Het kabinet heeft eind 2013 het garantiebeleid aangescherpt. Een garantie is een toezegging van het Rijk om de kosten van een derde partij voor zijn rekening te nemen als een bepaald risico werkelijkheid wordt. Garanties worden vaak gezien als vormen van gratis beleid, maar hebben de potentie om de overheidsfinanciën danig uit het lood te laten slaan. Door de introductie van het garantiekader werden de aanbevelingen van de Commissie Risicoregelingen (CRR) omgezet in kabinetsbeleid. Dit kader is erop gericht risico’s voor de overheidsfinanciën te verminderen. In het garantiekader is het uitgangspunt «nee, tenzij» voor garanties uitgewerkt. Dit principe ligt ook vast in de begrotingsregels van het kabinet. Alle nieuwe garanties of aanpassingen aan bestaande garanties staan onder voorafgaand toezicht van de Minister van Financiën. Besluitvorming over risicoregelingen is onderdeel van de jaarlijkse begrotingsonderhandelingen die het kabinet in het voorjaar voert.64
Het garantiekader stelt eisen aan de vormgeving van risicoregelingen. Belangrijk is de kostendekkende premie waarmee het Rijk de risico’s van de regelingen afdekt, net zoals er voor een verzekering in de markt een premie betaald dient te worden. De premies vloeien in een risicovoorziening en maken het mogelijk toekomstige schades te dekken. Na vijf jaar moet een risicoregeling geëvalueerd worden. Het kabinet besluit op basis daarvan of het de regeling voortzet. Nieuwe regelingen en aanpassingen zijn alleen toegestaan als andere risicoregelingen versoberd worden. Afwijken van de bepalingen uit het garantiekader kan alleen op basis van een gemotiveerd besluit in de ministerraad.
Het garantiekader heeft een preventieve en signalerende werking. De afgelopen jaren zijn plafonds van risicoregelingen verlaagd en hebben risicovoorzieningen zich gevuld. Maar ook minder in het oog springende aspecten verbeteren de grip op de risico’s voor de overheid. Zo is de besluitvorming transparanter geworden, wat het kabinet dwingt tot een scherper oordeel over nut en noodzaak van risicoregelingen. Ook vaste evaluatiemomenten en maatregelen die de risico’s beperken, houden de risico’s beheersbaar.
Figuur 4.3.1 Totaalstand garanties, achterborgstellingen en leningen per jaar (in miljarden euro)
Bron: Ministerie van Financiën. Onder Leningen vallen alleen leningen die de overheid heeft verstrekt tijdens de financiële crisis. Studieleningen vallen hier bijvoorbeeld niet onder.
Het uitstaande risico aan garanties is ongeveer 185 miljard euro in 2018. In 2017 is de garantie aan de DNB voor het Internationaal Monetair Fonds (IMF) verhoogd met 13,7 miljard euro in verband met een nieuwe bilaterale lening. Het gaat feitelijk om een verlenging van de lening uit 2012, die in 2017 afliep.65 Daarnaast vervalt in 2018 de crisisgerelateerde garantie aan DNB van 5,7 miljard euro. Ten opzichte van het Financieel Jaarverslag van het Rijk 2016 is de garantie aan de Financieringsmaatschappij voor ontwikkelingslanden (FMO) opgenomen. Deze garantie bestaat al sinds 1998 en is vanaf deze Miljoenennota gekwantificeerd opgenomen in dit overzicht.
De achterborgstellingen van de overheid stijgt gestaag tot 293 miljard euro in 2018. Dit is het resultaat van de optelsom van het uitstaande risico van de drie waarborgfondsen: het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), Waarborgfonds Eigen Woning (WEW) en het Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ). Het WSW blijft stabiel en het WFZ vertoont al enige jaren een beperkte daling. De stijging in de achterborgstellingen wordt veroorzaakt door een groei van het WEW, die gedreven wordt door het herstel op de huizenmarkt. Sinds de crisis heeft het WEW ingezet op betere risicobeheersing. Sindsdien is de kapitaalratio van het WEW – de verhouding tussen het vermogen en de gegarandeerde hypotheken – geleidelijk verbeterd.
De overheid heeft tijdens de financiële crisis ook leningen verstrekt. Figuur 4.3.1 toont alleen het totaal van de leningen die samenhangen met de financiële crisis en nog niet zijn afgelost. Het niveau blijft voor 2018 naar verwachting ongeveer gelijk aan dat van 2017, rond de 5 miljard euro. Er staan nog twee leningen open, te weten aan ABN AMRO (een voormalig overbruggingskrediet aan Fortis) en een bilaterale lening aan Griekenland.