A. Algemene doelstelling

Aanleiding

Artikel 9 Douane is sinds 2019 opgenomen in Rijksbegroting IX. Meer informatie over de aanleiding tot oprichting van en de vervolgstappen in het artikel is opgenomen in de groeiparagraaf van de leeswijzer van deze begroting.

Algemene en operationele doelstelling Douane

De Douane draagt bij aan een solide financiering van de Europese en nationale overheid, aan een veilige samenleving en aan een sterke, aantrekkelijke en eerlijke interne markt waarmee de welvaart in de EU en Nederland wordt bevorderd. Dit doet de Douane door als handhavingsdienst toezicht te houden op het EU-grensoverschrijdende goederenverkeer en daarbij te controleren op de naleving van fiscale en niet-fiscale regels en door het bonafide bedrijfsleven daarbij te faciliteren. Douanerechten en nationale belastingen (accijnzen en verbruiksbelastingen en omzetbelasting bij invoer) worden zo veel mogelijk tijdig, juist en volledig geheven en geïnd.

Deze doelstellingen worden onder onderdeel B «Rol en verantwoordelijkheid» nader toegelicht.

Meetbare gegevens

De algemene doelstelling komt voor de Douane tot uiting in onderstaande meetbare gegevens.

Juiste invoeraangiften

Uitvoering afspraken niet-fiscale taken

De B-doelstelling van de Douane, beschermen van de samenleving, betreft de uitvoering van de niet-fiscale taken die de Douane in opdracht van beleidsdepartementen kent. Deze opdrachtgevende beleidsdepartementen zijn de Ministeries van Financiën, Buitenlandse Zaken, Economische Zaken en Klimaat, Infrastructuur en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Justitie en Veiligheid en Volksgezondheid, Welzijn en Sport. De realisatie van de jaarlijkse afspraken over de uitvoering van de douanetaken is onderwerp van gesprek in het zogenaamde «Opdrachtgevers-Opdrachtnemerberaad Douane» (OOD), waarin de beleidsdepartementen en Douane elkaar periodiek spreken over de toezichts- en handhavingsinzet van de Douane op de uiteenlopende douanetaken. De Douane heeft via dit beraad in overleg met betrokken partijen een nieuwe indicator ontwikkeld die zich richt op de mate waarin de Douane de (periodieke) afspraken over deze douanetaken uitvoert. De indicator treedt over het jaar 2020 in werking.

Waardering bedrijfsleven

De waardering bedrijfsleven is een indicator voor de doelstelling versterken van de concurrentiepositie (C-doelstelling). Voor het meten en verbeteren van de dienstverlening van de Douane aan het bedrijfsleven wordt het instrument Bewijs van Goede Dienst ingezet. Hierin zijn doelstellingen opgenomen die in samenspraak met het bedrijfsleven tot stand zijn gekomen en waaraan zowel de Douane als het bedrijfsleven grote waarde hecht. Met het bedrijfsleven worden ook afspraken gemaakt over verbeteracties rondom dienstverlening en toezichtslasten. De score op deze doelen wordt jaarlijks gemeten. De waardering wordt als index opgenomen met als indexjaar 2015.

B. Rol en verantwoordelijkheid

De Minister van Financiën is verantwoordelijk voor en heeft een regisserende rol op het terrein van het beleid en de wet- en regelgeving inzake douaneformaliteiten en douanerechten. Dit is hoofdzakelijk Europese wet- en regelgeving. Daarnaast is de Minister verantwoordelijk voor de wet- en regelgeving inzake binnenlandse accijnzen en verbruiksbelastingen.

Op grond van het Douanewetboek van de Unie (DWU), Europese verordeningen, de Algemene douanewet en andere nationale wet- en regelgeving handhaaft de Douane fiscale en niet-fiscale wet- en regelgeving.

De Minister bevordert via de inzet van de Douane de naleving van wet- en regelgeving. Dit gebeurt door het leveren van passende en faciliterende dienstverlening door bijvoorbeeld zorg te dragen voor een goed werkend aangiftesysteem. Maar ook door processen juist en tijdig uit te voeren, door adequaat toezicht uit te oefenen en door naleving te stimuleren en waar nodig deze naleving bestuurs- of strafrechtelijk af te dwingen.

C. Beleidswijzigingen

Belangrijk vertrekpunt bij de doorvoering van beleidswijzigingen voor de Douane is de positie van de opdrachtgevers, verenigd in het eerder genoemde OOD. In de begroting van deze ministeries wordt het beleid – waarvoor de betreffende Minister verantwoordelijk is – toegelicht. De Douane gaat over de uitvoering van het beleid binnen de door opdrachtgevers gestelde kaders, niet over het beleid zelf.

In de Beleidsagenda (onderdeel 2.1 Beleidsprioriteiten) is net als in 2019 de Brexit als één van de belangrijke ontwikkelingen van de komende periode benoemd. Door de Brexit ontstaat er een nieuwe buitengrens voor Nederland en de EU. Direct gevolg is dat er voor het goederenverkeer van en naar het VK douaneformaliteiten nodig zijn en dat de Douane hierop toezicht uitoefent. Dit heeft impact op de gehele Douaneorganisatie. De Brexit betekent een structurele groei van o.a. het aangiftevolume, inclusief het noodzakelijke toezicht hierop. De Brexit betekent ook meer nieuwe klanten en toezicht en controles op nieuwe locaties zoals de ferryterminals. De Douane bereidt zich conform Kabinetsbesluit voor op een no deal Brexit. Het personeelsbestand wordt daarom uitgebreid met 928 fte. Dat vraagt veel van de staande organisatie. De Brexit heeft een grote impact op het werk, het personeel en de systemen van de Douane. Ook andere overheidspartijen, havenautoriteiten, luchthavens en het bedrijfsleven bereiden zich voor. De totale logistieke keten van overheid en bedrijfsleven bepaalt uiteindelijk of er verstoringen zullen optreden. Om bij onvoorziene verstoringen de overgang van voor en na Brexit zo soepel mogelijk te maken, is een crisisorganisatie binnen de Douane beschikbaar voor een integrale aanpak.

D. Tabel Budgettaire gevolgen van beleid

Artikel 9 Douane betreft op budgettair gebied voor de begroting 2020 enkel de apparaatsbudgetten (personele en materiële uitgaven en apparaatsontvangsten), programma-uitgaven en verplichtingen die direct aan het dienstonderdeel Douane kunnen worden toegerekend. Overige indirecte uitgaven die betrekking hebben op de Douane, bijvoorbeeld voor huisvesting en ICT, worden gedaan door andere dienstonderdelen binnen de Belastingdienst en blijven derhalve voor de begroting 2020 vermeld op artikel 1 Belastingen. In de groeiparagraaf van de leeswijzer van deze begroting worden de ambities op budgettair gebied toegelicht voor de komende begrotingen.

Budgetflexibiliteit

Opdrachten

Via Europese samenwerking wordt gewerkt aan een DWU wat leidt tot aanpassing van de douaneprocessen. Voor de correcte toepassing van de douanewetgeving worden opdrachten gegeven om ICT-systemen aan te passen. In de Algemene Douanewet staan de toezichtstaken en bevoegdheden uitgewerkt. Voor de uitvoering van de Algemene Douanewet geeft Douane opdrachten voor de inkoop van Douane specifieke middelen, bijvoorbeeld speurhonden, detectiesystemen, werktuigen, meldkamervoorzieningen en laboratoria. De post Opdrachten is naar beste inschatting 50% juridisch verplicht. De verplichtingen worden met name aangegaan voor detectiesystemen.

Bijdrage agentschappen

Dit betreft met name de bijdrage aan de Rijksrederij van Rijkswaterstaat en is 100% verplicht vanuit samenwerkingsovereenkomsten.

E. Toelichting op de instrumenten

Uitgaven

Apparaatsuitgaven

Personele uitgaven

Dit betreft alle personele uitgaven inclusief externe inhuur voor de Douane. De inhuur is onder het rijksbreed afgesproken maximum van 10%.

Materiële uitgaven

Dit betreft de materiële uitgaven van de Douane en omvat Douane specifieke diensten, middelen en communicatie. De standaarddiensten huisvesting en de toerusting van de ambtenaren van de Douane (telefoon, laptop, werkplek, iPad, etc.) loopt via andere dienstonderdelen van de Belastingdienst en deze uitgaven worden verantwoord op artikel 1 Belastingen.

F. Douanebeleid en wetgeving

Context

Nederland vormt een belangrijke schakel in de internationale handel en logistiek met een totale internationale invoerwaarde van € 441,6 mld.42.

De dynamiek in de wereldhandel is op verschillende fronten groot. De trendmatige groei in het goederenverkeer betekent onder andere dat de Douane meer aangiften heeft te controleren. Dit wordt versterkt door de enorme vlucht die e-commerce genomen heeft. Het aantal kleine zendingen onder andere via de post en koeriersstroom blijft jaarlijks sterk toenemen. In onderstaande twee figuren wordt de trendmatige ontwikkeling van de waarde van de Nederlandse internationale handel en het aantal aangifteregels weergegeven.

Ontwikkeling waarde Nederlandse internationale handel (bedragen x € 1 mln.)

Bron: CBS

De figuur hierboven laat de waardeontwikkeling zien van de Nederlandse internationale handel. De figuur hieronder geeft de weerslag daarvan voor de Douane in de vorm van de ontwikkeling van het totale volume aan aangifteregels voor het binnenbrengen en de invoer van goederen (import), voor douanevervoer (transit) en voor het uitvoeren en uitgaan van goederen (export). Een aangifte kan meerdere aangifteregels bevatten. Verschillende regels staan voor verschillende soorten goederen.

Aantal aangifteregels import, export en transit (aantallen x 1 mln.)

Bron: Aangiftesysteem (AGS, NCTS) Douane

Algemeen

Zoals vermeld in onderdeel C gaat de Douane over de uitvoering van het beleid binnen de door diverse opdrachtgevers gestelde kaders, niet over het beleid zelf. De Douane voert handhavingstaken uit in opdracht van de Europese Unie, het Ministerie van Financiën en de Ministeries van Economische Zaken en Klimaat, Buitenlandse Zaken, Infrastructuur en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Justitie en Veiligheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Aan deze taken liggen Europese en nationale wet- en regelgeving ten grondslag.

De Douane is een handhavende organisatie en ziet toe of bepaalde wet- en regelgeving wordt nageleefd en grijpt, indien nodig, in bij een gebrek aan naleving of om de naleving te versterken. De Douane heeft niet alleen de taak om specifieke douanewetten (zoals bijvoorbeeld het Douane Wetboek van de Unie) te handhaven maar ook tal van niet-fiscale wettelijke regelingen op het gebied van veiligheid, gezondheid, flora en fauna, cultuur, economie en milieu.

Een van de kenmerken van het douanerecht is dat binnengebrachte goederen op het grondgebied van de EU onder douanetoezicht blijven zolang de goederen nog niet in het vrije verkeer van de EU zijn gebracht en eventuele heffing van invoerrechten en belasting heeft plaatsgevonden. Dit toezichtsysteem wordt het formaliteitenstelsel genoemd. Het formaliteitenstelsel is het middel dat de Douane gebruikt om zicht op goederenbewegingen te houden en te bewaken. Het formaliteitenstelsel is primair gericht op de heffing van douanerechten (invoerrechten) maar wordt ook gebruikt voor de handhaving van niet-fiscale regels. Het formaliteitenstelsel zet het bedrijf, dat verantwoordelijk is voor de goederen, aan tot het vervullen van verplichtingen die de Douane controleert.

Strategie Douane

Om de A, B en C doelen te behalen is een strategie geformuleerd. De handhavingsstrategie is de grondslag voor de handhaving en bestaat uit een aantal belangrijke elementen. Deze elementen zijn compliancegericht, informatiegestuurd, risicogericht en gelaagd.

Compliance

Het beïnvloeden van compliance (regelnaleving) is een belangrijk onderdeel van de handhavingsstrategie van de Douane. De Douane voert zowel activiteiten uit om de compliance te bevorderen als non-compliance tegen te gaan. De Douane zet daarvoor in de handhaving een combinatie in van dienstverlening, toezicht en zo nodig opsporing door de FIOD of andere opsporingsdiensten. De Douane gaat anders om met bedrijven (en burgers) die de regels naleven dan met bedrijven die de regels niet naleven. Daarbij heeft de Douane oog voor de verschillende oorzaken van niet-naleving. Bedrijven die onbewust fouten maken benaderen we anders dan bedrijven die willens en wetens de regels overtreden.

Informatiegericht

Het uitgangspunt van de handhaving is dat 100% van de vervoersmiddelen en goederen die de buitengrenzen passeert onder toezicht staat. Dit betekent niet dat de Douane alles controleert, maar dat we van ieder vervoermiddel dat binnenkomt of uitgaat, kunnen nagegaan of de vereiste meldingen en aangiften zijn gedaan. Ook betekent dit dat de Douane van iedere binnenkomende of uitgaande zending goederen over gedegen informatie beschikt.

De Douane streeft naar een actuele en optimale informatiepositie over goederenstromen, locaties, aangiften, bedrijven en burgers waarop de Douane toezicht houdt. Deze informatie vormt de basis voor de risicobeheersing. Op basis van het zicht dat de Douane zo creëert zet de Douane waar nodig handhavingsinterventies in zoals een fysieke of administratieve controle. Met gekoppelde systemen en slimme analyses haalt de Douane meer kennis uit beschikbare data en verbetert zo de detectiegraad.

De Douane wil van elk vervoermiddel dat binnenkomt of uitgaat, kunnen nagaan of de vereiste meldingen en aangiften zijn gedaan. Hiervoor wordt informatie uit diverse bronnen verzameld, veredeld met kennis van goederen en risico’s en geanalyseerd. Op basis daarvan stelt de Douane selectieprofielen op. De hoeveelheid gebruikte bronnen en beschikbare gegevens in dit proces neemt toe, en de mogelijkheden om die big data effectief te gebruiken en verrijken ook. De Douane zet daar stevig op in.

Risicogericht

Een ander belangrijk aspect van de strategie is risicobeheersing. Gezien de omvang van de goederenstroom, de grote hoeveelheid aangiften, bedrijven en locaties waarop de Douane toezicht uitoefent, handhaaft de Douane risicogericht. De Douane maakt een inschatting waar de grootste risico’s zich voordoen en zet daar handhavingsinterventies in. Op die manier maakt de Douane verantwoorde keuzes in de handhaving.

De Douane heeft allereerst oog voor het risico op een gebrek aan compliance door bedrijven en burgers. Daar waar we de grootste risico’s op niet-naleving lopen, zet de Douane gerichte handhavingsinterventies in om de kans op en de impact van niet-naleving te verkleinen. Deze interventies zijn gericht op het gedrag van bedrijven en burgers, zoals het bevorderen van het indienen van juiste aangiftes door bedrijven of het uitleggen van de regels aan reizigers.

De Douane richt zich ook op de risico’s die kunnen ontstaan wanneer er onvoldoende zicht is op bijvoorbeeld goederenbewegingen en compliance van bedrijven. De Douane voert onder andere controles en analyses uit om een beeld van de situatie te vormen. Op basis van dat beeld kan de Douane besluiten tot ingrijpen (zie ook «Informatiegericht»). Ook ontstaan risico’s wanneer de Douane ongewenste of onveilige goederen onvoldoende stopt. Om deze risico’s te verkleinen optimaliseert de Douane risicoselecties en -profielen gericht op het stoppen van gevaarlijke en ongewenste goederen.

De Douane streeft naar een optimale balans in de handhaving tussen het uitvoeren van controles en het faciliteren van de handel. De grensoverschrijding van goederen benut de Douane om toezicht uit te oefenen maar wil de Douane niet laten leiden tot te veel logistiek en administratief oponthoud. Met bijvoorbeeld het Overleg Douane Bedrijfsleven43 en het Bewijs van Goede Dienst heeft de Douane hier aandacht voor. Wanneer een te grote inbreuk ontstaat op reguliere handelsstromen zoekt de Douane naar maatregelen om de negatieve gevolgen van toezicht te verminderen.

Gelaagd

De Douane kent meerdere handhavingsactiviteiten die elkaar aanvullen en versterken. Het gaat om activiteiten van dienstverlening, toezicht tot opsporing. Voorbeelden van deze activiteiten zijn scan-, fysieke en administratieve controles maar ook aangiftebehandeling en vergunningverlening. De Douane heeft een handhavingsvisie «Grensverleggend»44. In deze visie worden drie goederenstromen onderkend – groen, geel en blauw – met een eigen handhavingsmix.

In de visie Grensverleggend komen de bovengenoemde elementen zoals risicogericht, compliancegericht en informatiegestuurd terug. De uitwerking van deze visie vindt geleidelijk plaats. Daarbij bestaat de groene stroom uit bekende, betrouwbare bedrijven, waarbij de Douane waarnemingen – liefst buiten het logistieke proces – uitvoert om de juistheid van het handelen te toetsen. De gele stroom bestaat uit betrouwbare ketens en complete goederenketens die veilig worden bevonden. De blauwe stroom bestaat uit onbekende en overige bedrijven waarbij de controle plaatsvindt in de logistieke stroom, aan de grens, op basis van risicoanalyse en -detectie.

De Douane differentieert in de handhaving in deze lagen. Zo geeft de Douane invulling aan een gepaste handhaving voor iedere marktpartij binnen de wettelijke kaders van het Douane Wetboek van de Unie. Kortom: minder en minder ingrijpende interventies in de logistiek bij betrouwbare bedrijven en meer controles bij onbekende en overige ondernemers. Door het hanteren van deze handhavingsaanpak controleren we meer in de actualiteit.

De Douane maakt optimaal gebruik van technologische middelen die de logistiek zo min mogelijk hinderen. In de uitwerking van de visie Grensverleggend spelen autodetectie van data en goederen een belangrijke rol.

De Douane kent ook de gelaagde handhaving met als aangrijpingspunt bedrijven, aangiften of locaties. Hierbij versterkt de handhaving op basis van deze verschillende aangrijpingspunten elkaar. De Douane steunt op de beheersingsmechanismen van bedrijven met een vergunning. Daarbij toetst de Douane cyclisch de werking van deze beheersingsmaatregelen. De Douane bevordert de kwaliteit van de aangiften zowel via geautomatiseerde checks als via fysieke en administratieve controles. De Douane houdt toezicht op specifieke locaties zoals havengebieden of de kuststrook. Daarbij wordt onder andere gebruik gemaakt van cameratoezicht.