De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de Minister van Financiën – namens deze de Staatssecretaris van Financiën- Fiscaliteit en Belastingdienst – hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende gemeenten.

Van tijd tot tijd kunnen vragen opkomen of gemeenten als collectiviteit andere prioriteiten zouden kunnen stellen, bijvoorbeeld ter ondersteuning van gezamenlijk onderschreven maatschappelijke opgaven. In een dergelijk geval kunnen het Rijk en de gemeenten bestuurlijke afspraken maken over de accenten in de bestedingsrichting van de gemeenten. Naast de fondsbeheerders hebben hierbij ook de desbetreffende vakministers een rol.

In het regeerakkoord zijn op dit vlak ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan gemeenten.

Voor de realisatie van de beschreven van de beschreven beleidsthema’s wordt een aantal instrumenten en activiteiten ingezet.

Beleidsthema 1: gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek.

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de gemeenten zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de gemeenten kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen

Het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) zal twee keer per jaar plaats vinden, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringsystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

D) Macronorm OZB

De OZB-opbrengst van gemeenten werd tot en met 2019 op macroniveau gemaximeerd door jaarlijks een percentage vast te stellen waarmee de som van de OZB-opbrengsten van alle gemeenten mocht groeien. Met ingang van 2020 wordt een benchmark woonlasten geïntroduceerd ter vervanging van de macronorm OZB.

E) Artikel 12 gemeenten

Een indicator voor de financiële positie van gemeenten is het aantal gemeenten dat een beroep doet op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven. In 2019 hebben twee gemeenten een artikel 12 uitkering ontvangen.

F) Monitoring nieuwe middelen sociaal domein

Het college van burgemeester en wethouders legt over de besteding van de middelen sociaal domein uitsluitend financiële verantwoording af aan de gemeenteraad. Het Rijk vraagt geen verantwoording over de rechtma-tigheid van de besteding door gemeenten. Wel monitort het Rijk de uitvoering van de taken van het sociaal domein, om de systeemverantwoordelijkheid van vakministers en fondsbeheerders te kunnen borgen. Het Rijk ontvangt daartoe via het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) per gemeente informatie over de uitgaven in het sociaal domein. Iv3 is geen verantwoordingsinformatie en op basis van Iv3 kan niet worden teruggevorderd.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

G) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel gemeenten in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten.

Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzake-lijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

H) Periodiek onderhoudsrapport

Voor de verdeling van de financiële middelen is het Periodiek onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is. De verdeling is adequaat als deze nog voldoende aansluit bij de daadwerke-lijke uitgaven zoals blijkt uit de gemeentelijke begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

Het gemeentefonds heeft in 2019 overwegend gefunctioneerd zoals beoogd; gemeenten hebben middelen toebedeeld gekregen om hun taken uit te voeren. Om dat te bestendigen wordt het verdeelmodel regelmatig bekeken en, waar nodig, geactualiseerd. De verdeelmodellen van het gemeentefonds zijn de afgelopen jaren aangepast waardoor deze actueel zijn en zo veel mogelijk aansluiten op de kostenverschillen tussen gemeenten. Via het verdeelmodel zijn de middelen zodanig verdeeld dat gemeenten in staat waren hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bieden tegen globaal gelijkwaardige lasten.

In 2019 is de werking van het gemeentefonds voor wat betreft de decentralisatie-uitkering gewijzigd. In haar verantwoordingsonderzoek over 2018 heeft de Algemene Rekenkamer geconstateerd dat het Rijk in bepaalde gevallen bestuurlijke voorwaarden stelt bij de toekenning van een decentralisatie-uitkering, die de beleids- en bestedingsvrijheid van decentrale overheden beperken. Het is vanzelfsprekend onwenselijk wanneer het Rijk aan een decentralisatie-uitkering voorwaarden verbindt, die niet zijn toegstaan. Daarom zijn de fondsbeheerders in de loop van 2019 gestart met het toetsen van nieuwe en bestaande decentralisatie-uitkeringen en de eventueel daarme samenhangende bestuurlijke afspraken. Indien een decentralisatie-uitkering niet voldoet zal worden bezien of een aanpassing mogelijk is dan wel dat een andere uitkeringsvorm passend is (Kamerstukken II 2018/19, 35000 B, nr. 13).

In het kader van de aangekondigde heroverweging financiële verhoudingen (Kamerstukken II 2017/18, 34775 B, nr. 18) wordt onder meer de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds in zijn totaliteit tegen het licht gehouden. Bij deze heroverweging worden ook de middelen voor het sociaal domein betrokken (Kamerstukken II 2019/20, 35300 B, nr. 5).

In de paragraaf met budgettaire en financiële consequenties van de beleidspriorteiten 2019 is reeds aandacht geschonken aan het verdiepend onderzoek jeugd. Bij de Voorjaarsnota 2019 heeft het kabinet daarom besloten extra middelen voor Jeugdhulp beschikbaar te stellen voor de periode 2019-2021. Het kabinet kon gemeenten op dat moment financieel niet structureel tegemoetkomen. Hiervoor dient eerst de vraag beantwoord te worden of de geconstateerde groeiende vraag naar jeugdzorg een boeggolf is of, en zo ja in welke mate, een structureel karakter heeft. Om dit te kunnen bepalen, is het kabinet met de VNG in 2019 een onderzoek gestart waarin antwoord wordt gegeven op de vraag of, en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen voor jeugdhulp nodig hebben.

Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek. Dit zorgt voor een stabielere accresontwikkeling, omdat verschuivingen tussen de budgettaire kaders geen invloed meer hebben op de omvang van het accres.In 2019 zijn de fondsbeheerders ook gestart met een evaluatie van de huidige normeringssystematiek.

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

Verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 928 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij 1e suppletoire begroting 2019 (€ 702 mln.) en tweede suppletoire begroting 2019 (€ 226 mln.) zijn aangebracht. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2018/19, 35210 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2019/20, 35350 B, nr. 2).

Uitgaven

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 1,2 mln. hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2019 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder opdrachten komt hiermee op € 2,9 mln.. Een toelichting is te vinden in de Memorie van toelichting van eerste suppletoire begroting 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 35210 B, nr. 2) en in de slotwet 2019.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,3 mln. hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2019 werd geraamd, doordat enkele bijdragen zijn verstrekt die als opdracht waren begroot. Een toelichting is te vinden in de Memorie van toelichting van tweede suppletoire begroting 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 35350 B, nr. 2) en in de slotwet 2019.

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

De uitgaven van de algemene uitkering van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 228,4 mln. en komen daarmee in totaal op € 25.116,7 mln. De hogere uitgaven hangen vooral samen met de extra toegekende middelen voor jeugdhulp. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2019 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 396,5 mln. en ‒ € 133,6 mln. In de slotwet 2019 vindt een mutatie plaats van ‒ € 34,5 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2018/19, 35210 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2019/20, 35350 B, nr. 2) en in de slotwet 2019.

Integratie-uitkeringen overig

De uitgaven van de integratie-uitkeringen overig van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 188,6 mln. en komen daarmee in totaal op € 4.499,4 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2019 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 123,4 mln. en € 65,5 mln. In de slotwet 2019 vindt een mutatie plaats van ‒ € 0,3 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2018/19, 35210 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2019/20, 35350 B, nr. 2) en in de slotwet 2019.

Decentralisatie-uitkeringen

De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 731,4 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.678,7 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2019. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2019 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 489,4 mln. en € 294 mln. en in de slotwet van ‒ € 51,9 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2018/19, 35210 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2019/20, 35350 B, nr. 2) en in de slotwet 2019.

Ontvangsten

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het gemeentefonds voor 2019 worden de ontvangsten met € 1.150 mln. verhoogd tot € 31.298 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2019 (€ 1.011,7 mln.), eerste suppletoire begroting 2019 (€ 226,2 mln.) en in de slotwet 2019 (- € 87,5 mln.) zijn aangebracht.