Deze Voorjaarsnota bevat niet de gebruikelijke actualisatie van de kabinetsraming van belastinginkomsten en geen gedetailleerde raming van het EMU-saldo en de EMU-schuld. Op dit moment is er veel onzekerheid over met name de economische ontwikkeling en de impact hiervan op belastinginkomsten, EMU-saldo en EMU-schuld. Ook het beroep op de noodmaatregelen van het kabinet zorgt ervoor dat een accurate inschatting van inkomsten en saldo lastig is.

Tegelijkertijd constateert het kabinet dat er behoefte is vanuit het parlement aan een actueel beeld van de overheidsfinanciën. Ook is het van belang dat het Agentschap zo snel mogelijk duidelijkheid kan verschaffen aan de financiële markten hoe het invulling kan geven aan de verhoogde financieringsbehoefte. Daarom bevat deze Voorjaarsnota een eerste grove inschatting van het EMU-saldo in 2020 met grote zekerheden omgeven.

Een grove inschatting van het EMU-saldo in 2020 laat een tekort zien van 11,8 procent bbp. Dit betreft nadrukkelijk geen gebruikelijke raming die is opgebouwd uit afzonderlijke ramingen van inkomsten- en uitgavenposten (bottom-up), maar het betreft een inschatting op basis van de groeiverwachting van het IMF en macro-economische verbanden uit het verleden (elasticiteiten). Tabel 4.1 geeft inzicht in de wijze waarop verschillende standaard macro-economische verbanden voor de Nederlandse economie doorwerken in het EMU-saldo van Nederland. Vanwege deze grove benadering is deze schatting met beduidend meer onzekerheid omgeven dan voorgaande kabinetsramingen van het EMU-saldo.

De grove inschatting van het EMU-saldo bestaat uit de volgende elementen. Bij de meeste recente CEP-raming (maart jl.) ging het CPB voor 2020 uit van een overschot van 9,1 miljard euro ofwel 1,1 procent bbp. Uitgaande van een economische krimp in 2020 van 7,5 procent (raming IMF) en een door de Europese Commissie geschatte begrotingselasticiteit van 0,6 verslechtert het EMU-saldo met 5,4 procentpunt bbp. Dit effect betreft enkel de autonome doorwerking van de economie op het EMU-saldo (automatische stabilisatoren). Daarnaast heeft het kabinet noodmaatregelen genomen die leiden tot hogere uitgaven en lagere inkomsten en zo zorgen voor een aanvullende verslechtering van het EMU-saldo in 2020. De ramingen van hogere uitgaven en lagere inkomsten zijn met grote onzekerheid omgeven. Er is voor gekozen om voor de uitgaven aan te sluiten bij de uitgaven die gemeld zijn aan het parlement. Dit is de beste inschatting van het moment. Dat betekent dat ervan uit gegaan wordt dat toegenomen risico’s op bijvoorbeeld garanties zich niet materialiseren in grotere mate dan begroot. Tabel 5.1 in deze Voorjaarsnota presenteert een uitsplitsing van alle uitgavenmaatregelen die aan uw Kamer zijn gemeld. De extra gederfde inkomsten hebben vooral betrekking op uitstel van belastingbetaling, die in latere jaren in beginsel alsnog gerealiseerd worden maar in 2020 tot een hoger tekort leiden. 4 Bij de budgettaire grootte van dit uitstel is aangenomen dat ondernemers deze uitstelmogelijkheid makkelijk weten te vinden en dat terugbetaling van de uitgestelde belasting voor het overgrote deel niet meer in 2020 gebeurt. Ook het tweede fiscale pakket van 4 miljard euro maakt hier onderdeel van uit. Deze uitgaven- en inkomstenmaatregelen verslechteren het EMU-saldo in 2020 potentieel naar – 11,8 procent bbp. Het IMF heeft vanwege de eerdere publicatiedatum niet alle noodmaatregelen meegenomen in hun raming. De EMU-schuld neemt op basis van deze grove schatting per eind 2020 toe tot 65,2 procent bbp. Dit komt enerzijds door de doorwerking van het EMU-saldo, maar ook door de krimp van het bbp (noemereffect).

De grove inschatting van het EMU-saldo in 2020 kent belangrijke onzekerheden en dient enkel om de orde van grootte in beeld te brengen. De onzekerheid heeft ten eerste betrekking op de economische ontwikkeling. Het is onzeker met welk verloop van het virus en met welke economische ontwikkeling rekening moet worden gehouden. Bij deze inschatting is gekozen voor de meest recente inschatting van het IMF. Ten tweede is het denkbaar dat de reguliere verhouding tussen de economische groei en het EMU-saldo gedurende deze uitzonderlijke crisissituatie niet opgaat mede door de contactbeperkende maatregelen die kunnen leiden tot een andere uitwerking van de schok op de overheidsfinanciën. Zo is het mogelijk dat de noodmaatregelen getroffen door het kabinet, zoals de NOW-regeling, het beroep op de automatische stabilisatoren zoals de WW beperken. Tevens is het mogelijk dat door maatregelen zoals de NOW de daling van de belastinginkomsten, waaronder de loonheffing, lager uitvalt dan op basis van de historische elasticiteit verwacht kon worden. Ten derde is het gebruik van de faciliteiten en regelingen onzeker. Het kabinet gaat in bovenstaande berekening verder uit van zeer omvangrijk gebruik van uitstel van betaling van belasting door bedrijven. Deze regeling kent immers geen plafond. Het bedrag aan uitgestelde belasting dat in 2020 niet meer binnenkomt is geschat op 32 miljard euro. De drie grootste componenten daarbinnen betreffen de loonheffing en premies, de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting. Deze drie belastingsoorten belopen ongeveer 90% van het totaal. Een uitsplitsing tussen belastingsoorten is zeer gevoelig voor aannames over hoe de economische schok zal uitwerken op de economie. Om deze gevoeligheid te beperken wordt dit als totaalbedrag gepresenteerd. Deze inschatting over het totaalgebruik van de uitstelmogelijkheid is echter zeer onzeker omdat een dergelijke brede uitstelregeling niet eerder is getroffen. Daarbij wordt nog bezien in hoeverre dit op langere termijn tot een derving van de inkomsten leidt. Zo is het ook mogelijk dat bij een sneller economisch herstel dan hierboven geschetst een omvangrijk deel van het uitstel alsnog gedurende 2020 geïnd wordt. In dat geval valt het tekort mogelijk lager uit. Ten vierde is nog onduidelijk in hoeverre uitstel van betaling relevant is voor het EMU-saldo. In de hierboven genoemde scenario’s van het CPB zit het uitstel van betaling niet in de berekening van het EMU-saldo. Dat draagt bij aan het verschil in EMU-saldo tussen de CPB-scenario’s en deze grove inschatting.

De eerstvolgende CPB-raming (juniraming) die rekening houdt met de actuele economische situatie wordt verwacht op 16 juni. Daarnaast komen in de komende periode de Europese Commissie (7 mei) en DNB (juni) met een nieuwe raming. Het kabinet baseert diens budgettaire ramingen altijd op de economische ramingen van het CPB. Na doorrekening van de juniraming zal het kabinet het parlement informeren met een actueel beeld van inkomsten, EMU-saldo en EMU-schuld.