1.1 Algemene doelstelling: het primair onderwijs zorgt dat leerlingen in de eerste fase van de doorlopende leerlijn hun talenten maximaal kunnen ontplooien en vervolgonderwijs kunnen volgen dat het beste past bij hun talenten. Het legt bovendien de basis voor de huidige en toekomstige deelname van deze leerlingen aan de samenleving.

Alle kinderen hebben recht op passend en kwalitatief goed primair onderwijs in voldoende toegeruste scholen (Grondwet, artikel 23: Stcrt. 2002, 200). De overheid houdt daarvoor een stelsel van (speciale) basisscholen en scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs in stand en waarborgt de kwaliteit van het onderwijs. Voor leerlingen die extra zorg nodig hebben, heeft de overheid als taak om ondersteuning te bieden en onderwijsachterstanden te voorkomen (Wet op het Primair Onderwijs en Wet op de Expertisecentra). Om het recht van ieder kind op onderwijs te borgen, verplicht de overheid de ouders door middel van de Leerplichtwet om hun kinderen onderwijs te laten volgen.

De wijze waarop de minister de algemene beleidsdoelstelling invult, is uitgewerkt in vier operationele beleidsdoelstellingen, te weten: «leerlingen volgen onderwijs op voldoende toegeruste scholen voor primair onderwijs», «leerlingen volgen onderwijs van hoge kwaliteit», «leerlingen kunnen zonder drempels het primair onderwijs volgen dat het beste past bij hun talenten en specifieke behoeften» en «leerlingen krijgen een beter aanbod van aansluitende voorzieningen in en om de school». Om de operationele doelstellingen te bereiken, is een aantal instrumenten ingezet. De resultaten van deze instrumenten dragen bij aan het behalen van de operationele doelstellingen en daarmee aan de algemene beleidsdoelstelling.

Een kritische succesfactor van het primair onderwijs is de onderwijsarbeidsmarkt; voldoende en goed onderwijspersoneel. De informatie over de onderwijsarbeidsmarkt is opgenomen in beleidsartikel 9 (Arbeidsmarkt en Personeelsbeleid).

Een andere kritische succesfactor is de demografische ontwikkeling, zoals veranderingen in de samenstelling van de leerling-populatie. Deze staan beschreven in de «Referentieraming». Ten opzichte van de vorige teldatum daalde het aantal leerlingen in het totale primair onderwijs met circa 6 700 (0,4%). De daling komt voor rekening van het basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs. In het (voortgezet) speciaal onderwijs steeg het aantal leerlingen met ongeveer 1 100 leerlingen (1,6%). Het aantal leerlingen met een rugzak (leerlinggebondenfinanciering) is in 2010 minder hard gestegen dan in voorgaande jaren.

Toelichting:

• 1.–2. Nederland behaalde voor rekenen/wiskunde in 2007 een negende plaats en in 2006 voor begrijpend lezen een twaalfde plaats. Rekenen/wiskunde wordt vierjaarlijks en begrijpend lezen wordt vijfjaarlijks gemeten. De nieuwe gegevens over 2011 zijn beschikbaar in 2012.

• 3. In het schooljaar 2011–2012 komen de nieuwe gegevens beschikbaar van het NWO Cool-Cohortonderzoek; gerealiseerd 2009 en 2010 is daarom aangegeven met n.b.

Een meer gedetailleerd beeld van het primair onderwijs kan worden verkregen in Bestel in Beeld 2010 en het Onderwijsverslag 2009–2010.

Voor alle operationele doelstellingen zijn naast de kwantitatieve gegevens, voor de mate waarin deze operationele doelstelling wordt behaald, ook de kwalitatieve gegevens relevant. In het «overzicht afgeronde onderzoeken» (tabel 1.10) zijn deze onderzoeken opgenomen.

1.2 Budgettaire gevolgen van beleid

Toelichting:

De realisatie van de uitgaven in het primair onderwijs ligt circa € 11 miljoen hoger dan oorspronkelijk is begroot. De realisatie van de ontvangsten is circa € 39 miljoen hoger dan oorspronkelijk is geraamd. Hieronder worden de grootste verschillen toegelicht.

Onderwijsachterstandbeleid GOA/OAB, VVE en schakelklassen en Verbeteren binnenmilieu worden ook toegelicht op de fluctuaties 2010 in hun begrotingsreeks.

• • Personele bekostiging: Het overgrote deel van het verschil tussen de oorspronkelijke begroting en de realisatie wordt verklaard door de toedeling van loon- en prijsbijstelling voor circa € 114 miljoen. Ook is vanuit het budget Passend Onderwijs een bedrag van circa € 21 miljoen toegevoegd voor de bekostiging van zorgleerlingen. Daarnaast zijn er meevallers. De ontvangsten vangnet zwangerschapsverlof zijn circa € 10 miljoen hoger dan begroot, de opbrengst op de groeiregeling is circa € 6,7 miljoen hoger dan begroot en de ontwikkeling van uitgaven voor zorgleerlingen is circa € 10 miljoen lager dan begroot.

• • Materiële bekostiging: Door lagere vaststelling van de programma’s van eisen voor het jaar 2010 is bijna € 2 miljoen minder uitgegeven. Daarnaast is € 2,8 miljoen gewichtenmiddelen overgeboekt naar het personele budget.

• • Verbeteren binnenmilieu – begrotingsreeks: Vanuit het crisispakket van kabinet Balkenende IV is € 102 miljoen beschikbaar gesteld om te investeren in schoolgebouwen. Dit bedrag is onder andere ingezet voor een bewustwordingscampagne en een (eenmalige) financiële bijdrage voor verbeteringen in het binnenmilieu van scholen.

• • Verbeteren binnenmilieu – verschil:

  Het budget in 2010 is verhoogd met € 25 miljoen uit de onderuitputting van 2009. De uitbetaling hiervan heeft geheel in 2010 plaatsgevonden.

• • Humanistisch vormend en godsdienst onderwijs: De uitgaven zijn circa € 2,5 miljoen lager uitgevallen, omdat nog sprake is van een opbouw van de activiteiten en een tekort aan docenten. Zie ook paragraaf 1.3.1.

• • Verbeteren van taal- en rekenopbrengsten: Om een impuls te geven aan het verbeteren van taal- en rekenopbrengsten heeft de betaling van de subsidieregeling Taal en Rekenen voor het schooljaar 2010–2011 – € 10 miljoen – volledig plaatsgevonden in 2010.

• • Cultuur en school: De betaling voor het schooljaar 2010–2011 – ruim € 9 miljoen – van de Regeling Cultuureducatie in het primair onderwijs heeft plaatsgevonden in 2010. Hierdoor kunnen de cultuuractiviteiten tijdig worden uitgevoerd.

• • Overige uitgaven «Leerlingen volgen onderwijs van hoge kwaliteit»: De post overig is in de loop van het jaar verlaagd ten gunste van de post «Verbeteren taal- en rekenopbrengsten».

• • Passend Onderwijs: Het budget is verhoogd met circa € 2,2 miljoen door een toerekening van loon- en prijsbijstelling. Daarnaast is het budget verlaagd doordat € 15 miljoen is overgeboekt naar de personele bekostiging voor de zorgleerlingen. Verder hebben nog technische overboekingen plaatsgevonden van circa € 3,5 miljoen. Ook is er incidenteel circa € 7,8 miljoen minder uitgegeven. Oorzaak hiervan is een onderuitputting op diverse projecten zoals Almere en Op de Rails.

• • Onderwijsachterstandbeleid GOA/OAB, VVE en schakelklassen: De lage begrotingsstand voor 2010 wordt bijna geheel veroorzaakt doordat de onderwijsachterstandsmiddelen voor de G 31-gemeenten – € 172,6 miljoen – zijn overgeboekt naar het Gemeentefonds.

• • Onderwijsvoorziening jonggehandicapten: De realisatie op dit budget valt € 3,2 miljoen lager uit door minder gebruik.

• • Brede scholen: Het budget voor brede scholen is onder andere verlaagd door een overboeking aan het Gemeentefonds van totaal € 8,4 miljoen voor de realisatie van de impuls brede scholen, sport en cultuur (combinatiefuncties). Daarnaast loopt de bezwaar- en beroepprocedure door in 2011, waarvoor circa € 1,0 miljoen wordt doorgeschoven naar 2011.

• • Ontvangsten: Het verschil wordt grotendeels veroorzaakt door de hogere FES-ontvangsten voor VVE-opleidingsplaatsen van € 9,6 miljoen, de ontvangsten door de afrekening van het project Op de Rails van € 7 miljoen, de ontvangsten van de afrekening van subsidies voor dagarrangementen en combinatiefuncties van € 6 miljoen en de verrekeningen met schoolbesturen en gemeenten van circa € 16 miljoen.

1.3 Operationele beleidsdoelstelling

1.3.1 Leerlingen volgen onderwijs op voldoende toegeruste scholen voor primair onderwijs

De overheid heeft de verantwoordelijkheid om scholen goed toe te rusten, zodat scholen in staat zijn om te voldoen aan eisen voor toegankelijkheid en kwaliteit. Scholen en schoolbesturen moeten kunnen inspelen op de specifieke omstandigheden en onderwijs op maat bieden. De lumpsumbekostiging stelt hen daarbij in staat om zelf af te wegen hoe het beschikbare budget het beste kan worden ingezet. Hierover verantwoordt het bestuur zich.

• Godsdienstonderwijs en humanistisch vormend onderwijs (G/HVO)

De beschikbare € 10 miljoen voor dit onderwijs op de openbare basisschool is niet in zijn geheel gebruikt. Dit onderwijs is nog in de opbouwfase, hierdoor is ook het aantal ingezette leraren achtergebleven. Overigens steeg in 2010 het aantal groepen leerlingen dat G/HVO kreeg van 4 300 tot 4 600. De subsidie wordt gebruikt voor de salarissen van de leraren en de verdere rechtspositionele kosten, de begeleiding van de leraren en het onderwijsmateriaal.

• Aanpak (zeer) zwakke scholen

De doelstelling om de periode dat een school zeer zwak is te verkorten tot één jaar is niet ten volle behaald. Hoewel scholen zich gemiddeld sneller verbeteren dan vorige jaren, zijn er scholen die langer dan een jaar nodig hebben om het predicaat «zeer zwak» te verliezen. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte is afgesproken dat (zeer) zwakke scholen sneller, binnen een jaar, het onderwijsproces op orde moeten hebben. Zo niet, dan wordt tot sluiting overgegaan. Deze maatregel is in de uitwerkingsfase.

NB: De gewichtenregeling is herzien per 1 augustus 2006. Hierdoor zijn twee nieuwe gewichten (0.3 en 1.2) ingevoerd. Per 1 oktober 2009 is de oude gewichtenregeling afgebouwd.

1.3.2 Leerlingen volgen onderwijs van hoge kwaliteit

Het primair onderwijs moet het voor de leerling mogelijk maken naar die vorm van voortgezet onderwijs te gaan die het beste aansluit bij zijn capaciteiten. Dit vraagt om kwalitatief goed primair onderwijs. De Inspectie van het Onderwijs houdt toezicht op de kwaliteit van het onderwijs en rapporteert hierover in het Onderwijsverslag.

De Inspectie van het Onderwijs is over het geheel genomen licht positief over de ontwikkelingen in het primair onderwijs. Op de meeste gebieden is sprake van stabilisatie of lichte verbetering van de kwaliteit.

• Referentieniveaus

• Excellentie en talentontwikkeling

• Wetenschap en techniek in het basisonderwijs

Het Platform Bèta Techniek is erin geslaagd om in 2010 op 2 500 basisscholen een bètatechniek programma te implementeren. Meer dan 10 000 leerkrachten zijn geschoold. In 2010 is ook het onderzoeksprogramma Talentenkracht voortgezet.

Toelichting:

• 4. Het beleid ter versterking van opbrengstgericht werken heeft nog niet geleid tot een substantiële verhoging.

• 5. De kleine schommelingen in de percentages hebben te maken met fluctuaties in de steekproef.

• 7. In het Onderwijsverslag 2009–2010 rapporteert de Inspectie van het Onderwijs 1% zeer zwakke scholen in het basisonderwijs op de teldatum 1 september. Het percentage van 0,7 in bovenstaande tabel is gebaseerd op de teldatum 1 januari 2011.

1.3.3 Leerlingen kunnen zonder drempel onderwijs volgen dat het beste past bij hun talenten en specifieke behoeften

Sommige leerlingen zijn zonder extra zorg niet of niet goed in staat om (regulier) onderwijs te volgen, bijvoorbeeld leerlingen met leermoeilijkheden, grote leerachterstanden of leerlingen met een handicap of stoornis. Voor kinderen met laag opgeleide ouders, die een grotere kans hebben op onderwijsachterstand, en voor scholen in achterstandsgebieden (impulsgebieden) biedt de gewichtenregeling extra middelen voor de basisscholen. Voor leerlingen met een handicap of stoornis zijn er speciale basisscholen en scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs. Leerlingen met een indicatie voor (voortgezet) speciaal onderwijs kunnen ook, met een rugzakje (leerlinggebonden financiering, lgf) naar een reguliere basisschool.

Voor leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben wordt in de beleidsuitvoering aangesloten bij het beleidsprogramma van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport. Deze minister is verantwoordelijk voor de zorg in en om de school.

• Onderwijsachterstandenbeleid

Segregatie

In 11 gemeenten worden tot eind 2011 pilots uitgevoerd om na te gaan welke instrumenten het meest effectief zijn bij het bevorderen van gemengde basisscholen. Op 15 juli 2010 is de tussenevaluatie van deze pilots aan de Tweede Kamer gezonden; «kamerstuk 31 293, nummer 80».

Gewichtenregeling

Het schooljaar 2009–2010 was het laatste jaar van de compensatieregeling voor scholen als gevolg van de invoering van de nieuwe gewichtenregeling uit 2006. In het schooljaar 2009–2010 zijn tevens de impulsgebieden ingevoerd: elke school in een impulsgebied met een leerling met een gewicht hoger dan 1, heeft een extra bedrag gekregen. Voor de impulsregeling geldt géén drempel. De impulsgebieden zijn die (postcode)gebieden waar volgens het CBS/SCP «Armoedemonitor» een opeenstapeling is van lage inkomens en veel uitkeringen (hoge werkloosheid).

Onderwijstijdverlenging

In het schooljaar 2009–2010 zijn 29 pilots onderwijstijdverlenging van start gegaan, waarvan 5 zomerscholen in de zomer van 2010.

Voor- en vroegschoolse Educatie (VVE)

Uit monitorgegevens van Sardes blijkt dat het bereik van de voorschoolse doelgroep inmiddels op 90% ligt. Voor vroegschoolse educatie ligt dit op 58%. De «Wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie» is met ingang van 1 augustus 2010 in werking getreden (Stb. 2010, nummer 296). Daarnaast is ter versterking van de kwaliteit van voorschoolse educatie het «Besluit basisvoorwaarden kwaliteit voorschoolse educatie (Stb. 2010, 298)» met ingang van 1 augustus 2010 in werking getreden. Om gemeenten in staat te stellen de nieuwe doelstellingen te bereiken is in het «Besluit specifieke uitkeringen gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid 2011–2014 (Stb. 2010, 687)» de verdeling van het beschikbare geld over de gemeenten vastgelegd.

• Passend onderwijs

Het doel is dat alle leerlingen passend onderwijs krijgen. Daartoe wordt gestreefd naar verbetering van de organisatie en de kwaliteit van het onderwijs aan deze leerlingen.

In november 2009 is, na een heroverweging eerder dat jaar, gekozen voor een andere koers voor het project «Passend onderwijs» «kamerstuk 31 497, nummer 17». Begin 2010 is passend onderwijs conform de nieuwe koers verder uitgewerkt. Na de val van het kabinet Balkenende IV is het project «passend onderwijs» controversieel verklaard. In het regeerakkoord van het kabinet Rutte is afgesproken dat het project «Passend onderwijs» wordt voortgezet en dat er een bezuiniging op het budget hiervoor van € 50 miljoen in 2012 en structureel € 300 miljoen vanaf 2013 wordt doorgevoerd. In 2010 is gestart met de uitwerking daarvan.

Bijzonder aandachtspunt is de groei van het aantal geïndiceerde leerlingen in relatie tot de beschikbare middelen. Vanaf 2008 is de begroting voor dit doel met structureel € 140 miljoen verhoogd. De uitgaven voor speciale leerlingenzorg moest binnen dit verhoogde budgettaire kader blijven. In 2009 bleek dat het aantal geïndiceerde leerlingen verder groeide. Daarom zijn in 2010 maatregelen genomen om de overschrijding te dekken. De rugzakmiddelen in het speciaal basisonderwijs en de middelen voor ambulante begeleiding voor leerlingen met cluster 3 en cluster 4 indicatie in het reguliere onderwijs zijn naar beneden bijgesteld.

Op 1 augustus 2010 zijn voor het speciaal onderwijs de referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen van kracht geworden «kamerstuk 32 290, nummer 19». De scholen moeten hiermee rekening houden in hun onderwijsaanbod. Ter ondersteuning zijn ontwikkeltrajecten in gang gezet, zoals de ontwikkeling van een aangepast leerlingvolgsysteem voor het speciaal onderwijs, dat in 2011 wordt afgerond. De leerlijnen voor het speciaal onderwijs worden afgestemd op de referentieniveaus. Ook ondersteunen de ontwikkeltrajecten de maatregelen die in het wetsvoorstel «kwaliteit (voortgezet) speciaal onderwijs om de opbrengstgerichtheid van het (voortgezet) speciaal onderwijs te vergroten» zijn opgenomen. Dit wetsvoorstel zal voor het speciaal onderwijs op 1 augustus 2012 in werking treden en voor het voortgezet speciaal onderwijs op 1 augustus 2013.

Toelichting:

• 1. De indicator voor dekking passend zorgaanbod po, vo en (v)so wordt herzien. De aangepaste indicator zal worden opgenomen in de begroting 2012.

• 2. De inspanningen voor het bestrijden van het aantal zeer zwakke scholen in het speciaal basisonderwijs en het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn succesvol. De streefwaarde voor 2012 is al ruimschoots gehaald.

• 4. De streefwaarde voor vroegschoolse educatie 2010 is niet gehaald, ondanks de Stimuleringsregeling vroegschoolse educatie 2008–2009 (Stcrt. 2008, 188). De dalende trend lijkt wel te zijn omgebogen. Na een aantal jaren daling is het percentage doelgroepkinderen dat aan vroegschoolse educatie deelneemt met een procentpunt gestegen. De verwachting is dat door de eerder genoemde «Wet Ontwikkelingskansen door kwaliteit en educatie» het percentage doelgroepkinderen dat bereikt wordt verder zal stijgen.

• 5. De reductie van de taalachterstand was gebaseerd op twee gegevens: taalvaardigheid en begrijpend lezen. Het eerste gegeven is niet meer beschikbaar. Daarom is overgestapt op een nieuwe indicator: nummer 6.

• 6. In 2008 vond de nulmeting plaats (begrijpend lezen en woordenschat). Ten opzichte van 2008 wordt gestreefd naar een reductie van de taalachterstand van de doelgroepen met 20% in 2011 en 30% in 2014. In 2012 komen nieuwe gegevens over 2011 beschikbaar.

1.3.4 Leerlingen krijgen een beter aanbod van aansluitende voorzieningen in en om de school

De samenhang van voorzieningen, zoals in een brede school, vergroot de ontwikkelingskansen van 0- tot 12-jarigen, vergemakkelijkt de combinatie van arbeid en zorg voor de ouders van deze kinderen en draagt bij aan het verminderen van de achterstanden, de uitval, de leer- en de gedragsmoeilijkheden.

In 2010 is de derde tranche van de Impuls brede scholen, sport en cultuur (combinatiefuncties) van start gegaan voor 89 gemeenten. De Impuls brede scholen is een cofinanciering van het Rijk, de gemeenten en bij onderwijs, sport en cultuur betrokken partijen.

Het Landelijk Steunpunt Brede Scholen, opgericht in 2009, is in 2010 ontwikkeld tot een aanspreekpunt voor scholen en gemeenten die zich bezighouden met de ontwikkeling van een brede school.

In 2010 heeft de eerste meting plaatsgevonden in het longitudinale onderzoek naar de effectiviteit van brede scholen. Dit onderzoek is gestart in 2009. In 2011 vindt de tweede meting plaats.

Toelichting:

• 1. Voor de realisatie in 2010 is n.b. aangegeven, omdat het onderzoek tweejaarlijks plaatsvindt.

• 2. De eerstvolgende meting over de periode tot en met 2010 komt beschikbaar in 2011.

• 3. Het totaal aantal toegekende opleidingen was lager dan de streefwaarde, omdat er verhoudingsgewijs meer lange en duurdere opleidingen zijn aangevraagd en toegekend.

1.4 Overzicht onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van beleid

Toelichting:

In 2010 zijn geen beleidsdoorlichtingen afgerond.

De evaluatie lump sum is in 2010 afgerond, hierover bent u geïnformeerd door een brief; «kamerstuk 31 293, nummer 4».