De fondsbeheerders, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks-relaties en de Minister van Financiën – namens deze de Staatssecretaris van Financiën- Fiscaliteit en Belastingdienst – hebben een regisserende en financierende rol ten aanzien van het gemeentefonds. De fondsbeheerders zijn op basis van de Financiële-verhoudingswet verantwoordelijk voor de financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten. Zij dragen daarbij zorg voor een adequate omvang alsmede een goede werking van de verdeelsystematiek van het gemeentefonds. Tevens zorgen zij voor een adequate uitbetaling en vaststelling van de algemene uitkering, de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen aan de verschillende gemeenten.

In het regeerakkoord zijn ambitieuze beleidsvoornemens geformuleerd. Maatschappelijke opgaven spelen steeds vaker op meerdere schaalniveaus tegelijk en oplossingen liggen niet in het bereik van één overheidslaag. Een toenemend aantal maatschappelijke opgaven is alleen op te lossen wanneer gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk als één overheid samenwerken richting partners. Samenwerking vindt ook in toenemende mate plaats op regionaal niveau. Vrijwel overal in Nederland zijn regionale coalities van overheden en andere partijen op zoek naar passende governance arrangementen om aan te sluiten op hun regionale opgaven. In de uitvoering van overheidstaken spelen medeoverheden een steeds belangrijkere rol. Daarom heeft het kabinet extra geld beschikbaar gesteld aan gemeenten.

Voor de realisatie van de beschreven beleidsthema’s wordt een aantal instrumenten en activiteiten ingezet.

Beleidsthema 1: gemeenten via het gemeentefonds voorzien van voldoende financiële middelen voor de uitvoering van hun taken.

A) Normeringssystematiek

De jaarlijkse ontwikkeling van de omvang van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt – naast taakmutaties – bepaald door de normeringssystematiek. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van het fonds gekoppeld is aan de ontwikkeling van de accres-relevante uitgaven van het Rijk (ARU), dit wordt ook wel aangeduid als het principe «samen de trap op, samen de trap af». De jaarlijkse toe- of afname van het gemeentefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven, wordt het accres genoemd. De normeringssystematiek is in werking sinds 1995 en berust op een bestuurlijke afspraak tussen het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met ingang van 2018 is de basis van de normeringssystematiek verbreed. Naast de uitgaven onder het kader rijksbegroting worden nu ook de uitgaven onder de kaders zorg en sociale zekerheid meegenomen in de normeringssystematiek.

B) Artikel 2 Financiële-verhoudingswet

Er zijn jaarlijks diverse specifieke taakmutaties die tot toevoegingen en/of onttrekkingen aan het gemeentefonds kunnen leiden. Uitgangspunt hierbij is artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet. Dit artikel geeft aan dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten, in een afzonderlijk onderdeel van de bijbehorende toelichting met redenen wordt omkleed en met kwantitatieve gegevens wordt gestaafd, welke de financiële gevolgen van deze wijziging voor de gemeenten zijn. Tevens wordt aangegeven via welke bekostigingswijze de financiële gevolgen voor de gemeenten kunnen worden opgevangen.

C) Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen

Het Bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (Bofv) tussen de fondsbeheerders, de VNG, het IPO en de Unie van Waterschappen (UvW) vindt minimaal twee keer per jaar plaats, rond het verschijnen van de Voorjaarsnota en de Miljoenennota. Iedere partij kan agendapunten inbrengen. Zo nodig kunnen ook andere bewindspersonen dan de fondsbeheerders aan het overleg deelnemen. De uitkomst van de normeringsystematiek (vgl. A) kan – indien bekend – in het Bofv bestuurlijk worden gewogen.

D) Macronorm Onroerend Zaak Belasting (OZB)/benchmark woonlasten

De OZB-opbrengst van gemeenten werd tot en met 2019 op macroniveau gemaximeerd door jaarlijks een percentage vast te stellen waarmee de som van de OZB-opbrengsten van alle gemeenten mocht groeien. Met ingang van 2020 is een benchmark woonlasten geïntroduceerd ter vervanging van de macronorm OZB.

E) Artikel 12 gemeenten

Een indicator voor de financiële positie van gemeenten is het aantal gemeenten dat een beroep doet op artikel 12 van de Financiële-verhoudingswet. Dat aantal is de laatste jaren beperkt gebleven tot 2.

F) Monitoring nieuwe middelen sociaal domein

Het college van burgemeester en wethouders legt over de besteding van de middelen sociaal domein uitsluitend financiële verantwoording af aan de gemeenteraad. Het Rijk vraagt geen verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding door gemeenten. Wel monitort het Rijk de uitvoering van de taken van het sociaal domein, om de systeemverantwoordelijkheid van vakministers en fondsbeheerders te kunnen borgen.

Het Rijk ontvangt daartoe via het informatiesysteem Informatie voor derden (Iv3) per gemeente informatie over de uitgaven in het sociaal domein. Iv3 is geen verantwoordingsinformatie en op basis van Iv3 kan niet worden teruggevorderd.

Beleidsthema 2: een verdeling van de beschikbare financiële middelen over gemeenten die elk van de gemeenten in staat stelt om hun inwoners een gelijkwaardig voorzieningenpakket tegen globaal gelijke lastendruk te kunnen leveren.

G) Verdeelmaatstaven

Het budget van de algemene uitkering van het gemeentefonds wordt over de gemeenten verdeeld via een systeem van verdeelmaatstaven. De fondsbeheerders zijn verantwoordelijk voor ontwikkeling en onderhoud van het systeem van verdeelmaatstaven dat de verdeling tot stand brengt. Dit verdeelsysteem heeft als doel gemeenten in staat te stellen hun voorzieningen op een onderling gelijkwaardig niveau te brengen tegen globaal gelijke lastendruk en rekening houdend met de structuurkenmerken van de gemeenten. Zolang voor een uitkeringsjaar de voor de verdeelmaatstaven noodzakelijke statistische gegevens nog niet bekend of definitief zijn, worden de gemeenten bevoorschot op basis van voorlopige cijfers. Hierbij wordt ernaar gestreefd de voorschotten zo goed mogelijk aan te laten sluiten op de algemene uitkering waarop een gemeente uiteindelijk recht heeft, zoals deze vastgesteld wordt nadat de statistische gegevens definitief zijn vastgesteld. Dit streven geldt ook voor integratie- en decentralisatie-uitkeringen. Als er gedurende en na afloop van het uitkeringsjaar definitieve volumegegevens beschikbaar komen, leidt dit tot bijstellingen in de bevoorschotting. Aangezien voor het gemeentefonds de verplichtingen leidend zijn, zullen deze altijd tot uitkering komen.

H) Periodiek onderhoudsrapport

Voor de verdeling van de financiële middelen is het Periodiek onderhoudsrapport (POR) de belangrijkste indicator. Daarin wordt door de fondsbeheerders bijgehouden of de verdeling nog adequaat is. De verdeling is adequaat als deze nog voldoende aansluit bij de daadwerkelijke uitgaven zoals blijkt uit de gemeentelijke begrotingen. Het POR verschijnt jaarlijks als bijlage bij de begroting.

Vanuit het gemeentefonds hebben gemeenten in 2020 middelen toebedeeld gekregen om hun taken uit te voeren. Daarbij hebben de fondsbeheerders uiteraard het bestaande verdeelmodel toegepast voor de algemene uitkering.

Door de fondsbeheerders wordt gewerkt aan een nieuw verdeelmodel (zie ook de paragraaf Beleidsprioriteiten). Een nieuw verdeelmodel is nodig om de verdeling van de middelen over de gemeenten beter te laten aansluiten op de huidige taken en kosten van gemeenten. Deze taken en kosten zijn, onder meer door de decentralisaties in het sociaal domein, de afgelopen jaren behoorlijk gewijzigd. Ook moet een nieuw model eenvoudiger worden. Het huidige model is namelijk door alle wijzigingen in de loop der jaren behoorlijk ingewikkeld geworden. Tot slot zal het nieuwe verdeelmodel meer rekening moeten houden met de mogelijkheden die gemeenten hebben om eigen inkomsten op te halen.

In 2020 zijn forse stappen gezet om te komen tot een nieuw verdeelmodel. De fondsbeheerders hebben de Tweede Kamer in 2020 geïnformeerd over de stand van zaken van de herijking van de verdeling van de middelen van het gemeentefonds. In het voorjaar 2020 over het feit dat vervolgonderzoek voor met name de verdeling van de middelen van het klassieke deel van het gemeentefonds noodzakelijk was (Kamerstukken II 2019/20, 35300 B, nr. 15). In december 2020 over het afronden van de vervolgonderzoeken, het verdere proces en dat besluitvorming over de invoering van de verdeling aan het volgend kabinet wordt gelaten (Kamerstukken II 2020/21, 35570 B, nr. 13). Het proces is in nauwe samenwerking met gemeenten (op bestuurlijk en ambtelijk niveau) doorlopen.

Het kabinet is zich ervan bewust dat de financiële positie van gemeenten onder druk staat. De gevolgen van de coronacrisis hebben deze druk verder vergroot. Afgelopen periode heeft het kabinet zich ingespannen om gemeenten financieel te ondersteunen door middel van het compenseren van de financiële gevolgen van de coronacrisis en door tijdelijk extra geld beschikbaar te stellen voor onder andere de kosten van de Jeugdzorg. Ook heeft het kabinet besloten het accres tijdelijk te bevriezen en de oploop in de opschalingskorting incidenteel te schrappen voor 2020 en 2021.

Hoewel gemeenten op korte termijn enige lucht hebben gekregen in hun begroting, liggen er voor de komende jaren grote uitdagingen en opgaven voor. Naar de toekomst toe is het van groot belang in breder perspectief naar de interbestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en medeoverheden, en in het bijzonder gemeenten, te kijken. Interbestuurlijke en financiële besluitvorming kunnen niet los van elkaar worden gezien, het is dan ook wenselijk dat een volgend kabinet hierover een integraal besluit neemt. De voorbereiding op het volgend kabinet gebeurt in nauw overleg met de medeoverheden.

In onderstaande tabel worden de budgettaire gevolgen van beleid weergegeven.

Verplichtingen

Ten opzichte van de oorspronkelijk vastgestelde begroting zijn de verplichtingen met € 1.581 mln. opwaarts bijgesteld. Dit bedrag is het saldo van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2020 (€ 1.164 mln.) en tweeede suppletoire begroting 2020 (€ 431 mln.) zijn aangebracht. In de slotwet vindt een mutatie plaats van ‒ € 14 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/2020, 35450 B, nr. 2, Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 4) en in de slotwet.

Uitgaven

Opdrachten

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 53.000 lager uit dan in de ontwerpbegroting 2020 werd geraamd. Het gerealiseerde bedrag voor de kosten Financiële-verhoudingswet onder opdrachten komt hiermee op € 1,208 mln. Een toelichting is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/2020, 35450 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 2) en in de slotwet.

Bijdragen aan ZBO’s/RWT’s

Kosten Financiële-verhoudingswet

Het gerealiseerde bedrag komt € 0,77 mln. hoger uit dan in de ontwerpbegroting 2020 werd geraamd, doordat enkele bijdragen zijn verstrekt die als opdracht waren begroot. Een toelichting is te vinden in de memorie van toelichting van tweede suppletoire begroting 2020 (Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 2) en in de slotwet 2020.

Bijdragen aan medeoverheden

Algemene uitkering

De uitgaven van de algemene uitkering van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 463 mln. en komen daarmee in totaal op € 26.817 mln. De hogere uitgaven hangen vooral samen met de extra toegekende middelen voor corona. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2020 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 408 mln. en € 191 mln. In de slotwet 2020 vindt een mutatie plaats van ‒ € 136 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/20, 35450 B, nr. 2, Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 4) en in de slotwet 2020.

Integratie-uitkeringen

De uitgaven van de integratie-uitkeringen van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 348 mln. en komen daarmee in totaal op € 4.810 mln. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2020 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 316 mln. en € 32 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/20, 35450 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 2) en in de slotwet 2020.

Decentralisatie-uitkeringen

De uitgaven van de decentralisatie-uitkeringen van het gemeentefonds worden ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting bijgesteld met € 724 mln. en komen daarmee in totaal op € 1.808 mln. De hogere uitgaven zijn vooral een gevolg van het toevoegen van nieuwe decentralisatie-uitkeringen in de loop van 2020, onder meer ter compensatie van extra uitgaven en gederfde inkomsten als gevolg van de coronacrisis. Bij de eerste en tweede suppletoire begroting 2020 hebben eerdere mutaties plaatsgevonden van respectievelijk € 526 mln. en € 208 mln. en in de slotwet van ‒ € 10 mln. Een toelichting op deze mutaties is te vinden in de memories van toelichting van beide suppletoire begrotingen (Kamerstukken II 2019/20, 35450 B, nr. 2 en Kamerstukken II 2020/21, 35650 B, nr. 2) en in de slotwet 2020.

Ontvangsten

Sinds de invoering van de Financiële-verhoudingswet zijn de uitgaven en de inkomsten over ieder uitkeringsjaar aan elkaar gelijk. Ten opzichte van de oorspronkelijke vastgestelde begroting van het gemeentefonds voor 2020 worden de ontvangsten met € 1.535 mln. verhoogd tot € 33.436 mln. Deze verhoging is de som van de mutaties die bij eerste suppletoire begroting 2020 (€ 1.251 mln.), tweede suppletoire begroting 2020 (€ 430 mln.) en in de slotwet 2020 (- € 147 mln.) zijn aangebracht.