A Algemene doelstelling

Een gereglementeerde en beheerste toelating tot, verblijf in en vertrek uit Nederland of terugkeer van vreemdelingen, die in nationaal en internationaal opzicht maatschappelijk verantwoord is.

Ondanks de val van het kabinet Rutte I is de algemene doelstelling in belangrijke mate gerealiseerd. Enkele grote beleidswijzigingen, zoals de voorwaarden voor toelating in het kader van gezinsmigratie en een verdere versnelling van de asielprocedures, zijn gerealiseerd. In de uitvoering is een toename van vrijwillig vertrek gerealiseerd, maar moet een afname van gedwongen terugkeer worden vastgesteld. In het kader van handhaving en optreden tegen fraude zijn successen geboekt. Daarnaast heeft het jaar in het teken gestaan van de voorbereiding op ingrijpende wijzigingen in het komende jaar; de invoering van modern migratiebeleid en de stroomlijning van toelatingsprocedures, zijn hiervan voorbeelden. Het asiel- en migratiebeleid is met deze maatregelen restrictiever en selectiever geworden conform de doelstelling van Rutte 1.

B Rol en verantwoordelijkheid

Met het aantreden van het kabinet Rutte II is de verantwoordelijkheid voor het vreemdelingenbeleid overgegaan van de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel op de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie. Deze staatssecretaris is systeemverantwoordelijk voor het vreemdelingenbeleid, de coördinatie en afstemming binnen de vreemdelingenketen en voor de uitvoering van het beleid, ook voor nationaliteit dat voorheen onder de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties viel. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is verantwoordelijk voor het integratiebeleid.

De staatssecretaris van V&J is verantwoordelijk voor de uitvoeringsdiensten Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Deze uitvoeringsdiensten vallen rechtstreeks onder het ministerie van Veiligheid en Justitie. De staatssecretaris onderhoudt bovendien een gezagsrelatie met de Koninklijke Marechaussee (KMar), de Vreemdelingenpolitie en de Zeehavenpolitie. Vreemdelingenbewaring en uitzetcentra van de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) vallen onder de directe verantwoordelijkheid van de staatssecretaris. Voor een effectieve uitvoering van het vreemdelingenbeleid is ketensamenwerking tussen alle genoemde ketenpartners van groot belang.

De verantwoordelijkheid van de staatssecretaris beslaat zowel het asielbeleid als het beleid ten aanzien van reguliere vreemdelingen (die geen – internationale – bescherming zoeken, zoals huwelijk en gezinsmigranten). Het beleid biedt bescherming aan personen die worden bedreigd in eigen land en biedt het kansen aan personen die een bijdrage kunnen leveren aan de samenleving vanwege hun kennis, arbeid, studie of dienstverlening.

Bij een onterecht beroep op bescherming moet de asielzoeker Nederland verlaten. Vrijwillig vertrek is hierbij uitgangspunt en wordt maximaal gestimuleerd. DT&V heeft hierbij, samen met de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), een leidende rol. Indien wordt vastgesteld dat de asielzoeker mag blijven, dan volgt zo snel mogelijk huisvesting in een gemeente zodat de relatief hoge kosten van de opvang kunnen worden beperkt en de nieuwkomer kan gaan participeren in de samenleving. Het stimuleren van integratie en participatie ligt ook ten grondslag aan het reguliere toelatingsbeleid, dat selectief is, en uitnodigend waar mogelijk. Verblijfsaanvragen worden in beginsel nog uitsluitend vanuit het buitenland gedaan.

Deze beleidsuitgangspunten zijn ook leidend voor de Nederlandse inzet in Europa. Om de kenniseconomie in Europa te versterken en om concurrentie (zowel negatief als positief) tussen Europese lidstaten uit te sluiten is Europese samenwerking noodzakelijk. Uitgangspunt is dat in alle lidstaten asielzoekers en migranten gelijk behandeld worden, op een zelfde beoordeling kunnen rekenen en dezelfde rechten kunnen verwerven. Ook inzake de bewaking van de Schengen-buitengrens en het terugkeerbeleid wordt in Europees verband samengewerkt. Bij deze praktische samenwerking heeft het European Asylum Support Office (EASO) een belangrijke ondersteunende rol gespeeld.

Het vreemdelingenbeleid functioneert in een keten die begint bij (een verzoek om) toelating en eindigt bij verblijf of vertrek. Om een streng en rechtvaardig immigratie- en asielbeleid te kunnen uitvoeren is handhaving van cruciaal belang. Hierbij ligt de nadruk op de samenwerking tussen de verschillende uitvoerende diensten; zij zijn van wederzijdse informatie afhankelijk. De staatssecretaris is voor de gehele keten verantwoordelijk.

Toelichting

Asiel

De daling van de asielinstroom die al sinds 2009 zichtbaar is, heeft zich in 2012 sterker voortgezet dan verwacht. Als gevolg hiervan viel ook de daling van de instroom in de opvang lager uit dan het begrote aantal. De overige asielprocedures daarentegen vertoonden een aanzienlijke stijging, om verschillende redenen. In eerste plaats kwamen meer asielzoekers in aanmerking voor een asielvergunning voor onbepaalde tijd in verband met het aflopen van de tijdelijke asielvergunning. Daarnaast is extra ingezet op handhaving: de herbeoordeling van circa 1.200 vergunningen heeft geleid tot de intrekking van het grootste deel van deze vergunningen. De aanzienlijk lagere instroom van reguliere (asielgerelateerde) aanvragen kan tot slot verklaard worden door het feit dat een groot deel van de vreemdelingen heeft gekozen voor naturalisatie in plaats van hun verblijfsvergunning te verlengen.

Regulier

Naturalisatie

In 2012 voldeed de groep vreemdelingen met een RANOV-vergunning (ruim 26.000) aan de verblijfstermijn van vijf jaar die noodzakelijk is voor naturalisatie. De verwachting was dat 5.500 van deze vreemdelingen van deze gelegenheid gebruik zouden maken om een naturalisatieverzoek in te dienen. Dit bleken er echter 4.000. Daarnaast was ook de normale instroom van naturalisatieverzoeken lager dan verwacht. Door de RANOV-groep was het aantal verzoeken weliswaar hoger dan in 2011 maar lager dan begroot voor 2012.

C Beleidsconclusies

In het afgelopen jaar zijn de toelatingsprocedures verder gestroomlijnd en is ingezet op het terugdringen van doorprocederen. Vreemdelingen krijgen sneller duidelijkheid over de uitkomst van de procedure. Wel is in 2012 het aantal vervolgprocedures toegenomen. In 2012 is het categoriaal beschermingsbeleid voor alle landen beëindigd, wat betekent dat aan een vluchtelingenstatus in beginsel altijd een individuele afweging ten grondslag moet liggen. Ook is er gewerkt aan bevordering van opvang in de regio. De aanpak van fraude in nareiszaken is succesvol geweest.

De inzet op vrijwillige terugkeer van vreemdelingen die Nederland moeten verlaten is succesvol geweest; deze vorm van terugkeer is in 2012 gestegen. Hier staat tegenover dat het aantal uitgeprocedeerde vreemdelingen, dat gedwongen terugkeert, is gedaald als gevolg van -voornamelijk- gebrek aan medewerking van sommige herkomstlanden. In reactie hierop is in 2012 de strategische landenbenadering verder ontwikkeld. Op het gebied van vreemdelingenbewaring en op het terrein van uitzetting zijn initiatieven ontwikkeld om een alternatief te bieden voor de vergaande maatregel van detentie. In het publieke debat over terugkeer hebben vooral de verschillende tentenkampen, waarmee uitgeprocedeerde vreemdelingen aandacht vroegen voor hun situatie, een belangrijke rol gespeeld.

De voorwaarden voor gezinsmigratie zijn in 2012 aangescherpt. Ook zijn maatregelen genomen om misbruik van de B9-regeling voor slachtoffers van mensenhandel tegen te gaan. In het kader van handhaving is een wetsvoorstel voor de strafbaarstelling van illegaal verblijf voorbereid, zijn maatregelen genomen om fraude tegen te gaan en is de glijdende schaal om vreemdelingen uit te zetten als zij zich schuldig hebben gemaakt aan een strafbaar feit, aangescherpt. Op het gebied van grenstoezicht zijn belangrijke praktische stappen gezet, door inzet van geautomatiseerd en risicogestuurd toezicht.

Het is in 2012 niet mogelijk gebleken het nieuwe digitale systeem van de IND, Indigo, volledig te implementeren. Wel zijn hiervoor in 2012 belangrijke stappen gezet, evenals voor de invoering van het moderne migratiebeleid, dat daarmee samenhangt. Door de inspanningen die in 2012 zijn geleverd, zal dit systeem en dit beleid in 2013 in werking treden. Daarnaast heeft het jaar in het teken gestaan van de voorbereiding op ingrijpende wijzigingen; de invoering van modern migratiebeleid en de stroomlijning van toelatingsprocedures, zijn hiervan voorbeelden. Het asiel- en migratiebeleid is met deze maatregelen restrictiever en selectiever geworden conform de doelstelling van Rutte 1. In het kader van hervorming 6 uit het Kabinet-Rutte 1 zijn de categoriale vergunningen van Irakezen herbeoordeeld. Als onderdeel van het programma stroomlijning van toelatingsprocedures wordt het categoriale beleid afgeschaft.

D Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

E Toelichting op de financiële instrumenten

10.1 Toegang, toelating en opvang vreemdelingen

Subsidies

Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland (VWN)

VluchtelingenWerk Nederland is een onafhankelijke organisatie die opkomt voor de belangen van vluchtelingen en asielzoekers. VWN voert activiteiten uit die gericht zijn op de begeleiding in de asielprocedure, zoals individuele voorlichting en individuele procesbegeleiding gebaseerd op persoonlijke situatie en fase van de asielprocedure.

Opdrachten

Programma Biometrie

Drie Biometrie in de Vreemdelingenketen projecten (BVK) kennen een vertraging van enkele maanden om de volgende redenen: – de bredere invoering bij Binnenlands vreemdelingentoezicht; – de opname van biometrische gegevens op het Vreemdelingendocument; en de invoering van het vreemdelingendocument met biometrische kenmerken op Caribisch Nederland. Voor alle drie de projecten geldt dat de geraamde uitgaven over meerdere jaren plaatsvinden.

De voornaamste afwijking van de begroting wordt verklaard door de inrichting van het centraal apparaatartikel en de operatie verantwoord begroten. Andere oorzaken zijn gelegen in de afronding van meerdere projecten (zie jaarverslag IDMI) en vertraging van drie projecten onder het programma Biometrie in de Vreemdelingenketen.

Programma Vernieuwing Grensmanagement (VGM)

Op Schiphol zijn elektronische poorten in gebruik genomen voor self-service paspoortcontrole, ter vergroting van de mobiliteit en veiligheid in Nederland. De Koninklijke Marechaussee (KMar) en Douane hebben aangegeven vanuit het bestaande samenwerkingsverband Joint Data Analysis Centre (JDAC) samen met de andere met grenscontrole belaste overheidsdiensten te willen groeien naar een Nationaal Informatie- en Analysecentrum Grens (NIAG); de blauwdruk hiervoor is in november opgeleverd. Tevens is het systeem voor Elektronische Vettingapplicatie (geautomatiseerd achtergrondonderzoek van kandidaat-geregistreerde reizigers) in gebruik genomen.

Eind 2012 zijn nagenoeg alle noodzakelijke documenten opgeleverd die ten grondslag zouden moeten liggen aan de investeringsbeslissing om te kunnen starten met de verwerving van het passagiersinformatie-systeem PARDEX (Passenger-related Data Exchange). De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft in de december besloten om het project te bevriezen; de aanbesteding van het systeem heeft daarom niet plaatsgevonden. Hierdoor is de realisatie over 2012 achtergebleven op de raming.

Programma Keteninformatisering

In 2012 is door studies en analyses de basis gelegd voor keuzes over de wijze waarop de informatie-uitwisseling zodanig kan worden verbeterd dat de vreemdelingenketen op termijn volledig digitaal kan werken. Op basis van deze studies is ingestemd met voorstellen voor de vervanging van de huidige papieren formulieren in de vreemdelingenketen door digitale informatie-uitwisseling. Tevens zijn de principes van de informatiearchitectuur voor de vreemdelingenketen vastgesteld, welke de basis vormden voor impactanalyses per ketenpartner en voor de ketenvoorzieningen. Verder is in 2012 gestart met de aanbesteding van een nieuw systeem voor Ketenmanagementinformatie. Ook is de informatie uit de basisvoorziening vreemdelingen nu raadpleegbaar vanaf de mobiele apparatuur van de politie. De voornaamste afwijking van de begroting wordt verklaard door de inrichting van het centraal apparaatartikel en de operatie verantwoord begroten. Tevens is budget overgeboekt naar het ministerie van Veiligheid en Justitie.

Versterking vreemdelingenketen

In 2012 is vanuit dit budget de subsidie aan Comensha verstrekt voor de registratie van slachtoffers van mensenhandel en de coördinatie van de opvang van deze doelgroep. Daarnaast is een bijdrage verstrekt aan de naturalisatietoets voor Caribisch Nederland.

Bijdragen aan baten-lastendiensten

Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)

Het jaar 2012 heeft in het teken gestaan van de brede uitrol van INDIGO. Ook is in 2012 gestart met de verdere doorontwikkeling van de bekostigingssystematiek van de IND en de hieraan gerelateerde kostprijzen. De overschrijding is het resultaat van een aantal mutaties die dit jaar zijn doorgevoerd. De belangrijkste oorzaak van dit verschil is de toegekende prijsbijstelling en de tegenvaller met betrekking tot archiveringskosten.

Toelichting

De streefwaarde van 100% voor regulier is in 2012 niet gerealiseerd, dit is mede het gevolg van de vertraging van de implementatie en de conversie naar INDIGO. Ook is de termijn die voor bezwaar geldt in de praktijk lastig te realiseren. In de nog niet ingevoerde mvv-wet is een ruimere beslistermijn voor bezwaar opgenomen.

Van de naturalisatieverzoeken uit Nederland worden 97% binnen de wettelijke termijn van 52 weken afgehandeld. De lagere realisatie van gemiddeld 91% wordt verklaard doordat de naturalisatieverzoeken vanuit Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Caribisch Nederland gemiddeld pas na 52 weken door de IND worden ontvangen.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT

Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA)

Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) is de organisatie die zorg draagt voor de opvang van vreemdelingen in Nederland. In opdracht van de Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie biedt het COA de vreemdelingen huisvesting. In 2012 heeft het COA zes gezinslocaties geopend. Op een gezinslocatie verblijven gezinnen met minderjarige kinderen die op basis van het arrest van de hoge raad in de zaak Ferreira (21 september 2012) recht hebben op onderdak. De gemiddelde bezetting bij het COA is in 2012 gedaald, als gevolg hiervan heeft het COA in 2012 capaciteit afgebouwd. Het personeelsbestand van het COA is hierop aangepast.

De uitgaven voor opvang van asielzoekers vallen lager uit. In de eerste helft van 2012 liet de bezetting bij het COA een substantiële en snelle daling zien, hierdoor vallen de uitgaven aan opvang lager uit.

Toelichting

De gemiddelde opvangduur na vergunningverlening is in 2012 achtergebleven bij de begroting. Dit komt doordat de invoering van een nieuwe systematiek voor de uitplaatsing van statushouders in de loop van 2012 is ingevoerd. De gemiddelde opvangduur in de centrale opvang blijft achter bij de verwachting. Dit wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door het feit dat uitgeprocedeerde gezinnen met kinderen de opvang vaak niet verlaten. Hen wordt onderdak geboden in een gezinslocatie.

10.2 Terugkeer en bewaring Vreemdelingen

Subsidies

REAN-regeling

IOM biedt financiële ondersteuning aan vreemdelingen die zelfstandig willen vertrekken uit Nederland op basis van de REAN-regeling (Return and Emigration of Aliens from the Netherlands). De IOM doet dit onder meer door het geven van voorlichting en advies over vrijwillige terugkeer en extra ondersteuning voor kwetsbare groepen. Ook het procesmatig voorbereiden en begeleiden van de terugkeer (zoals het verkrijgen van reisdocumenten) hoort tot de activiteiten van IOM.

Opdrachten

Bijdragen aan baten-lastendiensten

Vreemdelingenbewaring

Op beperkte schaal is door middel van een viertal pilots gestart met het opdoen van ervaring met alternatieven voor vreemdelingenbewaring. De doelgroep van de pilots waarbij de vreemdeling een meldplicht wordt opgelegd dan wel aan de vreemdeling de keuze voor een borgsom wordt voorgesteld, is uitgebreid met vreemdelingen die op grond van een Dublin-claim dienen te vertrekken uit Nederland. Een aantal NGO’s is gestart met het begeleiden van vreemdelingen naar zelfstandige terugkeer naar het land van herkomst.

De pilots «alternatieven voor bewaring» zijn gezien de beperkte doelgroep in 2012 nog niet volledig uitgerold. De resterende middelen worden overgeheveld naar 2013, voor de verdere ontwikkeling van alternatieven.

Terugkeer vreemdelingen

De DT&V bevordert het daadwerkelijke vertrek van vreemdelingen door de regie over het vertrekproces van individuele vreemdelingen te voeren. Dat gebeurt onder meer door het voeren van gesprekken met vreemdelingen, het faciliteren van het verkrijgen van reisdocumenten, het geven van voorlichting en het voorbereiden van het daadwerkelijke vertrek. Daarnaast bevordert de DT&V de samenwerking op het terrein van terugkeer met landen van herkomst en landen van de Europese Unie.

De voornaamste afwijking van de begroting wordt verklaard door de inrichting van het centraal apparaatartikel en de operatie verantwoord begroten.

Ontvangsten

De meerontvangsten zijn gerealiseerd door extra ontvangsten vanuit de partners van de vreemdelingenketen voor de bijdragen aan het ketenbrede informatiesysteem Basisvoorziening Vreemdelingen (BVV).