico.

Op basis van voorlopige realisatiecijfers 2016 is de raming van de uitgaven onder de Wet langdurige zorg (Wlz) geactualiseerd. Bij de Wlz-uitgaven buiten de contracteerruimte is in 2016 per saldo sprake van een tegenvaller. Deze tegenvaller werkt door naar de latere jaren. De verklaring daarvoor is in 2017 vooral dat de nacalculeerbare kapitaallasten hoger zijn dan geraamd. Vanaf 2018 maken de kapitaallasten volledig deel uit van de reguliere bekostiging in de Wlz (tarieven voor zorgzwaartepakketten) waardoor deze tegenvaller er na 2017 niet meer is.

De ontvangsten aan eigen bijdragen in de Wlz vallen hoger uit. De hogere ontvangsten zijn in lijn met het toegenomen zorggebruik in de Wlz, gecorrigeerd voor de verschillende leveringsvormen waaruit een cliënt kan kiezen.

Vanaf 1 januari 2017 stelt het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) bij de Wlz-indicatiestelling alleen nog vast of iemand wel of geen toegang krijgt tot de Wlz. Het CIZ stelt niet langer vast of specifieke zorgfuncties noodzakelijk zijn. Voortaan geldt dat wie toegang krijgt tot de Wlz daarmee aanspraak krijgt op een volledig zorgprofiel. Hierdoor krijgen bepaalde groepen Wlz-cliënten aanspraak op meer zorg dan voorheen. Het gaat om aanspraken op dagbesteding, vervoer en huishoudelijke hulp. Dit leidt tot extra uitgaven binnen de Wlz.

Met ingang van 13 januari 2017 is het kwaliteitskader verpleeghuiszorg van kracht. In de brief van 13 januari 2017 heeft het kabinet incidenteel 100 miljoen euro beschikbaar gesteld voor de verpleeghuislocaties waar betere kwaliteit het hardste nodig is. Daarnaast heeft het kabinet bij Voorjaarsnota besloten om vanaf 2017 structureel 100 miljoen euro beschikbaar te stellen voor de verbetering van de kwaliteit in de verpleeghuizen op basis van het nieuwe kwaliteitskader verpleeghuiszorg. In de begroting 2018 zijn de kosten voor de volledige invoering van het kwaliteitskader verwerkt. Het uitgangspunt daarvoor is dat instellingen zich ontwikkelen tot de best presterende instellingen. Voor de jaren 2018–2022 geldt een ingroeipad. Dit ingroeipad hangt vooral samen met de beschikbaarheid van personeel en de absorptiecapaciteit van de verpleeghuizen. De bekostiging van de verpleeghuizen wordt aangepast om de ontwikkelopgave naar best presterende instellingen te realiseren. De structurele kosten van het kwaliteitskader komen uit op ruim 2 miljard euro.

De invoering van het kwaliteitskader levert een forse ontwikkelopgave op voor de verpleeghuissector. De instellingen moeten hun bedrijfsvoering aanpassen, zich ontwikkelen tot de best presterende instellingen en voldoen aan de normen voor de personeelssamenstelling. Daarvoor wordt rekening gehouden met een transitie van vier jaar en de bijbehorende transitiekosten van 125 miljoen euro per jaar in de periode 2018 tot en met 2021. Een deel van de transitiekosten (67,5 miljoen euro in 2018 tot en met 2021) wordt ingezet voor arbeidsmarktbeleid. Daarnaast zijn er uitvoeringskosten bij de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) en de Wlz-uitvoerders.

De raming van de Wlz-uitgaven aan zorg in natura 2017 wordt naar beneden bijgesteld. Dit is ten opzichte van de verwachte onderuitputting van 1,0 procent die al in de begroting 2017 was verwerkt voor 2017. Vanaf 2018 wordt uitgegaan van een onderbenutting van 0,6 procent. Dit betekent een verlaging van de verwachte uitgaven van 101 miljoen euro, terwijl het beschikbare Wlz-kader niet verandert.

In de raming van de Wlz-uitgaven is rekening gehouden met een jaarlijkse groei van de uitgaven. De raming van de groeiruimte Wlz wordt verlaagd met 70 miljoen euro in 2019, oplopend naar 75 miljoen euro in 2020–2022 ter gedeeltelijke dekking van de extra middelen voor het kwaliteitskader verpleeghuiszorg.

De tijdelijke subsidieregeling zorginfrastructuur eindigt per 1 januari 2018. Een deel van de middelen die voor 2018 gereserveerd waren, valt dan vrij. In het afgelopen voorjaar is de raming van diverse BKZ-uitgaven aangepast. Per saldo leidden deze bijstellingen tot een verhoging van de BKZ-uitgaven. Om die hogere uitgaven te dekken, is binnen het BKZ vanaf 2019 een openstaande reeks opgenomen. Die moet binnen het BKZ worden ingevuld.

De post Overige mutaties is het saldo van diverse kleinere mutaties. Hieronder vallen hogere uitgaven aan verloskundige zorg (19 miljoen euro vanaf 2018) en de kosten voor een domeinoverstijgend experiment voor kwetsbare ouderen die gebruik maken van zorg in verschillende domeinen (12 miljoen euro in 2018).