Algemene doelstelling

Een veilige en duurzame luchtvaart die Nederland goed verbindt met de rest van de wereld en waarbij de kwaliteit van de leefomgeving rond de luchthavens wordt gewaarborgd.

Samenvatting budgettaire gevolgen van beleid

In onderstaande tabel is een samenvatting opgenomen van de totale verplichtingen, uitgaven en ontvangsten van dit artikel. De onderverdeling naar de financiële instrumenten is opgenomen in de totaal tabel van de budgettaire gevolgen van beleid.

Rol en verantwoordelijkheid

In onderstaande tabel is een overzicht en toelichting opgenomen op de rol en verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat bij Luchtvaart. Voor een nadere toelichting op de verschillende typologieën stimuleren, regisseren, financieren en (doen) uitvoeren wordt verwezen naar de leeswijzer.

Samenhang doelstelling en meetbare gegevens

Voor het artikel Luchtvaart zijn zes specifieke doelstellingen geformuleerd. Deze specifieke doelstellingen leveren een bijdrage aan het bereiken van de algemene doelstelling.

De doelstellingen zijn te herleiden uit de Luchtvaartnota 2020-2050 waarin een nieuwe koers is uitgezet naar een duurzame luchtvaartsector die Nederland goed blijft verbinden met de rest van de wereld. ‘Slim en duurzaam’ is het uitgangspunt van de Luchtvaartnota. De luchtvaartsector moet zorgen voor minder hinder en minder uitstoot van vervuilende stoffen. De negatieve effecten op mens, natuur en milieu moeten verminderen. Dit is een omslag in het luchtvaartbeleid. Kwaliteit komt centraal te staan. Er is een nieuwe balans nodig tussen de kwaliteit van de leefomgeving en de kwaliteit van het netwerk van internationale verbindingen.

Voor iedere specifieke doelstelling zijn tevens een of meerdere subdoelstellingen geformuleerd. Onder de meetbare gegevens zijn de indicatoren en kengetallen opgenomen die verbonden zijn met de doelstellingen. Scores op indicatoren kunnen aanleiding zijn om beleid bij te sturen. De kengetallen bieden met name belangrijke contextuele informatie. De samenhang tussen de doelstellingen en de meetbare gegevens is onderstaand weergegeven.

Specifieke doelstelling 1: Het waarborgen van de veiligheid.

Vliegen is een van de veiligste vormen van transport. De overheid en de luchtvaartsector werken nauw samen om die veiligheid continu te verbeteren. De luchtvaart moet veilig zijn voor vliegtuigpassagiers, bemanning en de mensen die onder vliegroutes en bij vliegvelden wonen en werken.

Subdoelstellingen:

Beleidsinformatie

Luchtvaartveiligheid is niet in één overkoepelende indicator te meten. Het gaat immers om een veiligheidssysteem. Om inzicht te hebben in de ontwikkeling van dit veiligheidssysteem verschijnt jaarlijks een systeemmonitor luchtvaartveiligheid. Het nog beter kennen en beheersen van de risico’s en het samenwerken aan veiligheidsmanagement draagt bij aan de continue verbetering van de veiligheid in de luchtvaart. De systeemmonitor geeft inzicht in het functioneren van het veiligheidssysteem van de overheid (regelgeving en kaders, toelating en toezicht en reflectie) en het veiligheidssysteem van de sectorpartijen (inrichting (vlieg)operatie).

Daarnaast geeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) jaarlijks in de Staat van de Luchtvaart inzicht in hoe het is gesteld met de veiligheid en duurzaamheid op en rond de luchthavens in Nederland.

Specifieke doelstelling 2: Nederland goed verbonden met de rest van de wereld, met goede internationale betrekkingen.

De Rijksoverheid zet zich in voor een hoogwaardig netwerk van internationale verbindingen via de lucht. Luchtvaart speelt een belangrijke rol in de levering en bevoorrading van (noodzakelijke) producten en diensten in Nederland. Via Schiphol heeft Nederland verbinding met honderden bestemmingen over de hele wereld, waarin de hubfunctie een belangrijke rol speelt. Goede internationale luchtvaartverbindingen dragen bij aan onze welvaart en ons welzijn. De beschikbare capaciteit op de Nederlandse luchthavens is daarom een kostbaar goed. Het kabinet wil dat die zo zinvol mogelijk wordt benut.

Subdoelstellingen:

Meetbare gegevens

Passagiersbestemmingen

In onderstaande tabel is het aantal passagiersbestemmingen per luchthaven opgenomen waarvoor geldt dat deze meer dan twee keer per jaar worden aangevlogen.

Toelichting

In 2023 biedt Frankfurt net als het voorgaande jaar de meeste passagiersbestemmingen aan. Schiphol staat op een tweede positie. Ten opzichte van 2022 is het aantal bestemmingen op Schiphol, Frankfurt en Parijs Charles de Gaulle toegenomen. Op Londen Heathrow is het aantal bestemmingen in 2023 gedaald en op Brussel blijft dit gelijk.

Netwerkkwaliteit

Onderstaande tabel geeft de netwerkkwaliteit per luchthaven weer. De netwerkkwaliteit wordt berekend door het aandeel preferente bestemmingen dat direct wordt bediend door de luchthaven, gewogen naar economisch belang (netwerkbreedte), te vermenigvuldigen met de capaciteit naar deze bestemmingen (netwerkdiepte). Het economisch belang wordt gemeten aan de hand van de GaWC lijst voor elk land. De netwerkdiepte houdt er rekening mee dat het toevoegen van extra vluchten naar dezelfde bestemming minder toevoegt dan de eerste vlucht naar een nieuwe bestemming.

Toelichting

Over de tijd zien we dat het aandeel directe bestemmingen (de netwerkbreedte) constanter is dan de capaciteit op die bestemmingen (de netwerkdiepte). Hoewel de netwerkbreedte weer bijna terug is op het niveau van voor COVID-19 (2019), ligt de netwerkdiepte nog ruim onder het niveau van 2019.

In 2023 is de kwaliteit van het netwerk van de zes luchthavens ten opzichte van 2022 toegenomen. De netwerkkwaliteit voor London Heathrow is het hoogst in 2023, gevolgd door Parijs Charles de Gaulle en Istanbul. Voor deze drie luchthavens is het aandeel directe bestemmingen dat wordt bediend, gewogen naar economisch belang, relatief hoog. De stijging van de netwerkkwaliteit van Schiphol in 2023 wordt veroorzaakt door de stijging van de ingezette capaciteit op de bestemmingen (netwerkdiepte). Het aandeel van de - naar (economisch) belang gewogen - preferente bestemmingen dat wordt bediend door Schiphol is in 2023 namelijk gelijk gebleven.   

Het kengetal netwerkkwaliteit is gebaseerd op het Beleidskader Netwerkkwaliteit (Kamerstukken II 2022/23, 31936, nr. 1021). De jaarlijkse monitor netwerkkwaliteit en staatsgaranties rapporteert vanaf 2022 ook over de netwerkbreedte, netwerkdiepte en netwerkkwaliteit.

Netwerkkwaliteit regionale luchthavens Nederland

Toelichting

Van de regionale luchthavens biedt Eindhoven de meeste bestemmingen aan in 2023, en heeft het de hoogste netwerkkwaliteit. In 2023 is de netwerkkwaliteit van Eindhoven ten opzichte van 2022 gedaald vanwege het aanbieden van minder bestemmingen uit de GaWC-lijst (netwerkbreedte). De netwerkkwaliteit van Rotterdam – The Hague en Maastricht – Aachen is gestegen ten opzichte van 2023. Voor beide luchthavens komt dit door de hogere ingezette capaciteit naar de GaWC bestemmingen (netwerkdiepte).

Specifieke doelstelling 3: Negatieve gevolgen voor de omgeving verminderen.

In de omgeving van luchthavens is het borgen van de kwaliteit van de leefomgeving belangrijk voor de gezondheid en leefkwaliteit van mensen en natuur. Het kabinet zet daarom in op vermindering van de schadelijke effecten van luchtvaart op mens en milieu.

Subdoelstellingen

Meetbare gegevens

Totale Volume van de Geluidbelasting

Toelichting

In het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB) zijn voor de luchthaven grenzen gesteld aan het totale volume van de geluidbelasting (TVG) dat het vliegverkeer in een jaar mag produceren. In het LVB is vastgesteld dat het totale volume van de geluidbelasting afkomstig van het luchthavenverkeer bij Schiphol per gebruiksjaar overdag (Lden) niet meer dan 63,46 dB(A) en voor de nacht (Lnight) niet meer dan 54,44 dB(A) mag bedragen. Bij dreigende overschrijding wordt door de ILT handhavend opgetreden.

Emissies Nederlandse luchthavens

Toelichting

• 1. Onder «Nederlandse luchthavens» vallen: Amsterdam Airport Schiphol, Rotterdam The Hague Airport, Maastricht Aachen Airport, Groningen Airport Eelde en het burgerluchtvaart deel van Eindhoven Airport.

• 2. Bij de verbranding van een fossiele brandstof, zoals kerosine in vliegtuigmotoren, komen veel verschillende stoffen vrij.

  De vier stoffen die in deze tabel zijn opgenomen, zijn de belangrijkste als het gaat om lokale luchtkwaliteit. Dat is de reden dat CO₂ niet in deze tabel is opgenomen, want die stof is met name van belang voor het klimaatbeleid (zie Indicator: Duurzame luchtvaart: CO₂-uitstoot van vluchten vanuit Nederland). NO₂ en PM2,5 leveren samen veruit het grootste risico op gezondheidseffecten. SO₂ is een belangrijke stof voor de vorming van ultrafijn stof. De categorie NMVOS bevat de zeer zorgwekkende stoffen (ZZS).

• 3. In het kengetal Emissies luchtverontreinigende stoffen van Artikel 20 staan de totale hoeveelheden van de vier genoemde stoffen die in Nederland door alle bronnen tezamen per jaar worden uitgestoten. Uit onderzoeksresultaten (Kamerstukken II 2023/24, 30175, nr. 1137 herdruk) blijkt dat de invloed van luchtvaart op de lokale luchtkwaliteit beperkt is. Zo wordt de vermindering van de luchtkwaliteit in woonkernen rondom de regionale luchthavens voor gemiddeld 99 procent bepaald door andere bronnen dan luchtvaart. Bij Schiphol zijn andere bronnen dan luchtvaart gemiddeld voor ruim 95 procent verantwoordelijk voor de vermindering van de lokale luchtkwaliteit in woonkernen. Desalniettemin worden de emissies van de Nederlandse luchthavens gemonitord in lijn met de doelstelling minder uitstoot schadelijke stoffen door de luchtvaart.

• 4. De daling in de jaren 2020 en 2021 ten opzichte van 2019 is het gevolg van de Coronapandemie, die zorgde voor een forse vermindering van het aantal vliegtuigbewegingen.

Specifieke doelstelling 4: Luchtvaart verduurzamen.

Verduurzaming van de luchtvaart biedt Nederland kansen. Technologische ontwikkelingen en bijmenging van duurzame brandstoffen vergroten het innovatie- en verdienvermogen van de Nederlandse maakindustrie, dragen bij aan de energiezekerheid van Nederland en Europa en leveren uiteraard een belangrijke bijdrage aan de klimaatdoelstelling van het Parijsakkoord. Investeringen in verduurzaming zijn juist nu van belang: alles wat we nu niet doen, zal de komende decennia vele malen duurder zijn en zal de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven verminderen. Bovendien kost de transitie tijd.

Subdoelstellingen:

Meetbare gegevens

De totale afzet brandstoffen (inclusief SAF)

Toelichting

De gegevens voor het jaar 2022 en 2023 betreffen voorlopige cijfers. De definitieve gegevens worden door CBS in 2026 gepubliceerd. De cijfers over gebunkerde kerosine voor internationale luchtvaart zijn inclusief sustainable aviation fuel (SAF).

Afzet van duurzame brandstoffen (SAF)

Toelichting

De gegevens voor het jaar 2022 en 2023 betreffen voorlopige cijfers. De definitieve gegevens worden door CBS in 2026 gepubliceerd. Deze indicator geeft de cijfers over de in Nederland gebunkerde (gemengde) biokerosine voor internationale luchtvaart.

Tussen nu en 2030 wordt ook inzet van synthetische kerosine (PtL, e-fuels) verwacht. Dit wordt momenteel nog niet geproduceerd of getankt. In de toekomst zal ook worden gekeken hoe de cijfers van synthetische kerosine in beeld kunnen worden gebracht.  

CO₂-uitstoot van internationale vluchten vertrekkend vanuit Nederland

Toelichting

De gegevens voor het jaar 2022 en 2023 betreffen voorlopige cijfers. De definitieve gegevens worden door CBS in 2026 gepubliceerd. De CO₂-uitstoot van vluchten (internationale luchtvaart) vertrekkend vanuit Nederland is berekend aan de hand van de CBS-cijfers over gebunkerde kerosine voor internationale luchtvaart («afzet voor bunkers») en aan de hand van de in Nederland gebunkerde (gemengde) biokerosine voor internationale luchtvaart.

Op basis van een emissiefactor wordt kg brandstof omgerekend naar kg CO₂. De CO₂-uitstoot afkomstig van gebunkerde brandstoffen wordt berekend aan de hand van de hoeveelheid verbrande brandstof met een emissiefactor van 3,16 (kg CO₂/kg kerosine). Voor SAF wordt gerekend met een emissiefactor van 0 (kg CO₂/kg SAF). De CO₂-uitstoot in 2022 komt hiermee uit op 9,6 Mton.

Specifieke doelstelling 5: Efficiënt gebruik van capaciteit in de lucht en op de grond.

De Rijksoverheid zet in op de transitie naar een toekomst vaste mobiliteitsbenadering waarbij luchtvaart een optimale bijdrage levert aan een duurzaam economisch verdienpotentieel van Nederland en de opgaven die in de verschillende gebieden van Nederland spelen. Er is een transitie nodig naar een integrale benadering van de luchtvaart, waarbij de capaciteit van luchtvaart en luchthavens in balans is met andere sectoren en (gebieds-)opgaven (zoals woningbouw, bereikbaarheid en natuur). Om ervoor te zorgen dat Nederland ook in de toekomst internationaal bereikbaar blijft, zijn er investeringen nodig in de luchthavens en het landzijdige wegen- en spoornetwerk.

Subdoelstellingen:

Specifieke doelstelling 6: Beleid maken gebaseerd op actuele kennis, waarbij andere overheden, uitvoeringsorganisaties en belanghebbenden op een passende wijze worden betrokken.

Het Rijk neemt stevig de regie in handen vanwege de vele en uiteenlopende belangen. Op een transparante manier wordt inzicht gegeven in de weging van de relevante publieke belangen. Hierbij staan de juiste betrokkenheid van de omgeving en een stevige kennisbasis centraal.

Subdoelstellingen:

Beleidsinformatie

Sinds 2018 wordt jaarlijks het Draagvlakonderzoek Luchtvaart onder het Nederlandse publiek uitgevoerd. Dit kwantitatieve onderzoek geeft onder andere inzicht in (trends in) het draagvlak voor luchtvaart in Nederland en voor mogelijke beleidsmaatregelen. Daarnaast wordt onderzocht wat het huidige vlieggedrag van Nederlanders is en hun houding ten aanzien van toekomstig vlieggedrag.»

Beleidsmatige ontwikkelingen

Onderstaand wordt ingegaan op relevante beleidsmatige ontwikkelingen op het beleidsterrein luchtvaart.

Algemeen

Luchtvaart is een belangrijke toegangspoort tot de wereld en een pijler onder onze economie. Dagelijks reizen duizenden Nederlanders met het vliegtuig de hele wereld over voor vakantie, familiebezoek en werk. Maar de Nederlandse luchtvaart staat voor een aantal grote opgaven. Nederland is een dichtbevolkt land en de luchthavens liggen op plekken waar veel belangen samenkomen en geregeld met elkaar botsen. De gezondheid van mensen die wonen en werken rondom de luchthavens staat onder druk. Zij worden blootgesteld aan een slechtere luchtkwaliteit en aan geluidsoverlast. Ook draagt de uitstoot van vliegtuigen bij aan de opwarming van de aarde en heeft het impact op de natuur.

Het kabinet wil een goed evenwicht vinden tussen al die belangen en stelt de kwaliteit van deze publieke belangen centraal in plaats van de kwantiteit van het aantal vluchten van- en naar Nederland. Daarmee wordt de lijn uit de Luchtvaartnota 2020-2050 doorgetrokken.

Bij luchtvaart staan de volgende publieke belangen centraal:

Veilige luchtvaart

Met het Nederlands Actieplan voor Luchtvaartveiligheid (NALV) voor de jaren 2023–2026 wordt uitvoering gegeven aan het NLVP. Om het veiligheidssysteem binnen het Koninkrijk blijvend te versterken, zal er ook in 2025 aandacht uitgaan naar de compliance met internationale standaarden (inclusief Caribisch Nederland en landen binnen het Koninkrijk.)

In 2025 zal de implementatie van de Critical Entities Resilience directive (CER-richtlijn) en Network and Information Security directive (NIS2-richtlijn) in nationale wetgeving zijn voltooid. De versterking van de fysieke, digitale en economische weerbaarheid van vitale luchtvaartorganistaties wordt in dat kader voorgezet door deze te ondersteunen in het inzichtelijk maken van risico’s en weerbaarheidsmaatregelen.

Behoud van een goed functionerend luchtvaartsysteem vraagt ook om continue inzet van voldoende capaciteit en deskundigheid bij het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat voor regelgeving, vergunningverlening, toezicht, handhaving en reflectie. Zo wordt een volwaardige en herkenbare luchtvaartautoriteit binnen een sterke luchtvaartketen geborgd.

Nederland goed verbonden

Eind 2023 zijn vier studies op het gebied van luchtvaart gebundeld naar de Kamer gestuurd (Kamerstukken 2023/24, 31 936, nr. 1140): een onderzoek naar de betekenis van transferpassagiers op Schiphol, de monitor netwerkkwaliteit en staatsgaranties 2022, een onderzoek naar de netto bestedingseffecten van luchtreizigers en een monitor naar de capaciteit op uitwijkluchthavens. Al deze onderzoeken hebben bijgedragen aan de verdere versteviging van (het inzicht in) ons economisch luchtvaartbeleid.

In 2024 zijn diverse andere onderzoeken gepubliceerd. Zo is er onderzoek uitgevoerd naar het belang van een directe verbinding, waaruit blijkt dat de Nederlandse reiziger waarde hecht aan het zonder overstap kunnen bereiken van de eindbestemming.

Luchthavencapaciteit blijft in 2025 schaars. Dit betekent dat we de beschikbare capaciteit zo zorgvuldig, kwalitatief en efficiënt mogelijk moeten blijven inzetten. In dat kader wordt onderzoek uitgevoerd naar de (on)mogelijkheden en implicaties van slothandel op Schiphol, als alternatieve vorm van markttoegang. Hier kunnen in 2025, indien gewenst, verder stappen in worden gezet. Ook wordt gezocht naar manieren om het proces van het declareren van luchthavencapaciteit door de luchthaven Schiphol stabieler en voorspelbaarder te maken. Verbeterpunten binnen de tariefregulering worden eveneens in kaart gebracht, waarin een balans wordt geprobeerd te vinden tussen de zorgen die leven bij de diverse partijen in de luchtvaartsector over de vaststelling van de luchthaventarieven door Schiphol. In 2025 zal worden besloten óf en zo ja, welke aanpassingen worden verwerkt in regelgeving.

In internationaal verband zet Nederland zich in voor herziening van diverse Europese verordeningen, waaronder Verordening 95/93, Verordening 1008/2008 en Verordening 261/2004.

Gezonde en aantrekkelijke leefomgeving

De verbetering van de leefomgevingskwaliteit rond luchthavens is hard nodig. Het gaat om de gezondheid van zowel omwonenden van luchthavens als werknemers op die luchthavens. Het kabinet kiest voor een aanpak waarmee de negatieve effecten van de luchtvaart worden verminderd.

Via de Luchthavenbesluiten wordt ook bij de regionale luchthavens van nationale betekenis ingezet op minder hinder. In de besluitvorming over de luchthavenbesluiten gaat veel aandacht uit naar verminderen geluidhinder en terugdringen schadelijke luchtemissies en ZZS-stoffen.

Programma Omgeving Luchthaven Schiphol

In juni 2022 heeft het kabinet besloten over de toekomst van Schiphol. Bij het besluit is gekeken naar enerzijds het belang van Schiphol als internationale luchthaven met een sterk netwerk aan bestemmingen wereldwijd en anderzijds naar het belang van de omwonenden van Schiphol en een goede leefomgeving. In de afweging van de publieke belangen rondom Schiphol heeft het voorrang de geluidsoverlast aan te pakken en tegelijk de economische functie van Schiphol te behouden. In de toekomst wil het kabinet niet sturen op het aantal vliegtuigbewegingen, maar op vermindering van de negatieve externe effecten van de luchtvaart.

Om uitvoering te geven aan het Hoofdlijnenbesluit wordt in 2025 binnen het Programma Omgeving Luchthaven Schiphol gewerkt aan verschillende trajecten om te komen tot een hernieuwde balans in de omgeving van Schiphol. Zo worden in 2025 de uitkomsten van de Europese balanced approach-procedure vastgelegd. Hiertoe wordt het luchthavenverkeerbesluit gewijzigd. Er wordt een nieuw maximum aantal vliegtuigbewegingen in het luchthavenverkeerbesluit opgenomen. Daarnaast wordt verder gewerkt aan het verminderen van overlast in de nacht en worden andere hinderbeperkende maatregelen vastgelegd.

Voor de langere termijn wordt gewerkt aan een nieuw normenstelsel, waarbij de milieueffecten van het nieuwe maximum als bovengrens worden gehanteerd. In dit kader wordt een nieuw stelsel voor geluidnormen ontwikkeld. Dit normenstelsel biedt perspectief aan de sector om zich te kunnen ontwikkelen, maar dit moet nadrukkelijk ook ten goede komen aan de omgeving. Tevens wordt gewerkt aan de verdere invulling van de programmatische aanpak geluid en aan de verdere uitvoering van de gebiedsagenda.

Luchtruimherziening

Het programma Luchtruimherziening (LRH) werkt aan een nieuwe indeling van het luchtruim. Dit is onder meer nodig omdat de Koninklijke Luchtmacht behoefte heeft aan een groter oefengebied voor de nieuwe F-35’s. De uitbreiding hiervan vindt plaats op een plek waar nu nog civiel vliegverkeer vliegt waardoor ook aanpassingen aan het civiele luchtruim noodzakelijk zijn. Dankzij deze aanpassingen is er in de nieuwe indeling van het luchtruim sprake van kortere routes en dus van minder omvliegen. Tevens wordt met deze aanpassingen de leefbaarheid in Nederland verbeterd omdat de nieuwe indeling het op termijn mogelijk maakt om met minder geluidhinder dicht bij de luchthaven te vliegen. Het programma LRH wordt gezamenlijk uitgevoerd door IenW, Defensie, het Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK), Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) en Maastricht Upper Area Control Centre (MUAC). De implementatie geschiedt gefaseerd via diverse projecten. Daarbij is de betrokkenheid van stakeholders een belangrijk uitgangspunt. De verwachting is dat eind 2024 de nieuwe indeling van het Nederlandse luchtruim wordt gepubliceerd. Vervolgens zal in 2025 het politieke besluitvormingstraject volgen en zal er advies worden ingewonnen bij een externe commissie over de nieuwe indeling van het luchtruim.

Duurzame luchtvaart

De energietransitie in de luchtvaart is nodig voor onze strategische autonomie, voor toekomstige energiezekerheid en -onafhankelijkheid en om de internationale, Europese en nationale verduurzamingsdoelen te halen. Dankzij onze uitstekende geografische ligging, biedt de energietransitie grote kansen voor het innovatie- en verdienvermogen van de Nederlandse (maak)industrie. Bijvoorbeeld voor de productie van duurzame luchtvaartbrandstoffen. Het ministerie maakt in 2025 in samenwerking met de luchtvaartsector een roadmap voor duurzame luchtvaartbrandstoffen.

Het internationale karakter van de luchtvaartsector vereist een mondiale aanpak. In 2025 vindt de 42^ste Algemene vergadering van ICAO plaats. Belangrijke onderwerpen die hier aan bod komen zijn de invulling van het ICAO-doel van netto-nul CO₂ emissies in 2050; de methodologie waarmee de voortgang kan worden gemonitord; de voortgang in de productie van duurzame brandstoffen; en een voorstel voor een gecombineerde certificeringseis voor vliegtuigen voor CO₂ en geluid. Voor CORSIA, het mondiale instrument om CO₂-emissies te compenseren en te reduceren, zal in 2025 de tweede periodieke evaluatie plaatsvinden.

Ook op Europees en nationaal niveau worden belangrijke maatregelen genomen. In 2025 gaat de eerste periode van de Europese bijmengverplichting uit de ReFuelEU Aviation-verordening van start: in 2025 moet 2% van de getankte vliegtuigbrandstof duurzaam zijn. De Europese richtlijn hernieuwbare energie (RED-III) voor alle transportmodaliteiten, waaronder luchtvaart, wordt vóór 1 januari 2026 geïmplementeerd. Ook draagt Nederland bij aan de Europese strategie voor kennis en innovatie, met doorlopende inzet op optimale vormgeving en benutting van EU-subsidies voor de energietransitie van de luchtvaart.

Op nationaal niveau wordt de samenwerking met de luchtvaartsector en kennisinstellingen aan de Duurzame Luchtvaarttafel voortgezet met de uitvoering van het Akkoord Duurzame Luchtvaart (2019).

Het Groeifondsprogramma Luchtvaart in Transitie stimuleert innovaties voor het vliegen op waterstof en voor onderscheidende technologieën voor ultra-efficiënte vliegtuigen. Dit programma draagt zodoende bij aan de verduurzaming en het verdienvermogen. In 2025 ligt de nadruk in de uitvoering op de technologische ontwikkeling en op het creëren van de juiste randvoorwaarden, zoals certificeringsprocessen en opleidingen, om de nieuwe technologieën succesvol te laten zijn.

Vanuit het Klimaatfonds wordt de productie en opschaling van duurzame luchtvaartbrandstoffen (e-fuels en alcohol-to-jet-brandstoffen) met subsidies gestimuleerd. Ook hier liggen grote kansen voor de Nederlandse maakindustrie.

Integrale mobiliteitsbenadering en capaciteit

Regionale luchthavens

Voor de regionale luchthavens Rotterdam The Hague Airport, Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport moeten de huidige gebruiksvergunningen op grond van de Wet luchtvaart worden vervangen door luchthavenbesluiten. Hiertoe zijn in 2023 de procedures gestart. In 2022 is tevens de procedure gestart voor de wijziging van het luchthavenbesluit voor de militaire luchthaven Eindhoven waar sprake is van civiel medegebruik. Inzet is om deze (gewijzigde) luchthavenbesluiten in 2025 vast te stellen.

Het Rijk vindt het van belang dat deze luchthavens zich ontwikkelen voor de regio’s waarin ze liggen. In de Luchtvaartnota 2020-2050 is daarom aangegeven dat van de luchthavens verwacht wordt dat zij ten behoeve van de luchthavenbesluiten samen met onder meer omwonenden, belangengroepen en regionale overheden de gewenste ontwikkelrichting van de luchthaven verkennen, daarbij rekening houdend met de uitgangspunten en ambities uit de Luchtvaartnota. Van belang bij de ontwikkeling is dat de geluidbelasting en uitstoot van verontreinigende stoffen omlaag moet. De luchthavens zijn daarmee aan de slag gegaan en op basis van de regionale verkenning per luchthaven wordt de aanvraag voor een luchthavenbesluit door de luchthavens voorbereid.

Voor de vaststelling van de luchthavenbesluiten worden zorgvuldige procedures doorlopen met goede betrokkenheid van de omgeving, stakeholders en andere belanghebbenden. Voor de geluidberekeningen zal in de luchthavenbesluiten gebruik worden gemaakt van actuele invoergegevens en de nieuwe berekeningsmethoden Doc29 en NORAH.

Luchtruim

In 2025 worden verdere stappen gezet om het civiele en militaire luchtverkeersleidingsysteem (1ATM) samen te voegen. Dit gebeurt met de integratie van de Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) en het militaire Commando Luchtstrijdkrachten (CLSK). Dit integratieproces moet voldoen aan Europese en nationale regelgeving. Afstemming hierover vindt plaats met EASA en de ILT. Deze integratie vergroot een veilig en effectief gebruik van het Nederlandse luchtruim. De grondwettelijke taken van Defensie blijven hierin geborgd. Deze integratie betreft het huidige gebruik van het luchtruim en staat los van de lopende luchtruimherziening.

In 2024 starten binnen de Pan-Europese luchtverkeersleidingsorganisatie Eurocontrol de gesprekken over een nieuw Performance Plan (RP4), dat alle staten voor hun eigen luchtruim moeten opstellen. Hierin moet worden aangetoond dat staten de doelstellingen op het gebied van kosteneffectiviteit, milieu/duurzaamheid, veiligheid en capaciteit realiseren.

Caribisch Nederland

In 2025 worden in Caribisch Nederland een aantal projecten uitgevoerd ter verbetering van de luchtvaartveiligheid en connectiviteit. Ook zullen de drie openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba een beheer- en onderhoudsplan opstellen om de luchthavens ook in de toekomst veilig en bereikbaar te houden.

Lelystad Airport

Begin december 2023 heeft Lelystad Airport een aanvulling gedaan op de aanvraag voor een vergunning in het kader van de Wet natuurbescherming bij het bevoegd gezag (ministerie van LVVN). Daarnaast heeft LVNL op verzoek van IenW een voorstel van de luchthaven beoordeeld om het resterende vraagstuk van de ‘laagvliegroute’ Lemelerveld-Zwolle op te lossen. De Kamer is over beide onderdelen geïnformeerd per brief op 20 december 2023 (Kamerstukken II 2023/24, 31936, nr.1138). In deze brief is tevens aangegeven dat een besluit over de luchthaven aan een nieuw kabinet is. Dit kabinet zal duidelijkheid geven over de opening van Lelystad Airport.

Onbemande Luchtvaart

De inzet van drones is de afgelopen jaren wereldwijd sterk toegenomen en zal de komende jaren blijven groeien. Met de komst van drones ontstaat er een scala aan nieuwe maatschappelijk waardevolle toepassingen. De maatschappelijke waarde wordt gecreëerd in diverse sectoren. Denk aan inzet van drones voor medisch transport tussen zorginstellingen, veiligheidstoezicht op kritische infrastructuren, inspectie van infrastructuur zoals hoogspanningsleidingen en dijken of de incidentbeheersing op water en weg.  Het inzetten van drones biedt daarbij ook efficiencyvoordelen door bijvoorbeeld tijdswinst en de vermindering van impact van werkzaamheden door het wegnemen van negatieve externe effecten. Om dit mogelijk te maken is een verantwoorde maatschappelijk inpassing belangrijk. Waarborgen van veiligheid, privacy, security en de leefomgeving zijn daarbij belangrijke randvoorwaarden die voor zowel burger als overheden goed moeten worden vormgegeven. De ontwikkeling van dronetechnologie en -toepassingen binnen Nederland draagt bij aan de strategische autonomie van de EU-markt voor drones en zorgt ervoor passende oplossingen binnen de Nederlandse context te kunnen ontwikkelen. Het Ministerie van IenW creëert de randvoorwaarden voor een goed drone-ecosysteem door wet- en regelgeving aan te passen. De komende jaren volgen structurele maatschappelijke toepassingen met onbemande luchtvaartuigen. Het ministerie van IenW stimuleert en faciliteert deze innovatieve ontwikkeling door te experimenteren met nieuwe vervoersvormen mogelijk te maken en de daarvoor benodigde nieuwe digitale infrastructuur op een robuuste wijze te implementeren. Het geeft daarbij richting aan de digitale transformatie die door de komst van drone technologie nodig is. Belangrijke activiteiten hieromtrent zijn het (mede) uitvoering geven aan de EU Drone strategie 2.0, het implementeren van Europese voorschriften (vb. U-Space, dynamische kaarten, zonering, opleiden, registratie), kennisontwikkeling (vb. test- en experimenteerkader) en onderzoek (vb. vertiports, urban air mobility).

Bestuur en samenwerking

Het omgevingsmanagement wordt ingezet om de belanghebbenden zo goed mogelijk te betrekken en te informeren. Hierbij staan de basisprincipes voor goede participatie centraal en is er specifiek aandacht voor de impact van beleid op individuen, groepen burgers, de sectorpartijen, milieuorganisaties en overige belanghebbenden van de luchtvaart in Nederland. Naast de (in-)formele participatie bij de besluitvormingsmomenten vindt proactieve communicatie en kennisuitwisseling plaats en wordt een breed draagvlakonderzoek uitgevoerd onder de Nederlandse bevolking.

Om de realisatiekracht van de uitvoering in het luchtvaartbeleid te versterken worden o.a. de uitvoering van de Luchtvaartnota, de herziening van het luchtruim, de aanpak van drones, de ontwikkeling van de luchthavens in hun omgeving en het veiligheidsprogramma projectmatig opgezet. Een transparante en zorgvuldige besluitvorming en een doelmatige en efficiënte inzet van de beschikbare middelen staan daarbij voorop.

Onderstaand is per artikelonderdeel, zoals opgenomen in de budgettaire tabel, voor het jaar 2025, een toelichting gegeven waarvoor de financiële instrumenten worden ingezet en wie de middelen ontvangt. In de budgettaire tabel is de taakstelling uit het hoofdlijnenakkoord van het kabinet-Schoof op het gebied van subsidies verwerkt. In onderdeel 2.7 van deze begroting is een nadere toelichting op de budgettaire verwerking van het hoofdlijnenakkoord opgenomen.

1. Luchtvaart (€118,8 miljoen)

De volgende financiële instrumenten worden ingezet:

1.Opdrachten (€ 35,8 miljoen).

• – Caribisch Nederland (€ 0,2 miljoen). Het betreft de financiering van diverse onderzoeken, opleidingen, workshops en de ondersteuning van de luchtvaartautoriteit.

• – NGF-project Luchtvaart in Transitie (€ 0,2 miljoen) het betreft onder andere kosten voor onderzoeken, evaluaties en toetsen.

• – GIS 4 regeling (€ 19,0 miljoen). Doel van het project Geluidsisolatie Schiphol fase 4 (GIS-4) is het verminderen van geluidshinder voor omwonenden van Schiphol door woningen van geluidsisolatie te voorzien. De geplande uitgaven voor 2025 en verder hebben betrekking op geluidsisolatie van woningen.

• – Programma Omgeving Luchthaven Schiphol (€ 4,2 miljoen).

  Opdrachten hebben betrekking op de afronding van de balanced approach-procedure, het opstellen van het LVB, de ontwikkeling van het nieuwe stelsel van geluidsnormen en andere emissies en de uitvoering van de gebiedsagenda.

• – Opdrachten luchtruim regionale luchthavens (€ 2,1 miljoen). Opdrachten zijn in dit kader bedoeld voor regionale verkenningen voor Rotterdam The Hague Airport, Maastricht Aachen Airport en Eindhoven om de aanvraag voor het luchthavenbesluit voor te bereiden. Van belang bij de ontwikkeling is dat de geluidbelasting en uitstoot van verontreinigende stoffen omlaag moet. Dat zal ook van het Rijk inzet vragen, bijvoorbeeld door onderzoek naar normstelling voor geluid en luchtkwaliteit of naar ondersteuning bij uitwerking en implementatie van hinderbeperkende maatregelen.

• – Opdrachten luchtruimherziening (€ 1,3 miljoen). Het programma Luchtruimherziening kent langjarige financiële dekking en ontvangt jaarlijks een bijdrage van Defensie. De opdrachten hebben betrekking op de nieuwe indeling van het luchtruim waarvoor IenW en Defensie samen bevoegd gezag zijn. Vanuit financieel oogpunt geldt dat de maatschappelijke voordelen, die de luchtruimherziening op de gestelde doelen kan halen, met beperkte financiële middelen worden bereikt. De uitvoerende partners die aan tafel zitten (LVNL, CLSK en MUAC) worden bekostigd door luchtvaartmaatschappijen. De verwachting is dat eind 2024 de nieuwe indeling van het Nederlandse luchtruim wordt gepubliceerd. Vervolgens zal in 2025 het politieke besluitvormingstraject volgen.

• – Klimaatfonds Luchtvaartverkeer energie op zee (€ 0,2 miljoen). Bijdrage vanuit EZK voor diverse onderzoeken met betrekking tot luchtverkeer en energie op zee.

• – Overige opdrachten (€ 8,6 miljoen). Betreft onder andere:

  • • Omgevingsmanagement en Projectbeheer ten behoeve van alle afdelingen en programma's binnen het luchtvaart domein. De middelen voor beheer en omgevingsmanagement worden ingezet om de benodigde expertise aan te trekken, voor het organiseren van de participatie en voor en de verwerking van zienswijzen.

  • • Nederlands luchtvaartveiligheidsprogramma (NLVP). In 2025 worden opdrachten uitgevoerd voor de beheersing van veiligheidsrisico's en worden er voorbereidingen getroffen voor de ICAO audit.

  • • KDC. Er vindt opdrachtverlening plaats aan de Stichting Knowledge & Development Center (KDC) die kennis levert om innovatieve oplossingen te vinden voor de duurzame ontwikkeling van de Mainport Schiphol (Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 XII, nr. 2 92).

  • • Klimaatbeleid. De overheid beoogt de duurzame ontwikkeling van de luchtvaart te versterken. Opdrachten zijn in dit kader bedoeld voor fundamenteel onderzoek, het verrichten van haalbaarheidsstudies, het opzetten van pilots/demo’s en het creëren van de juiste randvoorwaarden voor zowel de productie van verschillende (nieuwe) typen duurzame brandstoffen als het versnellen van duurzame innovaties (zoals hybride/elektrische aandrijving, nieuwe voertuigontwerpen en materialen). De middelen worden ook ingezet voor bredere kennisontwikkeling, bijvoorbeeld ten aanzien van de klimaatimpact van andere emissies dan CO₂.

  • • Onbemande luchtvaart. Opdrachten hiervoor worden ingezet voor de implementatie van Europese voorschriften bijvoorbeeld door de ontwikkeling van U-space conform nieuwe Europese regels, kennisontwikkeling en onderzoek bijvoorbeeld voor vertiports en urban air mobility.

  • • Luchtvaartveiligheid. Diverse opdrachten voor onder andere de luchtvaartautoriteit, cyber security en vitale infrastructuur. Het vergroten van de cyberweerbaarheid bij luchtvaartorganisaties is een continu aandachtspunt. De primaire verantwoordelijkheid voor de continuïteit en weerbaarheid van netwerk- en informatiesystemen ligt bij de organisaties zelf. Het ministerie van IenW draagt vanuit zijn systeemverantwoordelijkheid hieraan bij via algemene kaders (in beleid of in wet- en regelgeving, al dan niet voortvloeiend uit EU/internationaal verband) en initieert projecten/trajecten om de cyberweerbaarheid te verhogen. Verder wordt in 2025 het derde externe onafhankelijke onderzoek uitgevoerd m.b.t de implementatie van de aanbevelingen van het OVV (Onderzoeksraad voor Veiligheid) uit het rapport uit 2017 conform de aanpak zoals beschreven in de brief van het ministerie aan de OVV van 11 oktober 2017 (Bijlage bij Kamerstukken II 2017-2018, 29 665, nr. 242) en daarop volgende voortgangsrapportages. Met deze aanpak versterkt het ministerie de rol als eindverantwoordelijke voor de veiligheid (Tweede Kamer, vergaderjaar 2022– 2023, 36 200 XII, nr. 2 91).

2.Subsidies (€ 79,3 miljoen)

• – Subsidies Bonaire DC-ANSP (€ 0,5 miljoen). Deze bestaan uit twee subsidies, de eerste is voor een deel van de kosten van de levering van luchtverkeersdienstverlening op en rond Bonaire International Airport. Zonder deze bijdrage zouden de tarieven dusdanig sterk stijgen dat een mogelijke verstoring van de markt zal optreden, met bijbehorend negatief effect op de lokale gemeenschap. Het bedrag van € 300.000 in 2025 is exclusief eventuele koersverschillen. De tweede subsidie is voor de AIS/ARO kosten. Deze subsidie zorgt voor compliance met ICAO annex 15 en draagt bij aan het vergroten van de connectiviteit en daarmee het verlagen van de kosten voor vliegtickets. Het bedrag van deze subsidie is € 200.000. Ook hier is het bedrag afhankelijk van koersverschillen. Beide subsidies betreffen subsidies die nader worden toegelicht in tabel 53 Wettelijke grondslagen subsidieverleningen artikel 17.

• – Subsidie luchtvaart in transitie (NGF) (€ 75,8 miljoen). Dit betreft de toegekende NGF-middelen Luchtvaart in Transitie (€ 383,4 miljoen), waarvan € 337,3 miljoen onvoorwaardelijk is toegekend. Deze middelen worden gebruikt om uiterlijk in 2050 een klimaatneutrale luchtvaart te kunnen realiseren. Er wordt ingezet op een duurzame Nederlandse luchtvaartsector en de ambitie om daarbij nieuwe toekomstbestendige banen te creëren. Specifieke maatregelen, die in samenwerking tussen grotendeels Nederlandse bedrijven en kennisinstellingen worden uitgevoerd, zijn:  

  • • De ontwikkeling van innovatieve waterstofoplossingen voor de aandrijving van omgebouwde- en nieuwe straalvliegtuigen;

  • • De ontwikkeling van een waterstofbrandstofcel-elektrische aandrijflijn met vernieuwende technologieën, onderdelen en systemen voor o.a. het thermisch management en de opslag van waterstof;

  • • De ontwikkeling van innovatieve thermische- en pneumatische systemen voor het verduurzamen van vliegtuigen, zoals airconditioning, koeling en luchtvoorziening;  

  • • De ontwikkeling van elektrische aandrijflijnen en kabelsystemen, zodat hoge vermogens veilig en met een zo laag mogelijke gewichtstoename gedistribueerd kunnen worden door het vliegtuig;  

  • • De ontwikkeling van innovatieve productietechnologieën voor thermoplastische composietonderdelen. Hiermee kunnen lichtgewicht (sub-)componenten voor grote vliegtuigen worden ontwikkeld.

  • • Ontwikkelen van nieuwe productie- en testfaciliteiten én certificering- en accreditatie processen voor luchtvaartbedrijven ten behoeve van bovenstaande ontwikkelingen;

  • • Toepassing van bovenstaande ontwikkelingen in technologiedemonstraties.

• – Subsidie Maatschappelijke Raad Schiphol (€ 1,2 miljoen). Dit betreft een financiële bijdrage aan de activiteiten van de Maatschappelijke Raad Schiphol (MRS). Nadere toelichting is te vinden in tabel 53 Wettelijke grondslagen subsidieverleningen artikel17.

• – Overige subsidies (€ 1,9 miljoen). Dit betreft diverse subsidies die nader worden toegelicht in tabel 53 Wettelijke grondslagen subsidieverleningen artikel 17. Daarnaast een incidentele subsidie voor het aanpassen van gewassen en/ of oogstmethoden ter voorkoming van vogelaanvaringen met vliegtuigen.

3.Bijdragen aan agentschappen (€ 1,7 miljoen). Dit betreft voornamelijk de bijdrage aan RVO voor de uitvoering van subsidieregelingen voor de Klimaatfondsprojecten e-fuels en Alcohol to Jet. Daarnaast betreft het een bijdrage aan RWS voor beleidsondersteuning en advies (BOA) een bijdrage aan RWS voor de afhandeling van schades Schiphol, een bijdrage aan RWS voor Caribisch Nederland en een bijdrage aan RIVM voor adviesgroepen en onderzoeken en een bijdrage aan KNMI.

4.Bijdragen aan (inter-)nationale organisaties (€ 1,6 miljoen). Voor de jaarlijkse contributie aan de International Civil Aviation Organization (ICAO), aan het hiertoe opgezette samenwerkingsverband binnen ABIS (de ABIS-groep vertegenwoordigt de burgerlijke luchtvaartautoriteiten van Oostenrijk, België, Kroatië, Nederland, Luxemburg, Ierland, Zwitserland en Portugal), en aan de European Civil Aviation Conference (ECAC) wordt in 2025 een bedrag uitgegeven van circa € 1,6 miljoen, waarvan € 1,47 miljoen via de Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS).

5.Bijdragen aan ZBO’s/RWT's (€ 0,4 miljoen). Voortvloeiend uit de afspraken die gemaakt zijn in de ‘Overeenkomst betreffende de operationaliteit voor civiel medegebruik van de militaire radar bij Soesterberg’ wordt ten behoeve van het operationeel houden van de Soesterbergradar voor de vliegveiligheid op en rond de luchthaven Schiphol een bijdrage verstrekt aan Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL). Daarnaast wordt een bijdrage verstrekt aan LVNL voor werkzaamheden voor open overheid. Verder wordt een bijdrage aan het CBR gegeven voor eenwijziging stelsel theorie examens beroepluchtvaart

Ontvangsten (€ 13,3 miljoen)

Dit betreft met name de ontvangsten van de GIS-4 heffing (€ 12,0 miljoen) vanuit de sector. De overige ontvangsten van € 1,3 miljoen betreft met name enkele kleinere ontvangsten en betreft onder andere de desaldering van ontvangsten Lelystad, waarbij er per saldo € 0,5 miljoen wordt ontvangen Daarnaast betreft het de subsidie tarieven Bonaire van € 0,3 miljoen. Tot slot betreft het de ontvangstenverhoging die bij Voorjaarsnota 2017 is doorgevoerd voor de verrekeningen Eurocontrol en ontvangsten van de ACM die de kosten van haar toezichtstaken deels aan de sector doorbelast (€ 0,3 miljoen).

Garantieverplichting LVNL

Voor de veilige afhandeling van het luchtverkeer in het Nederlandse luchtruim beheert LVNL vitale luchtvaartinfrastructuur. Dit betekent dat LVNL voortdurend moet investeren om de continuïteit van de dienstverlening te waarborgen door systemen die het einde van de levensduur bereiken tijdig te vervangen.

Daarnaast moet LVNL investeren in nieuwe en innovatieve technologie, zodat LVNL niet alleen betrouwbare luchtverkeersleiding kan blijven geven, maar ook in de toekomst kan blijven voldoen aan de eisen en wensen die nationale en internationale partijen stellen aan de dienstverlening van LVNL. Hiervoor is een jaarlijks leningenplafond ingesteld. LVNL gaat bij het ministerie van Financiën leningen aan voor een bedrag van maximaal € 51,8 miljoen in 2024 en € 54,3 miljoen in 2025. IenW stelt zich garant voor deze leningen.

Wettelijke grondslag subsidieverlening

Op grond van de Algemene wet bestuursrecht geldt dat in het algemeen subsidie wordt verleend op grond van een wettelijk voorschrift. Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat één van de uitzonderingen hierop subsidies vormen waarvan zowel de subsidieontvanger als het maximale bedrag in de begroting worden vermeld.

In de tabel budgettaire gevolgen van beleid bij dit beleidsartikel zijn dergelijke subsidieverplichtingen voor het jaar 2025 opgenomen. In bijlage 5 (Subsidieoverzicht) van deze begroting zijn de wettelijke grondslagen hiervoor opgenomen zoals bedoeld in artikel 4.23, derde lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht.

In onderstaande tabel is van het totaal van de geraamde programma uitgaven inzicht gegeven in het geschatte aandeel juridisch verplicht, bestuurlijk gebonden, beleidsmatig gereser­veerd en nog niet ingevuld/vrij te besteden. In lijn met de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften is voor de juridisch verplichte uitgaven op het niveau van een Financieel Instrument als geheel van het totale artikel een kwalitatieve toelichting opgenomen.

Toelichting

Naast de in dit begrotingsartikel genoemde instrumenten, zijn er fiscale regelingen die betrekking hebben op dit beleidsterrein. Het betreft de Accijns vrijstelling gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer, Btw-nultarief internationaal personenvervoer, Transferpassagiers buiten de grondslag van vliegbelasting en Assurantiebelasting vrijstelling luchtvaartuigen. De Minister van Financiën is hoofdverantwoordelijk voor de wetgeving en uitvoering van deze regelingen en voor de budgettaire middelen. Voor een beschrijving van de regeling, de doelstelling, verwijzing naar de wettekst, verwijzing naar de laatst uitgevoerde evaluatie en de ramingsgrond wordt verwezen naar de bijlage bij de Miljoenennota ‘Toelichting op de fiscale regelingen’.